多元化的风险分摊主体

●全社会巨灾分摊：多元化的风险分摊主体

巨灾保险在很大程度上具有强大的调动资源的能力，甚至是调动和整合全社会资源的能力，我们前面在探讨保险、再保险、巨灾风险证券化等问题时，虽然将注意力集中在市场资源的调动和运作上，但不可忽视的是，不管是新西兰的地震保险制度（自然灾害保险制度）、法国巨灾保险制度还是日本地震保险制度，在这些市场化程度很高的国家，仍有政府这只手在推动着巨灾风险分散，发挥着台前或幕后的作用。

不过，也有一些国家的巨灾保险是由市场独立运行的，比如英国洪水保险。各国应对洪水风险的保险计划有两种截然不同的模式：一种是政府不参与承担风险，家庭和企业自动投保，私营保险业自动承保；另一种是由国家承担风险，商业保险公司只负责销售和服务。

非常有趣的是，与英国恰恰相反，以市场化程度高而著称的美国，正是采取第二种模式的典型代表，不过当我们看完这两个典型的例子后，就会发现政府或市场都不是巨灾风险的终极老板。

1.美国洪水保险制度

（1）非商业总动员。美国国家洪水保险体系诞生于20世纪50年代。在此之前，虽然美国土地上不少地方都饱受洪水威胁，但商业保险公司因为经营洪水保险的亏损而放弃对房屋提供洪水风险的保障，使得市场上出现了“有求无供”的状态。虽然政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建，但水灾损失依然不断增长，政府救灾费用的负担越来越重。为了扭转这种局面，1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》。1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，次年制定出了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了国家洪水保险基金。

现行的美国国家洪水保险计划以社区为单位，对特别洪涝灾害区域的新建筑实行强制保险。其强制性首先是针对泛洪区的地方政府而言的——唯有地方政府参保，联邦政府才会采取相应的防洪减灾措施，改善洪泛区土地管理和利用。而对洪泛区中的个人、家庭和企业来说，强制性并不是强迫参加洪水保险，而是义务与权利的约定。一般而言，社区参加国家洪水保险计划是自愿的。到目前为止，仍然坚持不参保国家洪水计划的个人和社区在遭遇洪灾后无权享受联邦的灾害救济和援助。如果在总统宣布自然灾害发生的6个月内该社区申请参加国家洪水保险计划，那么上述对联邦救灾补助的限制将取消。

美国洪水保险法规定，参加国家洪水保险计划的最小单位是社区而不是个人。这是为了在洪泛区的建设中强化社区的监督作用，考虑到单个的公民不可能规范建筑业，也无法决定社区建设中需要考虑的诸多问题，个人为了减轻洪灾损失而作出的努力很可能被其他人的疏忽破坏，个人作出的努力也可能被导致完全无效，所以，除非社区作为一个整体充分采取减灾措施，否则，就不可能充分降低未来的洪灾损失从而减少联邦救灾款，保险费也因要反映可能导致的较高的损失而增高。

（2）保障范围、费率和保险金额。国家洪水保险计划承保的保险标的包括建筑物和家庭财产，其中住宅类和非住宅类的建筑都在保障范围内。从优先顺序上讲，住宅、教堂与小型企业的财产为第一优先顺序，其他被认可的商业建筑、私人非营利单位及州或自治单位的财产为第二优先顺序。在一个标准保单中，除了建筑本身，还可以保障不超过保额总数的10％的附属建筑物，如与住宅分开的车库、车棚（但不包括工具储藏棚或类似的建筑物）。属于除外责任的对象还包括：动物、鸟、鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车及地下室里的财产等。

印第安纳州的洪水淹没了房屋和树木

在住宅型标准洪水保险单中，承保范围分为三大项目：一是建筑物（building property）；二是家庭财产（personal property）；三是其他保障（other coverage），包括残余物清除、损失避免费用、损失预防评估费用评估、成本增加配合等。

在保障范围上，国家洪水保险计划的针对性很明确，即保障因为洪水而导致的损失。在实际的保单上，特定条件的土石流及土壤侵蚀等所造成的损失也在保障之列。

在保险费率上，根据洪水保险费率图，该计划将费率基准划分为应急型和正常型两大类，同时并依建筑物使用性质不同分别确定其承保金额。先行的保险金额规划见表4.3。

从历史上看，美国洪水保险计划在实施的初期是自愿参保的，但和其他的保险一样，缴纳保费在短期内会增加居民的负担，许多社区居民对此并不感兴趣。同时，为了确定保险费率，需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究，确定洪泛区范围，并对洪泛区进行风险规划。而这项工作至少需要5年才能完成。结果，尽管在政府补贴的优惠条件下，房屋财产投保费用每100美元仅25美分，计划实施的头一年，全国仅有4个社区有条件参加保险，总共只售出20份保险单。1969年国会修改了原法规，制定了洪水保险应急计划，允许各社区在洪水风险研究未完成的情况下以部分投保的形式先参加保险计划。应急计划实施后，洪水保险的参加者有所增加，但直到1973年5月，在近2万个有洪水问题的社区中，仅有3000个参加了洪水保险计划，只占应参加者的15％。

表4.3　美国国家洪水保险计划保险限额　单位：美元

注：由于大部分地区“基本限额”的费率较“额外加保限额”的费率为高，倘基本限额加以调整后，将影响整体保费收入。

资料来源：曾武仁、张玉辉.主要国家灾害保险制度考察报告［R］.2002：66.

自愿的国家洪水保险计划遭遇滑铁卢之后，1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》，将洪水保险计划由自愿性改为强制性。该法规定不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助，除非：①财产所在社区参加了国家洪水保险计划；②资助申请者已购买了洪水保险。联邦资助不仅包括所有形式的联邦政府的直接援助，如洪灾补助、无偿救济和灾区减免所得税等，而且包括联邦机构保险和管理的各种贷款。该法授权联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区。社区接到通知后，须申请参加洪水保险计划，或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划，将受到惩罚。

虽然饱受重重阻力，但美国政府一直致力于推进强制性洪水保险计划，这个计划也在实践的过程中有所调整，在具体问题处理上给予一定的灵活性。1977年国会通过了《洪水保险计划修正案》，取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告之借贷人：他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。

（3）WYO计划。出于增强市场活力的目的，美国洪水保险制度在20世纪80年代初重新开始谋求发挥私营保险公司在整个洪水保险计划中的作用，与几家大的保险公司和保险业协会形成了一个“自行签单计划”（Write Your Own Program，简称WYO）。私营保险公司仅以自己的名义，出售洪水保险，不承担赔付的风险。私营保险公司将售出的保单全部转给联邦紧急事故管理总署下设的联邦保险防灾署，按保单数量获取佣金。联邦保险防灾署负责保险金的统一管理和使用。自行签单计划自1983年实施以来，与数百家私营保险公司签订了合约，既通过政府主导的信用保证确保调动全国资源，又充分发挥了市场化机制作用，从1985年起美国洪水保险计划实现了自负盈亏，这与自签单计划的创意性实施是分不开的。

（4）洪水保险费率地图。洪水灾害范围图，又称为洪水保险费率图（flood insurance rate map），由联邦紧急事故管理总署统一绘制，是美国洪水保险的重要依据。美国内务部地质调查局从1959年起开始确认洪水风险区，陆续绘制了许多地区的洪水风险区边界图。20世纪60年代末为了合理确定洪水保险费率，联邦保险管理局开始着手为希望参加洪水保险计划的各社区绘制洪水保险费率图。后来，联邦紧急事故管理总署制定了洪水风险研究与洪水保险费率图的统一规范，资助指定的公司统一印制洪水保险费率图。目前，FEMA统一印制的洪水保险费率图已覆盖美国全国，以500年一遇洪水的淹没范围为洪泛区，确定参加洪水保险的对象；以100年一遇的洪水作为洪水保险区划的基准洪水，标注行洪区与水位分布，并根据环境与防洪工程条件的变化，不断对洪水保险费率图进行调整。

不过，现今不少洪水保险费率图已经过时，不再精确：10多年前所绘制完成的洪水保险费率图，未重新复勘者占63％左右；近20年前所绘制完成的洪水保险费率图，未重新复勘者占1/3左右；约有2700个参与小区仍未完成该小区洪水保险费率图绘制作业。

（5）全社会洪水风险系统。美国洪水保险计划是调动全社会资源的典型案例，联邦紧急事务管理署（FEMA）及其下设的联邦保险防灾署（FIMA）主持国家洪水保险计划工作。联邦紧急事务管理署负责制定洪泛区管制法规、洪泛区内兴建建筑物的相关防洪规范及洪泛区洪水泛滥图面管理等全国性政策。在各地的分部还要负责下列工作：①协助各州NFIP对口单位联系与协调；②检视各小区对NFIP所设防洪最低标准的执行结果；③对各地方政府实施洪泛区管理措施提供咨询服务；④协助小区检视或实行新的洪泛区图面及相关防洪信息；⑤提供投保洪水保险之相关资料及教育训练。联邦保险防灾署则负责制定费率、规范承保范围、审查要保案件及洪水损失理赔案等。

商业保险公司则负责代售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续，在必要时垫付赔偿资金。除此之外，商业保险公司也会在进行严格的洪水风险评价和各种减灾措施到位的前提下，提供一些商业性的洪水保险，作为国家洪水保险计划的补充。

社区是洪水保险的基本参与单位，也是在洪泛区进行防灾减灾工作的主力军，社区进行的减灾防灾措施包括：①采取措施限制洪水风险区的开发；②引导拟建项目避开洪水风险区；③协助减轻洪水破坏；④采取其他长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。

对洪泛区居民来说，洪水保险在他们向银行贷款购买和建造房屋时是一项强制保险，购买相应的洪水保险是银行给予放贷的前提条件。因此，联邦借贷机构和商业银行实际上也参与了国家洪水保险计划，通过信贷手段促进居民参与洪水保险。

另外，各州政府也是国家洪水保险计划得以推行的重要的地方力量，通常州政府中有专员从事以下工作：①确保该州内每一小区均依法授权能自行制定与执行洪水管制的法规；②建立及制定该州最低标准的防洪法规，以符合NFIP规范；③对各地方政府防洪措施提供技术性及特殊支持和服务；④对国家洪水保险机制之相关事宜，负责与其他各州对口单位联系与协调。

可以看到，在该巨灾计划的运行过程中，联邦政府及其相关部门、州政府、社区、保险公司和贷款机构共同组建起了一个强大的风险系统。

2.英国洪水保险制度

英国是世界上最古老的保险市场，至今人们谈起保险历史时，还会提到伦敦劳埃德咖啡馆以及有趣的保险社团劳合社（Lloyd's）。英国的洪水保险制度采取完全市场化的运行方式，商业保险公司自动承保，个人、家庭、小企业自动投保，政府不参与风险的分担。

从一家名为劳埃德的咖啡馆演变而来的伦敦劳合社

英国的洪水保险是以主险而非附加险的形式存在的，其市场是高度竞争的，这一点与许多国家的巨灾保险不同。洪水保险的保障主体是居民住宅及其家庭财产、小企业工厂及其财产，它们因为抗风险能力弱，也是洪水保险主要的需求来源。在洪水等巨灾风险面前具有较强抗风险能力的大企业不在保障的重点范围内。

在英国，商业保险公司是毫无争议的供给和运营主体，它们在竞争市场承保范围广泛的巨灾风险，包括洪水、风灾等，根据投保人的财产所处地区、建筑物的类型、用途与结构等因素拟定费率，同时通过完善的再保险计划在国内外再保险市场上分出风险。事实证明，其市场运作情况良好，在非强制的情况下洪水保险的参保率约80％。当然，私营保险公司对政府也不是全无要求。英国保险人协会2002年9月25日公布了《洪水保险供给准则》，表示只有政府根据其制定的具体标准（设定的防洪设施最低标准是能承受75年一遇的洪水）和计划改进防洪设施，并及时提供有关风险水平和改建项目的准确信息，才会继续为家庭和小企业提供洪水保障。

英国政府的角色更像一个勤勉的工程师，它不参与洪水保险，但是提供充足的洪水防御设施，建设和加高防洪堤坝。在过去20多年里英国政府加固或加高海岸防洪堤坝88次，预计2030年之前英国政府加固或加高海岸防洪堤坝次数将越来越多。除此之外，政府还组织人力对海岸气候变化趋势进行预测，加强预警和风险知识普及，提高公众的风险意识，鼓励家庭采取防灾减灾措施，并提供大量经费资助海岸线居民，确保海岸保护所需资金。

以市场化而著称的美国和英国在巨灾保险制度运行中有完全不同而又类似的表现：从救灾到减灾，从经济补偿向系统恢复，从政府救灾到社会防灾，从灾后补偿向全程风险管理，巨灾补偿方式已经将巨灾保险推向了灾难还未发生之时，政府或市场不再是割裂的存在，它们以不同的方式进行协作，从而调动全社会的资源应对巨灾风险。