中国关税自主权的丧失与近代中国及天津对外贸易

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【摘要】：中国关税自主权的丧失与近代中国及天津对外贸易近代中国关税政策和税则，是在兵临城下被迫签订的一系列不平等条约中形成的。一系列不平等条约的签订，中国关税自主权丧失了。中国关税自主权丧失后制定的关税政策或关税税则即为外国人主宰，必经列强国家认可才能执行。其次，使中国对外贸易处于软弱无能地位。

近代中国关税政策和税则，是在兵临城下被迫签订的一系列不平等条约中形成的。一系列不平等条约的签订，中国关税自主权丧失了。中国关税自主权丧失后制定的关税政策或关税税则即为外国人主宰，必经列强国家认可才能执行。这种必经列强国家认可的中国关税是单一的关税即固定关税，对任何国家均一视同仁，不论任何一国与华关系如何，也无论对华输出入何种商品均课以同一关税率。

近代中国关税自主权的丧失始于第一个不平等的《南京条约》。该条约第十条规定：“俾英国商民居住通商之广州等五处（广州、福州、厦门、宁波、上海），应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例。”^[1]所谓“秉公议定”就是中国制定的关税要经列强国家认可。中美《望厦条约》就有“倘中国日后欲将税例更变，须与合众国领事等官议允”^[2]规定。表明中国欲要变更税则，必得外国人同意，否则是不能变更的。这就是中国关税自主权丧失之始。至于税率征收标准，1843年10月签订的《中英五口通商章程：海关税则》即《虎门条约》除罗列英国进出五口通商口岸货物所纳关税之清单外，规定“凡属进口新货，例内不能赅载者，即按价值若干，每百两抽银五两”进行征税^[3]。“值百抽五”的中国关税税率原则就这样确立下来的。它与以前中国粤海关自主确立征收之税率相比降了58％—79％^[4]。1858年11月在签订的中英《通商章程善后条约：海关税则》，又列举若干进出口货物纳税标准，再次强调“倘有货物名目，进出口税则均未赅载，又不在免税之列者，应核估时价，照值百抽五例征税”^[5]，明确了中国进出口货物关税为“值百抽五”税率。然这一税率同1843年确定的税率相比又降低13％—65％^[6]。自此之后，“值百抽五”的中国关税率就成了法定税则，约半个多世纪不曾有过变动。此恶例一开，各国均效之，而且一次比一次具体，一次比一次详尽。这种最低关税率是世界各国少有的，欧美各国进口关税一般在15％—60％之间，有的高达100％。“历考泰西各税额，大致以值百取二十，或取四十、六十为率，最多则有值百取百者。美国进口货税，值四征三，商虽非之，然不能违抗。”^[7]与之相比，中国关税比欧美国家要低四至八倍，有的竟达十余倍。

19世纪50年代前后，清政府由于内忧外患，财政枯竭，为凑粮饷，推行“官取诸商、商取百货”政策^[8]，在内地交通要口设关立卡，对过境各货予以课税，名曰厘金税。尔后各省效尤，税目渐多，有“百货厘金”之称，其害无穷。清末时各省封疆大吏拥兵自主，自谋生计，自筹粮饷，一时税局林立。其间湖北一省新设局卡就有480余处。关卡重重，税目无奇不有，任情横征暴敛。厘金税率最初不过按价抽收1％，然到光绪年间，多数省份所征过境税多在5％以上，有些货物在途经几道关卡课税之后所售之款尚不足为本。

遍地关卡重重征税，严重地损害了中国内地商品经济繁荣与发展，也给列强对华倾销商品和掠夺资源制造了困难，使得“尽管海口的进出口贸易有如何的方便，但由于中国广大内地对于通过商品那种简直是阻止转运的烦（应为繁，作者按）重转口课税的存在，将使得一切方便都归无效。”^[9]为此英国强迫中国签订第一个不平等《南京条约》中就有“英国货物自在某港按例纳税后，即准由中国商人遍运天下，而路所经过税关不得加重税例，只可按估价则例若干，每两加税不过分”规定^[10]，目的在于输入中国货物能够广销中国内地市场。之后列强各国又千方百计将在中国内地所购土货运到通商口岸出口外洋所纳之税亦与洋货输入内地之法办理，以免同中国商人一样遭受遍地关卡重重征税之累。不过纳税若干，比例如何的征税原则尚无明确规定。1858年6月签订的中英《天津条约》明确规定：“唯有英商已在内地买货，欲运赴口下载，或在口有洋货欲进售内地，倘愿一次纳税，免各子口征收纷繁，则准照行此一次之课。其内地货，则在路上首经之子口输交，洋货则在海口完纳，给票为他子口毫不另征之据。所征若干，综算货价为率，每百两征银二两五钱。……此仅免各子口零星抽课之法，海口关税仍照例完纳，两例并无交碍。”^[11]这样进出中国内地货物所征之税就确定了，标准是进出口正税的一半，即2.5％。于是进口洋货要运入中国内地销售，在缴纳进口正税5％后再缴子口税2.5％，共纳7.5％关税后即可遍运中国广阔内地。外国人在中国内地所购土货要运达通商口岸输往外洋，同样缴纳2.5％子口关税后中国内地任何关隘要口均不得予以课税。这点1863年签订的《中丹天津条约》明确肯定：“贩买土货运口出洋……每值百两完税二两五钱……以出入税则照纳一半为准。”^[12]出入中国内地货物所纳子口税制度为外国人窃夺后，全面推广实施。子口税特权从进口内地洋货扩大到从内地输出土货，说明列强对中国经济侵略掠夺的加深，表明列强对中国侵略掠夺从鸦片输入和商品倾销为主开始转向倾销商品和掠夺资源并重的局面了。

如此最低关税率，极大地刺激着列强国家对华倾销商品、掠夺资源的积极性，为列强国家发展对华掠夺性贸易创造条件。这种最低关税率的实施：

首先打开了中国国门，中国因之失去用关税这一杠杆来阻止不利中国经济发展的货物进出口，也不能用关税这一有力武器来鼓励有利中国经济发展的货物进出口。当中国民族工业发展遭到进口洋货打击排挤时，却不能增加关税阻止洋货的大量输入，以保护中国民族工业发展；遇到天灾人祸时也不能以减免关税来鼓励急需物品的输入，或提高关税来阻止急需之物的出口。中国无国门可言了。

其次，使中国对外贸易处于软弱无能地位。当列强国家拼命向中国倾销商品和掠夺资源时，或课以高额关税来打击排挤中国产品进入其市场时，中国却不能用关税这一武器进行反击。

“值百抽五”关税和“值百完税二两五钱”子口税制度的推行，洋货大量进口，土货不断出口，严重地影响中国民族工业的发展，极大地损害中国商人利益，使中国对外贸易始终处于入超及殖民地半殖民地状态，激起了国人的强烈不满和反对。关税自主运动便在中国各大通商口岸陆续开展，提倡国货、抵制洋货的反帝爱国运动在清末民初已形成一股势力。然因不平等条约的约束，中国关税修改必得列强国家同意，中国关税自主运动及中国政府多次努力均成泡影。1900年《辛丑条约》签订，列强各国向中国勒索了大量赔款，连本带息共达9.2亿两白银，由于担保赔款的关税、常关税、盐税不敷支付，列强国家才在1902年无奈地允许中国以三年前的物价平均指数为标准，修改提高进口关税，中国第一次获得修改提高关税税率的机会。然而这次关税率修改提高，实质上只不过是为求切实达到征收“值百抽五”关税率而已。税则修改条约规定：内地税（厘金税）撤销后可允许进口税率提高到12.5％，出口税率提高到7.5％。但在实际征收中进口税率始终未达到过5％，12.5％更成空话；出口税的征收并未提高。1903年进口税的实际征收只有3.3％，1911年还低，只有3.2％。

第一次世界大战，欧美国家要中国参战，中国再次获得以1912年到1916年五年间上海、广州、武汉、天津、大连五市物价平均指数，分别于1918年和1922年修改提高进口关税率，修改后的进口关税率在实际征收过程中亦未达到“值百抽五”标准。进口税率1921年只有3.1％，1926年为3.8％，1927年是3.5％，1928年为3.9％；出口税率1921年为3.1％，1926年是3.0％，1927年达2.8％，1928年为2.7％，1929年是3.6％^[13]，不难看出，中国关税在长期征收过程中远未达到“值百抽五”标准，以致列强国家对华商品倾销不仅毫无影响，反有增长势头。1902年进口税则修改1904年执行，然而1905年天津口岸洋货进口值比1904年增长23％；1918年修改税则实行后，1919年天津口岸洋货进口值比1918年增长15％；1922年修改税则实行后，1924年进口值比1923年增长9.3％。当然洋货进口值的增长还有其他方面原因，但进口税率之低和外人把持中国征税机关是洋货输入中国增长的重要原因。

南京国民政府成立后，宣布中国过去同各国订立之条约，凡期满的予以废除，未到期的通过外交谈判另订新约。经过同各有关国家艰难交涉和谈判，中国在作了某种妥协让步后，1928年先后同英、美等国（日本除外）签订了中国关税“自主”条约，规定中国关税“独立”“自主”原则，将1929年前同各国订立的一系列不平等条约中有关“值百抽五”关税率作了修改，以1902年修改的税率为基准制定了新的进口税则，将进口货物分为12类，718目录，税率为7.5％—27.5％，平均是12.5％。税则未标明的货物按12.5％征收之^[14]。1930年同日本谈判后，1931年1月制定新进口税则，最高税率提到50％；1933年5月再次修改进口税率，把个别货物进口税率提到80％。1933年进口税率同1931年相比最高提了30％，同1928年相比最高提了52.5％。1934年进口税则又再次修改。中国进口关税经过几次修改后，平均税率大大提高了。然而1928年起的进口税则修改是非常艰难的，颇受外国人的牵制，南京国民政府多次同各国进行磋商，在充分考虑外国人在华利益的基础上进行的。

尽管国民政府一再提高进口关税率，然而征收关税机关—海关为外国人把持，货物评估征税全过程为外国人操纵，货价评估标准和征税准则由海关经办的外国人一言以定夺。所以税则虽一再修改，税率一再提升，然而实际征收并未有多大提高。不过1928年起的税则修改同以前两次大不相同，它明确了关税“独立”“自主”原则，并突破了“值百抽五”“协定关税”税则。进口税率1929年提到8.5％，1930年提到10.4％，1931年达14.1％，1932年是14.5％，1933年达19.7％，1934年为25.3％，1935年是27.2％，1936年为27％^[15]。修改之事也未取得各国一致赞同。1928年起的税则修改确实提高了进口关税的征收率，也改善了中国国际地位和对外关系，抑制了部分洋货对华倾销，初步起到保护本国民族工业发展作用，促进了些中国经济发展。所以1928年起的进口税则修改是值得赞许的。

出口税则1931年和1934年也修改过，修改后的实际征收率1931年是3.4％，1932年达3.5％，1933年是3.8％，1934年为4.6％，1935年达3.6％，1936年是3.5％^[16]，远未达到“值百抽五”标准。天津海关征收的出口税率始终没有超过5％。可见出口税则仍是有利列强各国对华资源掠夺的。

七七事变后，日本大举入侵中国，半个中国成了沦陷区，北平“临时政府”在日本人指使下于1938年1月21日（一说22日）公布了新的税则，将254种货物进口税率大大降低了，与国民政府1934年颁行的税则相比分别降低15％—70％税率，为日货倾销和资源掠夺铺平了道路，给各国商品输入中国大开方便之门。之后南京“维新政府”与北平“临时政府”在上述税则的基础上又加以修改，取消二五附加税，代以五成救济附加税，并于1938年6月1日（一说5月31日）公布施行，作为日军占领区内中国各通商口岸进口货物的统一税则。该税则同1934年国民政府公布的税则相比分别减少20％、30％、40％、45％乃至70％不等的税率，不少货物还可免税输入。同时出口税则也作了修改，修改后的出口税率与1934年国民政府公布的税率相比自然降低了许多。这样，日货就像潮水般地输入中国市场，华北物资也源源不断出口日本。1938年至1941年太平洋战争爆发前，欧美各国在中国和天津外贸中所占地位和比重与七七事变前没有多大不同，究其原因同这一税则与税率的施实大有关系。

抗战胜利后，国民政府同美国签订了新的不平等条约，美货输入中国最主要的一百多种商品的税率分别下降1/2到5/6^[17]；以“救济总署”或“经济合作总署”名义向中国倾销的物资，多是免征关税的。这样中国及华北市场就为美货所独占，中国与天津民族工业再次受到摧残，中国各地土货又源源不断输到美国市场。

综上所述，列强国家强加给中国的片面《关税协定》及其税则与税率，是近代中国及天津外贸殖民地半殖民地性质的病根，左右了近代中国与天津外贸的发展与变化。

（本文撰于1992年秋，未刊稿）

【注释】

[1]王铁崖编：《中外旧章汇编》（1），三联书店1957年版，第32页。

[2]王铁崖编：《中外旧章汇编》（1），三联书店1957年版，第51页。

[3]王铁崖编：《中外旧章汇编》（1），三联书店1957年版，第50页。

[4]严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1957年版，第57页。

[5]王铁崖编：《中外旧章汇编》（1），三联书店1957年版，第116页。

[6]黄公勉、杨金森：《中国历史海洋经济地理》，海洋出版社1985年版，第164页。

[7]夏连远编：《郑观应集》上册，上海人民出版社1982年版，第544页。

[8]彭雨新著：《清代关税制度》，湖北人民出版社1956年版，第36页。