外生力量的继续构建

6.4　外生力量的继续构建

在这些数字与实际情况面前，即便是在现行治理模式下村庄的实际状况有所改善，也难以做出村民自治在Z镇有效发挥作用、村民积极参与村庄事务的管理、并通过村民自治切实改善了农民实际生活和农村社会的治理状况的判断。在Z镇，减免农业税费并没有表现出与村民自治必然的关联，村民自治的绩效并没有因农业税费的减免而表现出实质性的发展和提高，农村社会的变化更多地是基层政府的主导，乡镇一级自上而下的行政干预非但使村庄民主运转起来，反而导致村庄部分自治功能萎缩。

基层政权本身的角色具有公共政权与经济经营的双重混合，是其干预村庄事务的体制原因，各级政府政绩状况的数字导向深刻影响着乡镇政府对村庄的管理模式，村庄招商引资构成乡镇经济发展总量、税收收入的重要部分。在Z镇，村庄经济增长的类型显然属于外生型经济，与当地招商引税政策密切相关。Z镇为加大招商引资力度，积极鼓励各村级组织招商引资，使体制返还成为各村庄稳定的收入来源，并成为村级经济的主要来源，以此实现村级财政汲取方式的根本变化。财政转移支付与招商引资带来的税收返还密切了乡村两级的经济联系，但这种经济状况事实上与普通农民也没有直接关联，而是与村庄带头人密切相关，这正是乡镇党委不放松对村庄组织人事影响力的重要原因。

通过候选人的确定和“一肩挑”政策，乡镇党委实现对村庄主要人事管理。在人事管理的基础上乡镇党委、政府指导对农村投入的管理，权且把政府的转移支付和体制返还等作为镇政府对农村的“投资”，政府追求“投资”所带来的社会效益，村庄基层领导班子一定程度上是政府在农村的代理人。镇党委、政府通过对基层组织人事的影响达到政府意志在农村的实施与实现。当前Z镇8村的村庄组织的职能工作绝大部分都是来自上级的任务指导，在形式上仍然表现为压力型乡村关系^[9]的继续，比如，镇政府统一规划每个村委进行改造组建“三室一点”（村部办公室、老年活动室、医务室和健身点），组建护村队、卫生队、进行合作医疗等建设的发展，对这些项目实施状况也构成年终百分考核的内容。

Z镇8村的村庄带头人多数有办厂经商的经历，个人有较为广泛的社会资源。乡镇党委政府出于稳定农村组织结构顺利推行各项工作的考虑，打破《村组法》中村委会成员误工补贴来自村民的规定，这事实上也契合了免除农民税费的政策，使村级组织成员工资行政化并提供“三金”福利和丰厚的年终奖励，以保障村级组织人员的稳定性。这在实际中提升了村级组织人员的地位，并使其工作方向指向基层政府，以基层政府的任务为标杆，事实上修正了村民自治作为村民群众性社会自治组织的书面规定。

这些管理紧密地把村干部与镇党委联系在一起，村党支部干部由镇党委委派、村党支部选举通过，由选出的村书记向镇党委立下“军令状”，保证村庄的一定发展（主要是公共积累通过招商引资实现增长）。从目标管理考核细则中可以看出，村庄党政没有区分，对党务的考核中包含了对村务的考核，这就自然地把农村基层两套班子紧密地和镇党委、政府联系在一起，并减少了镇党委对村庄的管理成本。镇党委、政府的一些工作都是通过他们来落实，在发展经济方面村庄组织的目光也自然投向村子之外，招商引资是他们的工作重心，村干部作为村庄代表利用镇党委、政府赋予村庄的合法权利、运用村庄集体的经济积累做投入资本，在市场中寻求可得的利益。

在这种情形下，村庄基层组织在作为社会基层组织的基础上，通过实现其经济权利而发生位置“上移”，在接近市场的同时，村庄组织更加向政府靠拢，而村民和村庄组织间的距离加大。大部分能够自给自足、自力更生的村民比起那些老弱病残的村民反而更加被农村基层组织边缘化了，因为这些自力更生的农民在市场经济条件下自行寻求发展与村庄组织的联系更少。在镇党委政府、村级基层组织与村民之间形成这样的关系（图6-3），基层政府与基层组织之间关系紧密，并且权力指向是自上而下；基层组织与村民之间关系松散化；基层政府与农民通过基层组织发生关系。可见，国家推行的村民自治，在基层组织与村民之间没有建立起相应的关联；基层政府代表国家也没有和村民建立起必要的联系渠道。从约翰·密尔到罗伯特·达尔的民主理论家都断言：“民主的重要特征就在于政府不断地对其公民的意愿作出回应”。^[10]从当前Z镇镇、村、村民三级来看，主要是村级组织对镇党委政府的回应，村民与基层政府之间没有稳定的联系渠道。在Z镇对农村干部的80项考核指标中，我们没有看到村民在其中扮演什么角色。

图6-3　基层政府、基层社会组织和农民间的现状指示图