清前期的垦荒政策考察
鸦片战争前的一百五十多年间，在垦荒拓地的政策上，前后经历了一系列的变化。这变化主要是由于开垦对象、开垦时间，以及所要解决问题不同，所采取的不同政策的结果。政策具有稳定性的一面，又有不断完善的一面，随着时间的推移，在解决新问题的同时，不断地得到发展。因此，政策是一个富有生命力的，不能把它当做一成不变的东西。正因为如此，所以只要牢牢地把握住它的脉搏，就能把握住它的发展和演变的历程。
一、顺治年间的垦政
清政府建立之初，全国在册田土只及明万历六年的十分之三，抛荒的田土高达十之七[1]。由于全国土地大量荒芜，财政收入受到极大影响。当时，每年财政收入仅为1485.9万两，而支出却高达1573.4万两，不敷之数达87.5万两[2]。与原额相比，政府每年少收钱粮银高达400万两，占当时财政收入的四分之二[3]。田地荒芜，财政收入短缺，使新生的政权面临种种的严重社会问题。如何解决这些问题呢?政府大臣发表了许多意见。顺治元年(1644)，山东巡抚方大猷率先指出，“租赋之所以日亏，盗贼之所以日起”，其原因在于“民多失业，地遂抛荒”，要扭转这种局面，当务之急是“辟土地而聚人民”[4]。顺治四年，湖南巡抚张懋熺认为，只有除荒征熟，或招抚佃种，“始可起死回生”[5]。顺治八年，江西巡抚夏一鹗亦认为：“粮从田出，田荒何以完粮?”[6]顺治十年，户部给事中杨璜说：“臣闻煮海铸山，皆国家生财之道，而莫重于力本。”并说：“开荒责在民，不费公家一钱，而可坐增数年后之赋，利固多矣。”[7]清世祖亦认为应当招民垦荒，让人民“安居乐业”[8]。在垦荒问题上，朝廷上下得到公认，垦荒成为当时国家大事，因此垦荒政策制定，也就摆到议事日程上来了。
顺治元年八月，方大猷提议：“荒地无主者，分给流民及官民屯种，有主无力者，官给牛种，三年起科。”[9]同年十二月，河南巡抚罗绣锦建议：“河北府县荒地九万四千五百余顷，因兵燹之余，无人佃种，乞令协镇官兵开垦。”[10]至顺治六年，清政府总结前几年各地垦荒经验，提出一套较为完整的垦荒政策：“自兴兵以来，地多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部都察院传谕各抚按，转行道州县有司，凡各处逃亡民人，不论原籍、别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业。察本地无主荒田，州县官发给印信执照，开垦耕种，永准为业。俟耕至六年之后，有司官亲察成熟田数，抚按勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。其六年之前，不许开征，不许分毫佥派差徭。如纵各衙门、衙役、乡约、甲长，借端科害，州县印官无所辞罪。务使逃民复业，田地开辟渐多。各州县以招民劝耕之多寡为优劣；道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终抚按分别具奏，载入考成。该部院速颁示遵行。钦此钦遵。”[11]这是清初垦荒的最基本法规。下面，我们就上述中一些重要规定，进行更详细考察，以观察其在不同时间地点的执行情况，以及演变过程。
(一)招抚流民屯垦
垦荒需要劳动力。但如何才能解决劳动力问题呢?方大猷认为：可将荒地分给游民、官兵耕作[12]；罗绣锦也提出“乞令协镇官兵开垦”要求[13]。张懋熺当看到“官兵不愿种田”时，又提出“招抚佃种”主张[14]。到顺治六年，清政府才提出“不论原籍别籍，一律广加招徕”政策。顺治八年，清世祖谕令：“民人愿出关者，令山海关造册报部，分地居住。”[15]
招垦办法有两种：一是由政府招收，对招来的流移民人给以荒地垦种，借以牛种资助。顺治元年，政府许诺：凡招徕垦种“流民”及其他“无力者”，由国家发给牛种。所给牛种银第二年“缴还一半”，第三年“照数全纳”[16]。由政府招垦也有两种不同形式，一是由封建国家兴屯开垦，国家将无主荒地及有主而不能按规定年限起科荒地，俱收入作“官地”，招民以垦，官府贷给牛种，三年后即“永远为业”[17]。但由于政府缺乏屯本，再加上工作中的种种弊端，这种开垦方式，于顺治十三年即告停办。另一种形式是，将无主荒地分给招徕的垦民自行耕种，这是清代垦荒中的主要形式。第二种招垦办法是，地方政府把招垦之事交给本地有身家的绅衿富户，由他们“分领其事”，并“借给屯本”给垦户[18]。此法在辽东试行过。
顺治年间(1644—1661)，各地荒田甚多，流移之民招至后，各地政府把无主荒地分给他们“开垦耕种”[19]，他们能开多少，即准予开垦多少，不受顷亩限制。顺治九年，湖南巡抚李敬在安插江汉回归之民时，“令百姓各认原业，竖牌于田；无人认业者，许流移之民，计亩承种”[20]。并没有限定承种数额。
除了大规模招民垦荒外，清政府还让一部分兵丁屯田垦荒。顺治元年，顺天巡抚宋权建议：除作战兵丁外，每名守备兵给地十亩，令其耕种自足[21]。顺治九年，礼科给事中刘余谟上疏，请求把湘、川、两广荒田，分授给投诚兵和驻防兵，“择其强壮者为兵，其余老弱者皆令屯田”[22]。同年，陕西孟乔芳开始兴办民屯和兵屯[23]。顺治十三年，清政府还特准当地驻兵，垦种直隶口外闲旷土地，“各边口内旷地，听兵垦种”[24]。但终因兵屯费用大，成效差，至顺治末，已先后告停。
(二)明确产权
无主荒地经垦复后，所有权归谁，这是垦荒中急切需要解决的问题。作为从事生产劳动的农民，他们热切地盼望自己能占有一部分土地，正如斯大林所说：“农民要土地，他们做梦也梦见土地。”[25]但是，荒地开垦后的地权所属问题，得不到妥善解决的话，农民是不愿回到土地上的。顺治十八年，河南御史刘源濬指出：南阳、汝宁荒地甚多，应急议开垦，但无人承种，“官虽劝耕，民终裹足不前也”。刘御史分析产生这种现象原因时称，当地地主豪强、胥吏往往利用权势，侵占农民千辛万苦开垦成熟之田。“无人承种之荒地，［农民］耕熟后，往往有人认业，兴起讼端，官即断明，而资产荡然矣!”[26]农民付出大量劳动，花费了工本，然而，耕熟之田，却被他人占为己有。在这种情况下，农民的垦荒积极性不能不受到严重挫折。为此，清政府对垦户土地所有权问题十分重视。顺治年间，清政府对垦户产权问题的情况分别作了处理。在大多数省份实行地方政府将本地无主荒地，给垦户开垦种植，“永准为业”。对个别因长期战乱，人口伤亡十分严重的省份，清政府则实行不论有主、无主荒田，一概由垦户自由插占，并“永准为业”。[27]顺治十三年，四川巡抚高民瞻宣布：蜀地有主无主荒田任人开垦，“永给为业”。扩大了垦户开垦对象。
(三)开征年限
垦荒能否顺利进行，还取决于政府能否给垦民，在垦荒后的头几年里予以一定实惠。即能否给垦民免除一定年限的赋税负担。垦荒的头几年，如果政府不能免除垦户赋税负担，农民就不愿回到土地上。顺治十年(1653)，山东巡抚夏玉说：开荒垦地，必春耕壹犁，当暑壹犁，秋间种麦时，复耕壹犁，“有此耕三耙六之功，始能布种，是望获已在隔年矣!”如果，“即行收租，小民未获开荒之利，先受开荒之累”。所以“必且观望不前”。[28]顺治十三年，四川巡抚高民瞻奏报：他到四川后，大力推行垦荒，并令地方官府招集流移，以实户口，尽管工作很努力，但结果是“迄今数月有余，而复业垦荒者犹是寥寥然，未有成效可观”。他在分析成效不大原因时指出：“川北石田瘠薄，年若丰稔，尚足相偿，苟雨旸不时，举终岁勤劳，付之乌有，比及三年又起科矣，是未必食开耕之利，而复愁差粮之犹，此又劝垦之难也。居者恐差粮为累，而不肯疾而开荒；流者愈虑资身无策，而不敢轻于复业也!”[29]为解决垦荒中出现的这种停滞不前状况，各直省大员纷纷提出对策。顺治元年，方大猷提出“三年起科”建议。同年十二月，罗绣锦提出“三年后量起租课”建议。顺治六年，清政府制定六年后开征的政策：“俟耕至六年后，有司官亲察成熟亩数，抚按勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。”但在当时国库空虚，入不敷出情况下，这一规定仅仅是一纸空文而已。所以，顺治十三年时，四川巡抚高民瞻不得不重新奏请：“大破成格，以示宽恤，凡其复业者暂准五年之后当差，开荒者暂准五年之后起科。”他认为政府这样做的话，就可使“庶几万哀鸿孑遗感我皇上浩荡洪仁，乐于还乡力农，然后地辟财裕，军兴有资”[30]。批准四川实行五年起科后不久，清世祖又颁布命令，定“各省屯田，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦”[31]。除四川一省实行五年升科外，三年开征为各直省奉行基本政策。
(四)严禁科派差徭
顺治六年，政府明文规定：“其六年以前，不许开征，不许分毫佥派差役。”同时指出，如纵容衙官、衙役、乡约、甲长借端科害，“州县印官无所辞罪”。尽管规定很严，但实际上派差派款之事，所在有之。《通考》曾指出：顺治十八年，“开种之初，杂项杂役仍不能免，此官虽劝垦，而民终裹足不前”[32]。为扭转这种裹足不前局面，同年，清政府宣布了放宽服徭役期限：“如河工、供兵等项差役，给复十年，以示宽大之政。”[33]
(五)督垦官员的考成
顺治六年，政府宣布：“各州县以招民设法劝耕之多寡为优劣，道府以善处责成催督之勤惰为殿最，每岁终，抚按分别具奏，载入考成。”此规定由于过于空泛，操作起来难度大。至顺治七年，户部复准河南建议，同意：“河南州县官垦地一百顷以上，纪录一次；若州县与县府所属无开垦者，各罚俸三个月。”[34]顺治十四年前，清政府为了更好调动各级地方官督垦的能动性，又拟定了《垦荒劝惩则例》，规定：“督抚按一年内垦至二千顷以上者纪录，六千顷以上者加升一级。道府垦至一千顷以上者纪录，二千顷以上者加升一级。县垦至一百顷以上者纪录，三百顷以上者加升一级。卫所官员垦至五十顷以上者纪录，一百顷以上者加升一级。”并严厉指出：“若开垦不实及开过复荒，新旧官俱分别治罪。”[35]顺治十三年后，广西、湖南、山西等地官员，皆有依据《垦荒劝惩则例》或载有记录一次，或加升一级嘉奖，也有受降级惩罚者记载[36]。
(六)鼓励绅衿地主开垦
为了加速垦荒的进程，朝廷和地方官都寄希望于绅衿地主投入开垦行列。顺治十年，清政府为了加速满族发祥地开发，特规定：“辽东招民开垦至百名者，文授知县，武授守备。”[37]顺治十三年七月，正当兴屯制度废止之际，清政府又宣布：“各省屯田荒地……有殷室人户开至二千亩以上者，照辽东招民事例，量为录用。”[38]同时，顺治十四年，清政府所颁布《垦荒劝惩则例》中，也有奖励地主开垦的规定：“文武乡绅垦至五十亩以止者，现任者纪录，致仕者给扁旌奖。”[39]这一政策实施后，曾在顺治晚期垦荒中收到一定实效。
二、康熙年间的垦政
康熙年间，在垦政方面，除了继续执行顺治年间制定的政策措施外，还根据当时出现的新情况、新问题，制定新的政策措施，把垦荒逐步推向高潮。
(一)对顺治年间的垦政进行修订
康熙前期(1662—1681)，清政府仍在推行垦荒政策，但从执行趋势看，招垦的范围逐渐在缩小。康熙七年(1668)，东北地区率先“废止招垦令”[40]，但尚未认真执行。至康熙二十年，三藩之乱业已平定之际，清政府宣布：湖广、江西、福建、广东、广西诸省，停地方官“招徕流移百姓议叙之例”，但仍允许四川、云南、贵州这些残破之区，继续招收流移开垦，规定称：四川、云贵“招徕流移者仍照例议叙。”[41]至此，全国大多数省份，已不以招垦为垦荒的主要方式了。
康熙年间，除了继续执行无主荒地谁开垦，谁得产权政策外，还放宽了有主荒地经垦民开垦后归属问题的规定。康熙二十二年，清政府对什么叫抛荒地，作了界定，条文规定，“以后如已经垦熟，不许原主复问”原则[42]。
康熙年间，尤其是康熙前期，垦荒地的升科年限变化较大。三藩之乱前，升科年限有逐步延长的趋势。在当时普遍反映，“催科太急”的情况下，康熙十年，清政府颁布新垦荒地，“三年后再宽一年”升科的纳粮政策[43]。同年，四川总督蔡毓荣奏请招民开垦事中，提出：“其开垦地亩，准令五年起科。”[44]此意见上报清廷后，引起圣祖的极大关注。当年，政府决定在全国范围内放宽升科年限，下令新垦荒地四年起科；康熙十一年(1672)，又将垦荒地升科年限延长到六年；康熙十二年，又将垦荒地升科年限放宽至十年。清圣祖谕旨称：“见行垦荒定例俱限六年起科，朕思小民拮据，开荒物力艰难，恐催科期迫，反致失业，朕心深为轸念。嗣后，各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年方行起科。”[45]从康熙十年以后，垦荒升科年限一再放宽，反映了清政府对恢复和发展农业经济，抱有很大信心和热情；同时也说明，与顺治年间相比，清王朝的政治、经济条件，已得到相应改善，尤其是财政收入有很大增加。但康熙十二年的规定，因三藩之乱而没能得到贯彻。当时，清政府出于经费开支猛增，以及军饷紧迫，又于康熙十五年，重新宣布：“十三年以后开垦田地，仍照前定例，于三年后起科。”这一规定对当时垦荒事业的发展来说，无疑是一个重大打击，安徽巡抚徐国相反映说，从而“报垦者遂复寥寥”[46]。至康熙十八年，当清政府在战场上取得基本胜利后，又马上回过头来抓垦荒，为扭转垦荒中出现的不景气局面，又恢复六年后升科的规定：“开垦荒田，仍准六年后起科。”[47]以后，随着荒田逐渐垦复，有些地区又提出恢复三年升科建议。如康熙二十二年(1683)，河南巡抚王日藻奏请，垦荒之地“俟三年后，仍照原定等则输粮”。清廷马上表示“应如所奏”，清圣祖也批复“依议”办理[48]。而在闽、浙等沿海省份，由于开放海禁，大批“展界田亩”亟待垦复，于是，政府对这些地区采取特别政策，即“宽限五年之后，按亩起科”[49]。康熙五十三年(1714)，清廷批准甘肃地区荒弃地亩，招民开垦，并“六年后起科”请求[50]。当然，亦有部分地区开荒地，从未曾升科纳税的。如直隶自苑家口以下，“不下数十百顷，皆未尝令起税也”。又，江南黄河堤岸至所隔遥堤，尽被百姓垦种“亦并未令起课”，对四川也“不事加征”。[51]
康熙年间，清政府仍然推行鼓励绅衿地主垦荒政策。顺治末，政府曾经采取鼓励绅衿地主放手开垦办法，并取得一定成效。这一成功经验，被康熙政府继承下来，并在康熙初年加以推广。这一政策在康熙初年之得以贯彻，其原因有二：一是，当时各省未垦荒地尚多，但贫民无力开垦。他们缺乏耕牛、农具、籽种，更没有财力疏浚业已失修的水利，正如御史徐旭龄所说：“招徕无资，而贫民以受田为苦。”若要使贫苦之民去开垦荒地，“必流移者给以官庄，匮乏者贷以耕牛，陂塘沟洫修以官帑，则民财裕，而力垦者多矣”。[52]但在当时朝廷财政不宽裕情况下，要求官府向垦民提供生产资料，并兴修水利，财力上是做不到的，而绅衿地主在资金上却是没有问题的。二是，清政府为了缓和因“江南奏销案”所激起的绅衿地主潜滋着反满情绪，所以也促进了这一政策的继续推行。康熙十年，户部奏准：“准贡、监、生员、民人垦地二十顷以上，试其文义通顺者以县丞用，不能通晓者以百总用；一百顷以上，文义通顺者以知县用，不能通晓者以守备用。”[53]
帮助垦民解决生产资料短缺的政策，在康熙年间继续得到推行。地方政府在招民垦荒过程中，经常遇到的问题是，经过长期战乱，以及灾荒不断袭击的农民，生活已经十分困难，要他们去垦荒，一无耕牛，二无农具，三无籽种，困难很大。如陕西有不少田土“原非甘弃荒芜”，只因农民“牛具无出，种籽之无措”，故无法得到耕种[54]。山西某些地方，亦是“欲种则无牛，欲播则无种”[55]。湖北当阳等县，“乱后少牛，民以力耕”[56]。山东某地“民间畜牧几尽”，“贫者相搏而种，率七八［人］曳一犁”，困惫异常[57]。在这种极端困难情况下，要农民去垦荒，去恢复农业生产，显然困难很多。因此，地方官员主张由政府借给垦民牛种。顺治十年，甘肃巡抚周文烨，奏请对欲耕无力的农民，“酌量借给牛种，春借秋还”[58]。顺治十二年，直隶廵抚董天机，就如何借给农抚“农本”一事，提出了详细的办法。他建议：“有百姓认垦者，取邻保结，该州县官于起解赎锾内扣留，按一亩支给银三钱，名曰农本，以为牛种之资。……一年量征若干；二年量加若干，再还农本若干；待三年照熟地例征收，农本全完，仍将农本补入赎锾解部。”[59]顺治十八年，河南御史刘源濬奏请：“再借常平仓谷，以资农本”，得到清政府批准。但由于清初政府财政拮据，除了某些地方官员自措牛种工本外，由国库直接拨发的微乎其微。随着战争的停息和财政收支状况好转，清政府贷绘垦民的牛种也有增加。康熙四年(1665)，在安置鄂西各州县流民时，对“苦无农器”者，“酌给牛种银两”，并宽其偿还年限，“不拘次年征收例，令三年后补还”[60]。康熙七年，云南御史徐旭龄奏请：给“匮乏者贷以官牛”。清圣祖令“下部确议具奏”[61]。三藩之乱平息后，政府的财政状况得到进一步改善，已有能力拨出更多的款项，资助垦荒事业，以促进农业生产的恢复。所以官给牛种的情况更多。康熙二十二年，河南巡抚王日藻奏请借给垦民牛种，并请“将义社仓积谷借以垦荒之民，免其生息。令秋后完仓”。清圣祖批示：“依议。”[62]康熙三十年，蒙古地区的归化城一带垦种所需耕牛、农具，清圣祖诏令，“于御厂内牛取用”，耒耜等项“著支用库银制造，从驿递运送”[63]。康熙三十二年，陕西巡抚吴赫疏言，招徕流民，有地者给牛种银两，无地者亦给银安插，每户给牛一头，耕具银五两，谷种银三两，人工银二两[64]。康熙四十四年，经户部复准，湖北所属荒地，愿垦者准其开垦，“无力者，本省文武官员捐给牛种招垦，将垦过亩数具题议叙”[65]。康熙五十三年，清政府同意甘肃在荒弃地亩，招民开垦，政府给来垦者“置立房屋，每户二间，无业之民，给与口粮籽种、牛具，令其开垦，即给与本人永远为业”[66]。由于政府的支持，康熙年间的垦荒进展较快。
(二)重订开垦奖惩办法
康熙元年(1662)八月，户部在顺治十四年制定的《垦荒劝惩则例》基础上，重新修订了垦荒考成办法。其内容是：
1.于报垦的奖惩标准。办法规定在一年内报垦额：“抚督二千顷以上纪录一次，六千顷以上加一级，八千顷以上加一级、纪录一次，一万二千项以上加二级；道府一千顷以上纪录一次，三千顷以上加一级，四千顷以上加一级、纪录一次，六千顷以上加二级；州县一百顷以上纪录一次，三百顷以上加一级，四百顷以上加一级、纪录一次，六百顷以上加二级；卫所官员五十顷以上纪录一次，一百顷以上加一级，一百五十顷以上加一级、纪录一次，二百顷以上加二级。”与顺治十四年则例比较，自道府至州县一级官员，加一级所需报垦额分别提高了一千顷及一百顷。这是一个特点。另一特点是，增加了纪录和加级档次，报垦越多，升级或纪录也随之增加。
2.关于对开垦不力了官员的惩罚。规定指出：“如各州县、卫所一年内不行开垦者，该督抚确查，倘有荒地不行开垦者，指名提参，即将道府、州县、卫所官俱罚俸半年。……虚谎报者，将原报督抚降二级，罚俸一年，道府降四级调用，州县、卫所官革职。如垦地后复荒者，将督抚、道府、州县、卫所官开垦时纪录、加级削去，督抚罚俸一年，道府降一级、住俸，勒限一年督令开垦。如依限一年内有垦完者，准其开复；如限年内不能垦完者，督抚降一级，再罚俸一年，道府降二级调用，州县、卫所官降三级调用。前官垦过熟地，后任官复荒者，应将督抚、道府、州县、卫所官照依经营开垦各官复荒治罪。如隐匿熟地不纳钱粮，许其自首免罪，照例征粮；倘有隐匿熟地称作垦过田地，并隐匿熟地不纳粮，或被督抚查出题参，或被旁人首出，将道府降四级调用，州县卫所官革职。如督抚不能觉察，被旁人出首者，将督抚各降二级，各罚俸一年。”此款与顺治十四年则例“分别治罪”相比，本规定则显得具体、详尽、严密得多。对各级官员惩处规定有秩，基层当事者惩罚尤重，这种规定有助于杜绝弊端，使劝垦工作得以扎实进行。
3.关于对劝垦不力官员惩处。规定指出：“再查各省荒地仍有甚多者，实系大小官不经心招民开垦之故。今不得不行严查：以康熙二年为始五年垦完：康熙六年秋间，请旨特差官员，将各省有无荒地，垦过数目多寡，严查造册题参，将督抚一并分别议处。”[67]由于此规定没有分别情况，如各地土地荒芜情况有所不同，各地劳动力多寡不同，各地方社会秩序稳定情况不同等，所以缺乏实施的基础。至康熙四年三月，户部给各省发出咨文，宣布停止这一条款。至康熙八年，清圣祖在诏谕中，告诫州县有司，不得在清查直省田亩时，因“贪图升叙”，而虚报田粮，摊派民间。同时，还规定：除四川、云、贵等省外，其余地区“招民议叙”的规定一律“不准行”。在康熙初年垦荒考成条例鞭策下，曾出现一次报垦热潮。
(三)土地清丈及限期报隐垦地
明末清初战火蔓延，使各地册籍遭到严重废坏，有的州县甚至是荡然无存。清政府建立后，急于重建各种册籍，尤其是土地册和丁口册，这样做的目的，一方面在于征收赋税，另一方面，则在于摸清全国各地土地荒芜情况，为垦荒作准备。顺治元年，户部要求各省抚按“严饬有司躬亲逐处清查，务令尺地不遗，册报臣部”[68]。顺治三年，户部要求直隶保定廵抚郝晋，对清苑、沧州、庆云三州县进行清丈，并“请饬查勘报部”[69]。顺治八年，江西巡抚夏一鹗命令所属各府州县“即日查明造册”，随后“各属呈缴荒芜文册”，查明有主、无主荒田亩数，分别奏请蠲缓，并进行督垦[70]。这次清丈主要查明有主荒田及无主荒田情况。据查结果，陕西荒田总额为320545顷，其中无主荒田有256295顷，有主荒田只有64250顷，无主荒田占荒田总额80％[71]。江西省荒芜田地山塘共107541顷，其中无主者为35318顷，有主者为72223顷，无主荒田地山塘占总荒地额的32.8％，就个别州县而言，有上报资料为依据的，无主荒地最少的江西省桃源县，亦占该县总荒额12％[72]。地无主，则赋税无从出。所以，招垦就显得十分重要。至康熙年间，清查工作仍在继续，但其重点已不再是清查有主或无主荒田问题了，而主要是清查隐占地亩问题上。康熙二年正月，兵科给事中硕穆疏称：“钱粮拖欠，皆由于地不清”之故，户部答复是：“查地丁钱粮，恐有绅衿富户串通书吏共相隐匿，应先敕各省抚臣查户口之增减，田地之荒熟，务将欺隐人丁、地亩彻底查出，备造清册，于二年内题报，再行请旨差廉干官员清查。”[73]隐地一经查出，照例应当充公，即使不充公，地不免受到查田官的勒索，而且以后也较难再逃漏税课。由于“绅衿富户串通书吏共相隐匿者”各地都有，因而反对清查的奏章纷沓而至。如康熙三年九月，刑科给事中杨雍建疏称：“夫丈量一事，将以清查隐匿。然奉行不善，履亩均查，则弊未除，而害已滋，开贪吏诛求之门，长蠹胥科派之求，无益于国计，徒耗乎民生。”请求政府“止严隐漏之令，许其自首升科，不必遍行履亩，徒增劳扰”。[74]其后，还有姚文然、周召南、张朝珍等上疏要求停止清丈。康熙四年，户部复准：“直省田地荒熟相间，恐有隐占，应踏勘丈量。如有司及里书、弓手摊派诈扰，令督抚题参。”[75]清政府为了查明漏田，于康熙十三年，下了一道诏令：“直省有隐漏田粮以熟作荒者，许自首免罪，并不追理以前所隐钱粮；其首出地亩，当年起科；如待他人发觉，仍治罪追粮。”[76]由于三藩之乱发生，此诏令未能全面贯彻。康熙十六年，清政府发出了“筹饷于有济”的命令。在没有战火的河南、安徽督促垦民自行首报隐地和清查隐地。康熙二十年至二十二年，清政府平定三藩和结束对台作战后，清查工作继续在进行。清圣祖重申：“嗣后民人自首地亩，不必拘定年限，俱自首之年起科，该管官亦免议处。”[77]康熙三十年，户部针对四川清初人口流失，伤亡严重，推行垦政时，又注重招徕人口，对报垦要求不严，因而出现隐漏田问题严重发生，特别作出指示：“川省隐匿田粮，现在查出者，其从前欺隐之业户，失察之官员，俱免其处分。令该督抚速委贤员，务于限内查出，不得借名查地以扰地方；限内查出之官员，免其治罪。若逾限仍隐匿不报，官员、业户照例议处，其督抚不行题参，一并议处。至虽经逾限，隐地业主自行首出，将该管官员并免处分。”[78]康熙三十四年，清圣祖又发出隐匿地亩，再宽限二年报期上谕，谕令称：“各省隐匿地亩，再宽限二年，令其自首。”[79]康熙三十八年，针对湖南幅员遥阔，履丈难遍情况，推行“先令民自丈出首，官查抽丈，如有隐漏，治罪”办法[80]。但由于缺实施细则，故收效甚微。至康熙四十八年，清政府就湖南如何进行清查隐占田地问题，下了一道严厉的命令。经户部议准：“湖南欺隐田地，行令该抚，准其展限一年，严饬地方，多方晓谕百姓，将私垦田地，在限内尽行首报，免其治罪；如逾期不首者，许里民人等据实举首隐田，照律治罪，将田入官，钱粮按年追征。倘扶同不举，并坐以罪。地方官隐匿不报，照例议处。”[81]康熙五十三年，清政府还派瓦特为钦差大臣，会同总督迈柱，驻扎长沙，并对周围各县实行报垦的督察。
康熙年间，清查工作取得一定成效，清查出相当数量隐占、隐报垦地。如康熙十六至十七年间，河南汝阳县自首地达678.33顷[82]，确山自首地达15.23顷[83]，信阳州自首地达41.27顷[84]；康熙十六年间，安徽舒城县清出田地塘279.42顷，又清出草山863.7里[85]，泗州清出官民田地385.56顷[86]，巢县、庐江淮分别清出一些溢额田。康熙三十二年，河南开封自首地共2527顷，宣、陈、归、睢四卫地区，自首地98顷[87]。康熙三十一年湖南上报丈量新增田亩为66160顷[88]，四川省上报清查新增田亩为88500顷[89]。湖南省则在清政府严厉政策胁迫下，出现了严重的捏报现象。《湘乡县志》详尽记载此事：“康熙五十三年，县报全垦合额之后，湘民呼吁无路，不得已设为减弓寻垦，通丈均苦法；始总量，次折丈；既互勘，复搜括；开告讦之门，立抽丈之法。民困奔驰，吏广疲纪算，历七年丈凡五次。捏垦无着，有合额之虚合，无合额之册籍。时以升科期迫，调宝庆守来湘查勘，按康熙三十一年所丈顷亩，并五十三年续首之垦，统名曰原田。责区图计亩加摊，每现册一图加摊报垦六分，其平地、铺地、塘圫、竹山准是，纸上加亩，旬日报竣，自此湘之堕粮，竟有合额之顷亩册籍矣。”[90]这种虚浮之风，使湘乡人民增加了巨额负担，因此引起全县的纷扰，造成官民矛盾极为尖锐化。此后，康熙帝也陆续豁免了一批因虚报垦荒而起科的钱粮，对于某些冒功“议叙”的官员，清廷也作了处理，如湖广总督张长庚、四川巡抚罗森，都因“捏报垦荒”，受到解职削衔等处分。但虚报捏报垦荒作法，给广大劳动人民带来的灾难却是十分深重的。
三、雍正年间的垦政
经过顺、康两朝将近八十年的开垦，内地原有的荒地已基本上得到复垦；国家财政收入有极大好转；同时，经过数十年的休养生息，人口增加迅速，人与地的矛盾逐渐尖锐。因此，这个时期的开垦对象以及招垦的目的都发生了变化，为了适应变化了的情况，清廷在垦政方面也作了相应的调整。
清世宗继承皇位后，先后发布了三项有关垦政命令，这些法令对加速当时的垦荒，曾经起过积极作用；但也产生一些弊端，即浮夸风四起，在一是程度上挫伤了农民垦荒的积极性。以下，就三个法令进行讨论。
(一)劝垦令
雍正元年(1724)四月，清世宗发布了有关垦政的命令：“朕临御以来，宵旰忧勤，凡有益于民生者，无不广为筹度。因念国家承平日久，生齿殷繁，地土所出，仅可赡给，偶遇荒歉，民食维艰，将来户口日滋，何以为生?唯开垦一事，于百姓最有裨益。但尚来开垦之弊，自州县以至督抚，俱需索陋规，至垦荒之费，浮于买价，百姓畏缩不前，往往膏腴荒弃，岂不可惜。嗣后，各省有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠。至升科之例，水田仍以六年起科，旱田以十年起科，著著为定例。其府州县官能劝谕百姓开垦地亩多者，准令议叙，督抚大吏能督率各属开垦地亩多者，亦准议叙。务使野无旷土，家给人足，以副朕富民阜俗之意。”[91]
雍正年间的垦政，与顺、康年间的垦政相比较，有其突出之处：
首先，是开垦对象有变化。顺、康年间，尤其是康熙中期以前，由于荒地尚多，主要还是垦复问题。至雍正时，经过近八十年的垦复，条件较好的荒地，如平洋地带灌溉条件好地区，土地肥腴之地，一般来说都已经得到垦复，尚未得到垦复的，是一些灌溉条件差的旱地，或河滩铺地，或山田、旱地。怎样才能把农民吸引到这些未开垦的土地上来呢?清政府在升科政策上，采取了向旱田倾斜的措施，规定水田仍以六年起科，而旱田则以十年起科。延长旱田的升科年限，在经济上给农民以更多的实惠，这种措施对农民来说是有吸引力的。政府在采取旱田十年升科同时，又在行政上采取相应的措施，严禁州县以至督抚，向垦民“需索”的陋规，听民相度地宜、自报自垦，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠。以减轻农民的经济负担并打消农民的顾虑。此外，对穷而无资的垦户，政府动用公款，借给牛种、口粮，支持其开荒生产。雍正七年，世宗皇帝谕令：“各省督抚就本地情形，转饬有司细加筹划，其情愿开垦而贫寒无力，酌动存公银谷，确查借给，以为牛种、口粮，俾得努力于南亩。俟成熟之后，分限三年，照数还项，五、六年后，按则起科。”[92]从以上措施可以看到，政府为促进垦荒的进展，尽力为垦荒者创造一个更为宽松的垦荒环境。
政府为增强督垦的力度，又恢复了官吏议叙制度。康熙二十年，清圣祖颁布一道法令，除四川、云南、贵州三省外，其余地区招民议叙“不准行”。至雍正年间，政府恢复“议叙”之制。对劝垦州县官及督抚大吏都准令议叙。雍正十二年，对官吏议叙又作了补充规定。据内阁学士凌如焕奏称：地方有司在报垦地亩上，有“奉行不实，或垦少报多，希图增课，以邀议叙”情况，户部针对这种精形，发布一道指令：“令各该督抚履加查核，如有滥邀议叙者，即行指参，实在冲坍者，即予开除，造册报部。”[93]世宗皇帝批准了这一法令。这一法令不仅有利于议叙得到正确贯彻，而且对纠正雍正中后期浮夸风有一定意义。
其次，是招垦的目的有变化。顺、康年间，尤其是康熙中期以前这一时期，政府招垦的目的，主要在于增加国家赋税收入和安定社会秩序。至雍正时，由荒芜的土地已获得大量开垦，国家赋税收入已大大增加，入不敷出的拮据局面已成历史；人民安居乐业，社会秩序稳定，顺、康年间存在的问题，已经得到解决。到了康熙后期，由于承平日久，生齿殷繁，地土所出，仅供吃用而已，并无积存。清世宗对此甚为忧虑。为此，他一上台后，就把开垦一事，作为解决将来户口日滋，“何以为业”联系起来，把开垦的目的转移到解决新生人口食粮问题上来。“并不因增课起见”[94]。这无疑是垦荒政策上一个重要变化。
第三，更加强调维护垦荒者利益。雍正七年，户部复准，直隶荒芜之田，原主不自垦种，可择愿耕之人，准其耕种。这就改变顺、康年间，只限无主荒地准民开垦之例。条文还定，日后原主愿复原业者，要归还垦户的垦本，“方准复业”，违者“按律治罪”[95]。雍正十二年，户部规定，今后各州县凡遇开垦，先将土名界址，出示晓谕，定限五个月内，允许业户自行呈明，如果超出五个月限期，“即将执照给原垦之人承种管业”[96]。从而，进一步放宽有主荒田的开垦，使无田贫民有更多机会获得产业。与此同时，对豪强之家，“冒认己业”，率众抢割禾稻者，“按律治罪”；对劣衿土豪，借开垦名色，“将有业户之田，滥报开垦者，照侵占律治罪”[97]。政府利用行政手段，打击地方土豪劣衿，保障垦民所得利益不受侵犯。
(二)清查隐瞒地亩
雍正三年，山东巡抚陈世倌称，山东省荒地甚多，经过多年努力，已渐次得到开垦，但在报垦过程中，存在着隐漏侵渔情弊。为此，他建议：“勒限一年，通省官民令其行出首，于雍正四年入额征解；倘逾限不首者，民则从重治罪，官则立即参处。”[98]此提案得到户部批准。经实施后，山东省历城等62州县卫所，于雍正四年首报出垦地1740顷[99]。此额，比康熙五十七年至雍正七年(1718—1729)十年间所报的30顷垦额[100]，高出五十八倍之多。这一显著的效果，引起清廷关注。雍正五年五月十五日，清世宗向各直省颁布一道限年首报令，谕令规定：“夫开垦地亩，本应随垦随报，隐匿之罪，定例甚严……今朕特沛宽大之恩：准各省官民自行出首，将从前侵隐之罪，悉从宽免；其未纳之钱粮，亦不复追问。定限一年，令其自首，统于雍正七年入额征解。倘逾限不首，复经查出，在官在民，定行从重治罪。”[101]定限一年期满后，清世宗鉴于督抚中“有奏请宽限者”，又出于“远乡僻地，或得信稍迟……以致有未尽首出之弊”，于是“著再展六个月，于谕旨颁到本地之日为始，该地方有司实力劝导所属民人，俾知宽限之特恩不得再有迟延，以干罪谴”[102]。首报令颁布后，直隶各省办理不一，直到雍正十三年，尚有隐漏不报，又有展限动议。可见，清廷对首报清隐工作是十分重视的。
(三)限年垦地令
雍正七年闰七月，清政府采纳了户部左侍郎常德寿议案，下令各直省“将原额荒地计作十分，一年内开垦三分者，符于议叙之例，仍准议叙；如不及三分，即行题参。其间或有山石硗瘠、低洼积水之区，该督抚务于册内声明，仍令州、县、卫、所设法开垦，不入限之内”[103]。此令与康熙初期限垦令相比，期限更为紧迫。
雍正年间的垦荒，在政府比较宽松的垦政鼓励下，垦荒工作有很大进展，尤其是放宽旱地升科年限后，对山区的开发起到了促进的作用。但在紧迫的限年垦地政策驱使下，这时的垦荒也出现了一个严重问题。如山东，安徽宿州卫、宿松县，福建崇安县，山西宁乡县，河南，云南等省地，都发生了捏报、虚报等浮夸风，给垦民带来沉重灾难。尽管到雍正晚年，世宗对此问题有所觉察，但没来得及纠正。
四、乾隆年间的垦政
乾隆年间(1736—1795)，当时政府除了继续推行顺、康、雍三朝有效垦政外，还有三项政策特别值得注意。一是纠正康熙、雍正年间捏报、虚报等浮夸风；二是鼓励人民开垦田边地角零星荒地、山地、沿海沙田、荒岛、围湖造田等；三是大力推行边疆开垦计划。
(一)纠正康熙、雍正年间浮夸风
康熙年间(1662—1723)，尤其是初期和晚期，在垦荒中都出现捏报、勒垦等上下相欺的现象。如康熙初年，湖南衡阳“牧令争以报垦为功”，“报垦荒田六百余顷，科粮千四百余石，实无所出”[104]。湘乡招垦包荒粮高达9904石余，而可耕垦地粮仅为4602石余，捏报包荒粮为可耕至地粮215％。因而，民困于重征，四出外逃，远者还流落到滇黔，结果“井里成墟，田益荒矣”[105]。江苏崇明亦有这种情况。康熙十一年，抚臣罗森报开垦地5601顷，但并“非实在开垦”[106]。从各直省垦荒实在情况者，康熙二、三两年共报垦6221.39顷，而康熙四年报垦数却高达36911.66顷[107]，其实，这数实际上绝大部分还是认垦数，是尚未垦复的荒地。康熙六年，山东道御史王伯勉就曾“有司捏报，妄希议叙，百姓包荒，不堪赔累”情况，提出“以杜冒功虐民之弊”办法，但未能得到重视，户部仅提出“下部议行”之议[108]，从而失去一次纠正浮夸风的有利时机。至康熙十一年，四川巡抚罗森报开垦地共5601.40顷，但“非实在开垦”，是希图议叙而捏报之数。
康熙朝晚期虚捏垦额以湖南为典型。康熙五十三年，钦差瓦特、总督迈柱令民认垦，以足万历间原额，结果“认垦者尚在未垦”，“因欲足额，要不计其灾荒虚捏也”[109]。如湘乡县被勒认垦额多到5421.61顷[110]，善化被勒认垦数也高达1473.838顷[111]，益阳被勒认垦也在1020.23顷之多[112]。
雍正年间，捏报、勒垦之风有愈演愈烈之势。仅雍正十二年间，湖北部分州县卫所首报额及勒垦额即高达26135顷，但其中捏报虚额十分惊人。如郧西县首报额为7830顷，其中有6025顷纯系捏报，捏报额占首报额的76.9％。又钟祥等县卫所劝垦额为5207顷，这其中虚捏数为1173顷[113]，虚捏部分占劝垦额22.5％。河南捏报是由田文镜为巡抚总督以来，苛刻搜求，以严厉相尚，而属员又复承其意皆而造成。雍正年间，河南省先后报垦九次，其中田文镜上报七次，报垦数额为1360顷，占全部报垦额的94％。田文镜“徒务开垦虚名，小民无受产之益，而受加赋之累”[114]。其继任者王士俊，却“借垦地虚名，而成累民之实害”[115]。据法敏奏，山东邹平等90州县卫所报告抛荒129146顷69亩余，随经逐一查勘，内有积碱未消，浮沙涨漫、山石硗瘠、低洼积水等地共125589顷74亩，亦属难以垦复，其实在可垦地查有3556顷95亩余[116]，由此看来，实在可垦地仅为报告抛荒地中的2.8％而已。据乾隆十一年(1746)，安徽廵抚魏定国称宿州卫雍正八、九两年共报垦地30顷，是前任守备李巍畏罹处分，“私勒册书摊派，虚提报垦，并非实有垦熟之地”[117]。四川、广西、福建、山西等省都存在这方面问题。高宗继位后，很快就指出捏报、虚报的普遍性：“各省奏报开垦者，多属有名无实，竟争累民之举，而河南尤甚”[118]。捏报垦额，民无受产之实，而受加赋之累的问题严重存在，成为乾隆初年提出：“禁虚报开垦。”[119]纠正浮夸风的历史背景。
高宗继承皇位后，即下令“禁虚报开垦”。雍正十三年十月谕：“各直省劝垦令开辟荒地，以广种作，以资食用，俾无旷土游民，原系良法美意，然必该督抚董率所属官吏实力奉行，毫无粉饰，俾地方实行垦辟之田，民间实受耕获之利，以此造报升科，方于国计民生有所裨益。乃朕见各省督抚题报开垦老，纷纷不一，至于河南省，所报亩数尤多，而闽省继之。经朕访察，其中多有未实……名为开荒，而实则加赋。非徒无益于地方，而并贻害于百姓也”，并严厉指出，今后“凡造报开垦亩数，务必详加查核，实系垦荒，然后具奏”，“若不痛洗积弊，仍蹈前辙，经朕访闻，必从重处分，不稍如贷”[120]。同年，大学士朱轼上一奏折，主要内容有：一是土地开垦已达到了饱和点，在“生齿日繁”之时，“断无可耕之地而任其荒芜者”，因此，不应对现存的荒地作不切实的估计。二是山田硗确，随垦随荒；江岸河边，坍涨无定，因而新垦之后未尽升科；又瘠薄土地，数亩只纳一亩之粮。这些都不应视为“欺隐”。三是各地报垦多有不实，四川、广西、河南等省情况甚为严重，应速加制止。四是“民间田地正赋，既有定数，何用苛求”，不要孜孜于报垦升科。五是提出停止丈量、首报，恳请开除虚捏垦田数额。高宗对此奏折十分重视，立即批示：“依议”，“速行。”[121]乾隆元年(1736)，高宗又令：将河南“老荒及盐碱、河滩之地，确无可疑者，以慰民望”[122]。这是顺康雍以来，垦荒政策的又一大转变，从以前急功近利，好大喜功，捏报、虚报的浮夸不实作风，转到比较实事求是态度上来。
根据高宗“痛洗积弊”指示，乾隆初年，各省进行一系列清理工作，对从前报垦开荒数额进行清查审核，豁除捏报、虚报不实之额。如河南省，乾隆元年请豁除虚报、难垦数达8435顷17亩，占雍正十二、十三年原报老荒、夹荒、盐碱、河滩等地22148顷51亩的38％[123]。又如山东，乾隆二年，题请豁免雍正十二年报垦地2177顷9亩4分中的不堪开垦无粮地864顷97亩7分[124]。请求豁免额占报垦额的39.7％。再如，乾隆初年豁除雍正七至十三年份虚报垦田高达12440顷39亩9分[125]。根据《清高宗实录》记载，乾隆初年，豁除康雍(主要是雍正年间)年间捏报、虚报垦田数额达四万八千六百多顷。乾隆期纠正浮夸风的政策，不仅对垦荒有很大推动作用，而且对减轻农民负担也有重要意义。
(二)鼓励开垦零星荒地、山田、沿海沙田、荒岛及江湖农田的政策
历经顺、康、雍三朝92年的开垦，至乾隆初年，内地省份除贫瘠难垦之地外，可供开垦的大片荒地已不多见。大学士朱轼认为，由于国内升平，生齿日繁，“通都巨芭无一隙未耕之土”，其原因是人民的衣食皆出于土，“断无可耕之地，而任其荒芜者”[126]。朱轼这一估计，在当时来说，应该是比较客观的。然而，人口增长的趋势莫能遏阻，粮食问题日益严重。在人与地之间矛盾日益激化的情况下，如何来解决这一问题，高宗及其大臣的办法是：“命开垦闲旷地土。”他指出：“从来野无旷土，则民食益裕。即使地属畸零，亦物产所资。民间多辟尺寸之地，即多收升斗之储。……向闻边省山多田少之地，其山头地角，闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植……而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土，不成丘段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜。”于是，他特降谕旨：“凡边省、内地零星地土，可以开垦者，嗣后，悉听该地民夷垦种。”[127]
但这些零星土地，大多数是山田硗确，随垦随荒，又或江岸河滨，东坍西涨，变易无定，开垦成本高，而收成又难以保障之地，政府如何把人民创业精神引向边远地区或贫瘠土地进军呢?仅有一般性的号召是不够的，还得有一个优惠的政策，让人民能在经济上得到实惠。为此，清政府为垦民作出一系列的特别照顾。
1.制定了免于升科的规定
乾隆五年(1740)，高宗指出：有些畸零之地，任其闲旷，不致力开垦，主要是农民害怕“报垦则必升科”，“或因承种易滋争讼”。针对上述情况，他下令：“凡边省、内地零星地土可以开垦者，嗣后悉听该地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺。”并要求各省督抚对“何等以上仍令照例升科，何等以下永免升科之处”，“悉心定议具奏”[128]。
此谕旨下达后，各省督抚根据当地具体情况，即将拟定零星土地免于升科办法具奏。由于各地情况不同，所拟定办法也不一样。四川是：上田、中田不足五分，下田、上地、中地不足一亩者免科。福建、山东是：畸零土地一亩以内免科。安徽、贵州、湖北、湖南诸省是：水田一亩以内，旱地三亩以内免科。直隶、江西规定畸零之数为二亩以内，故定山头地角二亩从内免科。河南定上地一亩以内、中地五亩以内免科，下地不计亩数多少，一概免科。山西则把下地十亩以内，都视为畸零和不成丘段之地处理，故予以免科。浙江、江苏仅把劣等地不成丘段者才列为畸零，才准免升科，但其特点是：没有明确亩分界限。陕西、甘肃、广东定则是：只要是硗瘠地土，“听民试种者，免科”。乾隆十一年，清政府针对广东部分地区情况，又特别做出规定：今广东“高、雷、廉三府荒地，既与平埔沃壤不同，即听该地民人垦种，一概免其升科”。云南定则是：旱地三亩以内、水田二亩以内免科[129]。至乾隆三十一年，清政府取消云南，“原山头地角在三亩从上者照旱田十年之例，水滨河尾在二亩以上者，照水田六年之例，均以下则升科”则例，命令“嗣后滇省山头地角、水滨河尾，俱听民耕种，概免升科，以杜分别查勘之累”[130]。
乾隆年间，关于零星土地开垦免于升科，以及大块荒地开垦给予免税规定，对于零星土地及大片硗瘠荒地的开垦，无疑是最大的鼓励，同时对于贫苦农民，特别是山区农民的生活维持，具有十分重要意义。
2.对垦种劣等土地者，政府给予轻徭薄赋的政策
高宗采取鼓励开垦零星荒地、山地、沿海沙田、荒岛、江湖农田等政策以来，各个地区人民都先后开垦了一批劣等土地。对这些新垦的升科地，清政府在田赋征收上，给予特殊的照顾。在具体作法上采取了两种办法，一是按照科则降低税率征收；另是先折亩，而后再按低税率征收。详见下表：
乾隆年间各省劣等地亩均税银(粮)表
续表
资料来源：乾隆十一年三月户部尚书海望题(四川)四；乾隆十九年四月二十七日大学士傅恒题(四川)二；乾隆二十三年四月十二日大学士傅恒题(四川)二；乾隆十八年九月初八日鄂督恒文题(湖北)四；乾隆十七年九月初六日户部尚书海望奏报云南垦务(云南)三；乾隆十七年六月二十九日黔抚开泰题(贵州)二；乾隆十八年五月十四日大学士兼管户部傅恒题(广东)三；乾隆十七年十二月初十日内阁下户部，转述粤省上报情况(广东)三；乾隆二十一年六月初三日傅恒题(河南)三；乾隆二十三年六月十六日河南巡抚胡宝泉题(河南)三；乾隆二十七年五月初四日山东巡抚阿尔泰题(山东)四；乾隆四十四年十月二十五日管理户部事务于敏中题(山东)四；乾隆二十年六月十一日甘肃巡抚陈宏谋题(甘肃)三；乾隆三十四年二月九日大学士兼理户部傅恒题(陕西)四；乾隆五十六年二月初五日陕抚秦承恩题(陕西)四；乾隆五十七年五月十六日户部尚书金简题(陕西)四。以上皆见《户部抄档》，《地丁题本》。
(乾隆年间)新报垦劣等地经折亩后亩均税银(粮)事例
资料来源：乾隆三十九年十二月初一日大学士兼户部于敏中题(陕西)四；乾隆五十六年二月初五日陕抚秦承恩题(陕西)四。以上皆见《户部抄档》，《地丁题本》。
至于山西口外大面积开垦的荒地，每亩所征的赋税也很低。乾隆五十三年前，山西口外共开垦荒地2087489亩，共征银29224.85两[131]，每亩平均征银一分四厘而已。
乾隆年间，对各种劣等土地开垦及口外荒地开垦，采取薄赋政策，对加速山区和口外地区开发和建设是有重要意义的，也是值得称赞的。
(三)对开垦新疆的特别政策
新疆地区的开垦可追索到康熙年间。为了与厄鲁特蒙古准噶尔部的统治势力战争需求，早在康熙中期，驻军已在驻扎地区进行屯垦，但由于军队调动，屯种地点也随之变化。这时，尚未有固定垦区。康熙末至雍正间，由于向新疆进军，又在甘肃迤北地区开始兵屯。至雍正十年以后，北自嘉峪关外的瓜州迤迩向河西走廊南伸，经肃州、甘州以至凉州一带，兴起了一条点线连接的屯垦区。乾隆二十五年，伊犂战事结束后，清政府在军事与农垦相结合前提下，又开始在乌鲁木齐与伊犁之间，并在伊犂地区开始屯垦。新疆地区开垦，首先从兵屯开始，而后向民屯发展，最后过渡到由民间自由垦种。新疆垦种种类繁多，有兵屯、有回屯、有户屯、犯屯(又称遣屯)等，嘉庆以后又多了一个旗屯。
新疆地区的垦政与内地相比，有其自己的特点，主要是：
1.重视水利兴修
西北地区干燥，没有水利设施，就谈不上农业的开发和发展。因此，要在新疆垦种，首要条件就是解决水利问题。早在雍正末年，居住在巴里坤地区回民，就把哈密附近的赛抱什湖的三条引水渠道疏浚了，并建立闸门，以时蓄池[132]。至乾隆二十二年，当新疆大规模开展屯垦时，又对湖区水渠进行重新疏导。乾隆二十三年，清政府从河西走廊调来上千名有治水经验的官兵，到此整治河道，修成了“天时、地利、人和、大有等渠”[133]。南疆辟展、哈喇尔地区也在整治河道[134]。伊犂地区，则以伊犁河为主干，“修葺沟渠，引水灌田”[135]。嘉庆七年至十三年间(1802—1808)，又在伊犁河上游察布查尔山口河湾处，凿开山崖，开挖河道，建成一条“锡伯新渠”[136]。道光年间，清政府继续在南疆兴修水利。新疆地区兴修水利的经费，完全由国家负担，如在疏勒河上游筑坝开渠，引水灌田，“其费于屯田银内动拨”[137]。高台县属开垦荒地，“所需渠夫价、口粮，于军需银内动支”[138]。镇番县柳林湖屯种，应需的筑坝、建堤、开渠工料，并夫役口粮，“于军需银内动拨”[139]，等等。
2.采取多种办法解决劳动力问题
新疆地区，在当时是属于人少地多之区，要在这里进行开发，首先要解决劳动力的问题。为此，清政府采取五种解决方法：一是兵屯，二是回屯，三是民屯，四是犯屯，五是旗屯。
兵屯。河西走廊的屯田是新疆屯田的前奏曲。为适应清政府与准噶尔部的统治势力作战需要，政府相继在西路安西、哈密、巴里坤、吐鲁番及北路科布多、莫岱察罕瘦尔、鄂尔斋图果尔等处，筑城设屯，遣兵屯垦。但都随着战争的起落而兴衰。乾隆二十四年，清政府平定天山南北后，为巩固统一局面需要，在当地派驻重兵。为解决驻军口粮，部队在戍边同时，进行大规模的屯田。乾隆二十五年，在乌鲁木齐至罗克伦一带，屯兵800名，由游击、部司“督课耕种”[140]。在玛纳斯、库尔喀喇乌苏、精河等七处，驻兵屯田[141]。同年，主持阿克苏办事大臣阿桂率满洲索伦兵500名，绿旗兵100人，随后又从辟展调来绿旗兵900人，在伊犁河南岸海努力和伊犁河北岸固扎克等处，筑城开屯。至乾隆三十四年止，陆续由内地调来此地绿旗兵增至2500名。据记载，至乾隆四十年，新疆各处屯兵达13900余名[142]。早期，屯兵是开垦新疆的一支重要力量。由于屯兵携带眷属[143]，所以这部分也是垦种的不可忽视的力量。
犯屯。新疆犯屯始于乾隆二十三年，御史刘宗魏首倡向新疆屯区发遣罪犯，以补充屯田劳动力不足。这些罪犯大部来自直隶、山西、河南、山东、陕西五省[144]。按定例：“每年各省改发不下六、七百名。”[145]重者“令服耕作之役”[146]。轻者“补耕屯缺额”[147]，即承种份地，编入兵屯组织中。犯屯中有三分之二的犯人携带家眷，刑期满者也有按民屯安插落户的[148]。这也是开垦新疆的劳动力来源之一。
回屯。康雍年间，哈密和吐鲁番都有维吾尔族人民，在额敏和卓率领下进行垦屯。乾隆二十五年后，维吾尔族人民陆续迁徙到伊犁垦种，至乾隆三十三年，伊犁回屯人户已达到6383户[149]。以后，人户不断增加。乾隆五十九年，将军保宁在上报维吾尔族人民愿增加4000石税粮时，讲到回民生齿日繁，增垦了许多地亩之事[150]。毫无疑问，维吾尔族人民在垦辟新疆时，作出了巨大贡献。
民屯。也叫户屯。由商民、民户、绿营眷兵子弟三部分组成。商民主要来自山西，民户主要来自甘肃北部兰、凉、甘、肃四州。据陕甘总督文绶奏称，乾隆三十六年时，他在巴里坤、乌鲁木齐一带所见到的招垦民户垦地：“有营屯田地三十八方亩。”按每户耕地三十亩计，当在九万人以上。此后，还有数以万计的人民前往开垦。在这里特别值得一提的是，商民在开垦过程中，使用了大量雇工，“富者可以出资雇募工人尽力承垦”[151]。这是带有资本主义性质的经营活动，值得关注。
旗屯。早在乾隆二十九年，高宗提出：“朕意伊犁地甚肥饶，如地亩有余，仍酌量分给满洲兵丁，令其学习耕种。”[152]乾隆五十年，高宗又一次提及满兵垦地问题，说：“当时总因灌溉乏水，是以历任将军未及遵办。”[153]至嘉庆七年(1802)，才“由惠远、惠宁两满城酌派闲散三百六十名分地试种”[154]。当年收成尚好。在两城地区的水利问题获得解决后，决定长期屯田。惠远城的八旗分为八屯，惠宁城的八旗分为四屯[155]，总共12屯，每屯100人，共1200人，每人分地34亩。当时两城“计共分给八旗种植杂粮田四百余亩”[156]。但旗屯在乾隆年间并未开垦，还停留在口头上。嘉庆以后，才成为事实。但八旗闲散余丁白耕时间不长，至嘉庆十九年，“八旗旧分屯地，尽已租给民人，公中稻田，间乡废弛”[157]。但不管如何，他们在开垦新疆上，也出了一份力。
3.特别优惠的招徕政策
为巩固新疆边防和发展新疆经济，清政府与准噶尔部统治势力战斗结束后，即采取种种优惠政策，招民入疆开垦，以加速新疆的开发。其优惠政策主要有：
(1)妥善安置招来之民。招徕之前，政府对可耕之地进行调查，而后，把调查的情况向内地通报，与农民通信息。对招垦之民，政府给以旅途中所需的口食、车价、皮衣、铁锅等资助。资助标准是：“每大口每百里给减半口食银六分，小口给银三分”，“供支车辆，无论大小每三名给车一辆，口内(即嘉峪关内)每百里给减半车价银二钱分五厘，口外每辆每百里给半价八钱”；“供支大口每口皮衣一件，每件减半价银四钱八分”；“每户给铁锅一口，每口减半价银二钱二分五厘”[158]。沿途，垦民由政府派遣官役护送。垦民抵达安置地时，政府还借给屋价、牛具、籽种，考虑十分周全。政府的重视和关怀，对出关农民是一种鼓励。
(2)分给土地，并征收低额赋税。清政府对由关内到新疆垦种的人民，每户拨给三十亩的土地[159]，这些土地归农民所有。对维吾尔族农民的垦地，则不受顷亩限制，随其自垦，能耕多少，即可开垦多少。他们为了在完成税粮，以争取获得最多余额，都不遗余力进行开垦，以扩大耕地面积。
至于田赋，回民自种地，一般按收获量1/10交纳。乾隆五十三年又奏准：“乌鲁木齐所属地方……新增地粮减半征收。”[160]承种官地者，若官给土地及牛种、工具，则为官民对半分租；民垦地纳粮情况复杂些，有的按收获量十分之一征收，有的按土地肥瘠分等交纳粮食或银两。纳银者，上等地亩收一钱，一般田地亩征五分而已[161]。
清政府招迈邻、妥安排、资盘缠、给土地、轻赋税的种种政策措施，对新疆的开垦是十分有利的。不但有利于新疆的加速开发，同时也造就了大批自耕农民。
乾隆时期开发新疆的政策，成为后世开发边疆的样板。
五、嘉道年间的垦政
嘉道年间(鸦片战争以前)，在垦政上除继续执行前朝行之有效政策外，在纠正前朝垦荒中对生态环境的破坏方面做了努力。
由于乾隆年间，政府大力推行垦荒政策，鼓励农民开垦零星荒地、山田、营造江湖农田等。但这一政策实施的结果，造成自然环境遭受严重破坏。在山区开垦中，植被遭到严重破坏，山头裸露，土质疏松，每当雨季到来，便山洪暴发，土石俱下，造成河流淤积或堵塞，结果洪水成灾，或冲毁两岸稻田，或冲毁两岸房屋，日益危及人民生命财产的安全。在湖南、湖北、江浙一带围湖造田，结果使湖泊面积日渐缩小，雨季一到，水无蓄储之处，水无流通之路，结果良田被水所淹，家室被水所没。这种状况不断发生，引起地方政府不安，清廷也为此接二连三发出禁令，在各地颁布禁止垦山和圩田告示。嘉庆二年(1797)，浙江抚宪阮元出示禁止垦山令[162]。嘉庆二十二年，户部议定：“浙江省棚民……俱不准再种苞芦，致碍农田水利。……如本地民人将公共山场，不告知合业之人，私招异籍民人搭棚开垦者，招租之人照子孙盗卖祀产例，承租之人照强占官民山场律治罪。”[163]道光十九年(1839)，宣宗上谕称：“于棚民垦种处所，设法严密管束；或宽预期限，令其渐回本乡；其未经开垦之山，著即严行查禁。”[164]
至于禁止修堤垸之事，最早在乾隆十一年时，即已提出。湖南巡抚杨锡绂上疏云：“若自今以往，严行禁止，于东南各省甚为有益。”[165]随后，户部发出公告：“官地民田，凡有关水道之蓄泄者，一概不许报垦。”[166]乾隆二十八年，湖南巡抚陈宏谋奏请严禁湖滨各县私筑堤垸[167]。乾隆五十三年，荆州郡城因万城堤溃，遭受一次严重水灾，高宗皇帝为此下了一道严厉命令，禁止濒临江海河湖处，有阻遏水道致为堤工地方之害者，“断不准其任意开垦，妄报升科。如该处民人冒请认种，以致釀成水患……严治其罪，并将代为详题之地方等臣一并从严治罪，决不姑贷”[168]。乾隆年间，尽管三令五申禁围湖造田，但收效极微。嘉庆七年，湖南巡抚马慧裕提出了限制筑堤高度做法：“堤身仅高一二尺至六七尺不等。”[169]以达到限制私垸发展。道光五年(1825)，湖南布政使贺熙龄，又向朝廷上了一道请查滨湖私垸“永禁私筑疏”。他认为，近来地方官复意存姑息，凡有私筑，不肯究办。上司间或委员查勘，亦第受规费而去。乾隆年间，陈宏谋奏明刨毁的私垸，现今更易名色，已将堤垸复修。此外，各州县之违禁私筑者尚复不少。似此累岁加增，侵占湖地，阻塞水道，其贻害无穷。为此，他建议：“请旨敕下湖南巡抚严禁私筑，每岁责成地方水利各官详悉查勘，如有新筑围田阻碍水道之处，即行刨毁。若有受贿存留、矇混结报者，查出参处。”[170]
围沙造田因没有全盘规划，见沙就围，结果使内河出口受阻，水无通道，致使水患连年。嘉庆十八年，广东巡抚批示：“嗣后凡有滨河沙坦，毋得违例圈筑基堤桩坝，与水争地。”[171]道光十五年，夏修恕奉命：巡视河岸，督拆堤坝，严示永禁[172]。
在当时人口迅速增加下，在平原地区开垦殆尽情况下，在当时科技水平制约下，人民为了生存下去，与森林争地，与江河湖泊争地，成了减轻新增人口食粮压力的可靠出路。与此同时，地主豪强为了增加田产，也不愿意放弃已得利益。加上吏治日益败坏，受贿成风，苞苴代替法令，查勘敷衍，致使垦山、围垸禁而不止，水患日重。但清政府能看到生态环境破坏的危害，从而三令五申加以禁止，就认识上来说，这是一种进步。
纵观顺治、康熙、雍正、乾隆、嘉庆、道光几届政府的垦政，我们觉得有几个特点很值得注意。
(一)清代的垦荒是依先开垦无主荒地，后开有主荒地；先开平原地区荒地，后开垦山区；先开垦内地荒地，后开边疆、荒岛荒地；先开垦成片荒地，而后开垦零星荒地；先开垦现有荒地，后进行围湖造垸、围沙造田等，有序进行着。这种剥笋式的开垦方式，符合先易后难，先成片后零星，先陆地后围湖、围沙的垦荒规律，这种规律性的体现，也是清政府通过垦荒政策引导的结果。
(二)注意随时调整垦荒政策，使垦荒工作始终充满活力。要想垦荒政策得以顺利推行，及时调整有碍于垦荒的原有规定是十分重要的。如荒地开垦后，产权归谁问题不明确，垦荒工作就无法进展。顺治十八年，河南御史刘源濬指出，河南南阳、汝宁等处，荒地甚多，但无人承种，官虽劝耕，而“民终裹足不前也”，究其原因，地主豪强往往利用权势，侵占农民耕熟之田。“无人承种之荒地，［农民］耕熟后，往往有人认业，兴起讼端，官即断明，而资产荡然矣!”[173]农民付出劳动，花费了工本，然而，耕熟之田，却为他人所有，在这种情况下，农民垦荒积极性必然受阻，因此，清政府对此极为重视，三令五申强调垦荒地的归属问题。顺治十三年，四川巡抚高无瞻宣布，有主无主荒地任人开荒，“永给为业”[174]。顺治十八年，云南、贵州总督赵廷臣建议：“将有主荒田，令本主开垦，无主荒田招民垦种”，招民开垦的无主荒地，“该州县给以印票，永为己业”。户部议复“应如所请”[175]。随着无主荒田逐渐垦复，有主荒田开垦归属问题又暴露出来，河南省地方政府为解决这一问题，于康熙二十二年作了规定：“凡地土有数年无人耕种完粮者，即系抛荒。以后如已经垦熟，不许原主复问。”[176]雍正五年，户部批准：云、贵二省广行开垦，不问佃户开垦，或民间自垦，“其田俱给照为永业”[177]。雍正十二年，中央政府对有主荒地产权保留期限，作了明确规定：“各州县凡遇开垦，先将土石界址，出于晓谕，定限五月内，许业户自行呈明，如逾期不报，即将执照给原垦之人承种管业。”[178]雍正十三年，山东省规定：“凡有逃户抛荒，拨贫垦种者，官皆给予印照。五年之内逃户来归，对半平分，五年之后悉归垦户，不许争执。”[179]清政府随着垦荒不断进展，对产权归属问题不断作出调整。垦户开始只能在开垦无主荒地时获得产权，而后，也可从有主荒地开垦中获得产权。适时调整产权归属问题，对加速荒地的开垦，具有十分重要意义。与此同时，对升科年限适时加以调整，不断延长升科年限，到乾隆后，零星土地开垦不再升科，这一系列的调整，都有利于调动农民的垦荒积极性。[180]
(三)给垦荒者以物质支持。明末清初长达半个世纪的战乱，侥幸存活下来者，也穷得叮当响，要他们去垦荒，一无耕牛，二无工具，三无籽种。政府面对这一群赤贫，只好借给他们耕牛、籽种，支持他们垦荒。这一做法，在清初垦荒中发挥重要作用。乾隆、嘉庆年间，开发新疆时政府为到新疆的垦民给予更多的资助。这对加速新疆的开垦更具重要意义。[181]
(四)及时纠正垦荒中出现的问题。垦荒中出现最严重的问题是：捏报、勒报。对这些问题，顺治、康熙、雍正各届政府都予以重视，也都纠正了一些浮夸之风。至乾隆年间，进行了一次大清理，把过去捏报、勒报的虚垦之数，都一一蠲免，为垦荒顺利进行，起到推动作用。同时，也大大减轻了农民的赋税负担，有利于社会经济的发展和社会秩序的安定。
(五)惩治腐败。在招垦进程中，一些胥吏对农民进行敲诈、勒索，陆陇其指出：“报垦之时，册籍有费，驳查有费，牛种工本之外，复拮据以应诛求，非中等以上之家，不能开垦。”[182]雍正年间，清世宗也不得不承认：“向来开垦之弊自州县以至督抚，俱需索陋规，致垦荒之费浮于买价，百姓畏缩不前，往往膏腴荒弃，岂不可惜!”[183]清前期历任政府对此腐败现象，采取了严惩态度。如顺治六年规定：纵容衙官、衙役、乡约、甲长借端科害垦民者，“州县印官无所辞罪”。雍正年间，政府颁布命令：“嗣后，各省凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，吏胥亦不得阻挠……著为定例。”[184]在吏治比较严明的清前期，严惩腐败政令的实施是有意义的，起到了调动垦民积极性作用。
(六)调动地方官吏的积极性，推动垦荒的进程。垦荒政策制定后，垦荒工作能否顺利进行，得看地方官吏对此项工作关切的程度。如地方官吏对此项工作热情不高，或不热心，那么垦荒工作就不能做好，或敷衍了事，或不会做得很好。如地方官吏对垦荒工作抱有极大热情，那么垦荒工作就会做得很好，或比较好。但如何才能把地方官吏的工作热情引向到垦荒工作上来呢?清政府的办法是：把垦荒的成绩与地方官吏的政绩联系起来，哪个地方的垦荒工作做得好，哪个地方官吏就可以议叙，或纪录一次、二次，或加一级、二级。如果在垦荒工作中没有作为的官吏，要受到处罚，或记过，或降职，或停发薪俸。把垦荒工作好坏，作为官吏考成的作法，十分有利于调动地方官吏抓垦荒工作的积极性。清前期垦荒工作得以迅速进展，与清政府的议叙措施分不开的。当然，在推行议叙措施进程中，也出现了一些虚报、捏报的现象，以求升迁，或逃避处分。但这种情况并不是主要的。在当时吏治还比较严整的时候，这种办法还是有意义的。
当然，清代垦荒政策也有不足之处，如过分强调保护原主的产权，以及过严、过急的考成办法，对垦荒工作的顺利开展，都带来过不利的影响。
(原文载《清史论丛》，辽宁古籍出版社1996年版)
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