关于日本国有企业民营化若干问题的理论思考

关于日本国有企业民营化若干问题的理论思考

1980年代中期以来，日本国有企业民营化取得的成就令世人瞩目，它的成功经验值得借鉴。但我们认为，由于日本国有企业民营化并非从1980年代才开始，三公社民营化也只是一些案例，如果仅仅停留在研究这几个公社民营化的直接经验，是不够的，还必须从日本国有企业民营化的历史全过程的视野，才能更全面正确地理解其经验，才能更好地结合中国当前国有大中型企业的改革实践，运用这些经验。

在日本，国有企业和公企业是两个有区别的概念。公企业的外延更广。它除了包括中央政府所有或部分所有，并被称作国有企业的以外，还包括地方政府所有或部分所有的企业以及其他一些社会团体所有的企业。本文涉及的对象，只包括中央政府和地方政府所有的企业，而在中国，它们被称之为国有企业，故我们以国有企业民营化作为论题。

一、国有企业及其民营化的演进轨迹

日本是走上资本主义发展道路较晚的国家，大约比欧美国家晚了100年。它的国有企业的形成和民营化的推进具有以下一些主要特点：

1.国有企业比重迅速由高转低

1970年代末1980年代初，日本大约有中央政府及地方政府所有和管理的企业1万多个。根据1975年的统计，这两类企业在纯资产总额中的比重为9.2%；在总固定资产形成中占11%；在总就业者中占4.7%。这一比重，比西欧几个主要国家英、法、意等低一半多，略高于美国。但从历史全过程看，美国国有企业的比重一贯是低的，日本则是先高后低，虽有起伏，但总的趋势是降低。

各国国有企业发展趋势的这些特点，是由其特定的经济、政治条件和历史原因决定的。英、法等资本主义发展很早的国家，资本原始积累的主体是私人企业，经过一二百年后才把资本主义制度培育起来。其间，国有企业只起辅助和补充作用，比重就很低。到资本主义成熟以后，“市场失灵”的消极后果不断地、日益严重地显露出来，私人企业无法克服它。尤其是英、法、意等欧洲国家，第二次世界大战结束后，出于恢复遭到严重破坏的经济和对抗美国垄断欧洲市场的需要等原因，推行了国有化政策，国有企业迅速发展，达到较大比重。而美国由于得天独厚的资源、地理等优势，私有企业一直在自由市场经济中有效地发展，政府主要在立法和规章制度方面为私人企业提供保障市场有效运行的环境，没有自己去掌握和管理许多企业，因此国有企业一直只占很低的比重。日本的情况不一样。1868年明治维新成功后，面临着赶超欧、美发达资本主义国家的任务，政府提出了“富国强兵”、“殖产兴业”的立国方针，改变过去“农本主义”的性质，大力推行重商主义，移植欧洲近代工业和资本主义制度。但要做到这一点，单靠市场、民间私人资本的原始积累是困难的，且需要经历一段很长的历史时期。于是，日本推行了政府主导型的资本主义发展模式，充分利用国家的力量，建立国有企业以推动整个资本主义的迅速发展。

明治政府通过两条途径建立国有企业。一条是，接管德川幕府和各藩掌握的一大批军工企业以及与军工有关的矿山、重化工企业；另一条是，政府兴办轻纺工业，如纺织厂、丝厂、呢绒厂等一大批“模范工厂”，对全国各类企业起“示范”和“带头”作用。稍后一些年代里，在提供公共产品和公益事业领域，如电力、自来水、道路等，地方政府企业又获得了迅速发展。通过这两条途径，国有企业比重在整个经济中占有压倒性优势。

但是，政府办企业的目的还是为了促进民间和私人企业的发展。当民间企业有了相当实力，政府办企业又因受到许多因素的制约而效果不理想，财政压力加剧时，就很快把它民营化。除保留必要的军事、交通、电讯事业外，把大部分国有企业，以低价拍卖和分期付款、优惠等办法拍卖给民间，国有企业的比重因此大大降低。这对私人企业的扩充，对以后财阀的形成和发展起了很大作用。1930年代中期以后，在昭和备战和发动侵略战争时期，又以特殊公司、营团、金库形式，建立起一批“国有企业”，使国有企业有所复活。但在战后美国占领的特殊历史条件下，起过重要作用的军需企业、国策企业，一部分充作赔偿或经过拍卖消失了，另一部分经过重组被私人企业所吸收，国有企业的比重又一次降低。1980年代以来，在欧洲民营化浪潮的冲击下，日本国有企业比重也随民营化而进一步下降。

2.选择国有企业目标的明确性和顺序性

国有企业是存在于不同社会经济制度的普遍现象。它具有超越社会经济制度的一般属性，即“政府”和“企业”的双重性质。由于国有企业处于国家（政府）占有和监督下，是政府经济政策的工具，而国家又总是作为社会的正式代表，因此，从这方面说，它具有公共性或社会性；另一方面，作为企业，它又需要通过提供商品或服务获得一定的收入，从这方面看，它又具有企业性或私人性。

国有企业的公共性或社会性，日本的大岛国夫教授把它归为五个特点，植草教授则进一步概括为三个特点，即所有的公共性、目的的公共性和制约的公共性；企业性则要求经营自主性、效率性和独立核算性⁽⁶⁾。就目标的公共性或社会性而言，要求国有企业的经营以社会整体利益为目标，而且包括经济、政治、社会等多元目标；但作为一个企业，它经营的首要目标是利润最大化，而且是单一的。有人粗略的概括，国有企业经营目标有25种之多。诸如：增加雇员、提高产量、减少收入不平等，促进地区发展、稳定价格、增加国家的自给能力、争取外汇、积累、促进产品出口、控制垄断、抵制跨国公司、实行社会主义、赚取投资利润、树立“现代化”典范、培养熟练的经理和工程技术人员、提供公共服务、保证国家安全、有效利用资源、控制经济制高点、实施政府政策、援救病态企业、平衡国内资本家的力量、提高国家信誉、抵消外部性、为必需商品提供补贴。这还没有穷尽国有企业的全部目标。但从列举各项也可以看出，国有企业的经营目标，具有复杂性、矛盾性和可变性的特点。不同国家、不同时期、不同产业部门国有企业目标会有很大差异；同一个国有企业又往往会有多个目标。例如，设立与维持基础设施，就包含有随公共投资增加而产生对国民经济扩散效应、增加雇员、保障安全、军事等目的。

从上述各项目的也可以看出，国有企业的存废及其经营目标的确定，既是由客观因素决定的，也是人们主观选择的结果。国有企业的产权特征决定了这类选择是由国家通过各级部门一般公众的代理人体现出来，不同部门的代理人承担着不同的任务，他们追求的目标往往不一致甚至是冲突的，多个部门施加影响的结果，选择的国有企业目标，可能是不明确的，尤其是首要目标不明确。因此，国家应该首先根据不同时期的总体战略目标，确定哪些产业和企业需要和可以国有，哪些因为目标变化可以民营；对确定为国有的企业，排列出多种目标的顺序，明确其首要目标，同时使多种目标之间协调一致。

应该说，日本在选择国有企业目标方面还是有不少成功经验的。前面说过，明治初期，为了迅速发展私人资本主义，赶超欧、美发达国家这一总体战略目标，依据“富国强兵”、“殖产兴业”的方针，把幕府及各藩的军工企业变为国有，并兴办许多轻纺企业，发挥它们的“示范带头”作用。当后一种目标完成时，就迅速、及时地拍卖出去为民间所有，而军工企业负担的目标未变，仍继续留在国家手中。又如1930年代中期以后，基于开发边远地区、殖民地开拓、扩军备战目的建立起来的“国有企业”和金融机构，则随侵略战争的失败而被处理、重组和消失。再如，日本国有铁路（简称“国铁”）1906年实现国有国营，到1987年4月1日客运部分分割为6个股份公司，存在长达80年之久，也充分说明它是客观经济目标改变和人们正确选择的结果。国铁成立之初，铁路在陆上交通工具中保持着垄断地位，具有规模经济的优势，一直是日本经济发展的重要支柱，经营也比较顺利。1955年以后，由于技术进步的推动和日本经济的起飞，公路和飞机的完善，汽车和航空运输的飞速发展，国铁丧失了垄断地位，加上经营受国会和政府的广泛控制，目标混乱、管理不力，员工大锅饭意识滋长，劳资关系不稳定，工作秩序混乱，职工士气低落，1964年开始出现赤字，以后不断膨胀。变更经营形式，确保经营自主，民营化势在必行。

3.民营化的层次性和渐进性

人们常常对民营化有一种误解，把它等同于私有化。从日本的文献和实际情况看，民营是一个广泛的概念，是一个包括国有到私有、国营到民营多样化和多层次的一系列渐进过程，也是国有企业公共性和企业性融合、结合的过程。

国有企业的经营形态，与企业的公共性、民间性是相关联的。在日本公企业大约有三种基本的所有和经营形态：第一种，“政府现业”或称官厅企业。它属于政府的某个特定官厅的部、局，是政府直接经营的事业，官厅的长官对它负有经营管理的最后责任；为确保事业的收入，以独立核算为经营原则；实行独立于一般会计的特别会计；有些事业单位在管理和运行方面有一定的自主性。这类官厅企业目前一共有4个（包括邮政、造币、印刷、国有林），就是我们通常所说的国有国营企业。它们虽然重要但数量十分有限。

第二种，“公共法人”或称公共企业体。它是由政府全额出资、依据特别法设立、具有法人资格的企业。法律上企业已从政府的部、局独立出来，是政府间接管理的企业，同第一种官厅企业相比，公共所有虽没有变化，但经营目的和制约的公共性有所削弱，企业的自主性、民营性有所加强。1980年代改革以前的三公社（日本专卖公社、日本国有铁道、日本电信电话公社）就属于这一类。按我们的说法，一定程度上是国有民营企业。但日本的实践经验证明，政府办企业变为公共法人的经营形式的变化，企业未能做到实质上的自主性。这是因为，（1）政府所有从根本上限制了企业自主性的发挥。（2）按照特别企业法，政府继续保留对企业的价格、人事、财务、劳务等的决策权，企业只有贯彻政策的日常经营权，要把这两者区别开来事实上很困难，即使区别开来，企业经营上的各种决定仍会受到政府的干预。（3）政府的决策是在多层次中进行的，政府、议会、制约当局常常会把本来无法同时达到的经营目标加在企业头上。这一切使企业性受很大限制，效率提不高，改革达不到预期效果。

第三种，“混合企业”。政府与民间共同出资、按公司法形成株式会社（股份有限公司）及有限公司（有限责任公司）。它将民间的资本和经营方式带进公营企业，在所有与经营方面是公私混合的。依据政府与民间拥有股份的多寡，决定企业公共性和民间性的大小。混合企业按其目标可分成两种：一种以混合所有和经营为目标，停留在混合阶段；另一种最终以民有民营为目标，混合所有只是过渡性的步骤而已。最终目标是什么，取决于政府的选择和政治经济的客观需要。

民有民营，按日本学者的说法是完全、彻底的民营化。这时，公有公营的框架被完全打破，企业的自主性得以充分发挥。但也应该看到，在现代市场经济下，政府通过法律、行政、政策的干预，对企业的规制还是必要的，这样才能保证企业经济、财务、技术和社会目标的协调和全面实现。

从国有国营到民有民营，中间存在多种形式，基本上是向民营化、市场化的方向改革，这既符合逻辑演进，也是日本二战后的现实。

上述三公社都是二战后从政府官厅企业演变过来的，1980年代又先后走上民营化道路。目前，电信电话公社已经是一个混合企业，37.5%的总资本为民间所有，并已决定将股票全面公开，实行完全民营化。国铁专卖公社已改制为国有股份公司，股票也已部分地、向社会公开发行。当然，国营企业民营化并不一定要经历这些中间步骤，也可从国有国营直接拍卖归民有民营，如同明治初期和二战后曾经做过的那样。究竟采取哪一种民营化步骤，也是客观需要和人们主动选择的结果。

日本国有企业演变的上述逻辑，值得我们思考和借鉴。

首先，国有企业比重的这种演变，对发展中国家具有一定的普遍意义。事实上，第二次世界大战后许多原殖民地半殖民地国家取得政治独立后，也建立了比重相当大的国有经济，只是没有在条件具备时迅速民营化。就我国情况而言，中华人民共和国成立，立即没收官办资本企业，建立国有经济，掌握国家经济国脉，为社会主义制度奠定经济基础，是完全必要的。但接着对资本主义工商业进行社会主义改造，不分产业，不分它们在国计民生中的地位和作用，全部公私合营，基本上与国有国营企业没有差别，这种做法，今天回顾历史，显然是不必要的过激措施。如果当时就得出在国有经济起主导作用的条件下，让多种经济成分长期并存共同发展的方针，经济建设一定会取得更多更大的成就。

其次，我国国有经济的比重长期居高不下，与对它的性质的片面认识分不开。我们曾片面地从意识形态角度看待国有企业，过分强调国有经济的社会主义性质和优越性，认为它是最高、最彻底的社会主义所有制，似乎国有企业越多，比重越大，越是社会主义。事实上任何社会的国有经济，除有各自特殊的社会性质外，还有一般的共同性，它的规模和比重、产业依托和结构都有自己需要遵循的共同规律，而不是人们随意选择的结果，归根到底受一国经济政治条件的制约，要符合生产力发展水平和需要。那么，我国国有企业的规模和比重究竟应保持怎样的水平才是合适的呢？这当然是一个要由实践来回答的问题。但当前世界各国的实际情况可作为参照物。前面说过日本公营企业大约占日本净资产和固定资本的10%，英、法、意等欧洲国家大约比它高一倍，美国则低于它。是否可以设想，作为建立社会主义市场经济体制的最终目标，中国从长远看可把比重定为30%左右。

我国改革初期的1980年，国有经济在工业总产值中占76%，以后每年以大约2个百分点下降，到1991年仍占53%。这还不算在股份制企业、中外合资企业中的比重。按上海市1994年的估计，如果加上这一部分国有制经济比重仍在60%—70%。这样庞大的国有经济成分，加上三分之一以上国有企业明亏，三分之一暗亏的严峻局面，这方面改革的难度更可想见。

再者，日本公营企业民营化的层次性对我们也有借鉴意义。首先，宏观上要有个总体规划，作为目标模式设计出社会主义市场经济下的所有制结构。国有国营、国有民营、混合经济、民有民营大体上各占多大比重。其次，中观上要考虑国有企业的产业依托和结构调整。日本的公企业主要存在于基础设施和公益事业，我们则主要在加工制造业，这不符合经济发展的要求。第三，要从搞活整个国有经济着眼，微观上考虑国有企业民营化，把改革、改组、改制结合起来，减少国家对企业的过多干预、减少给企业提出种种不切实际的目标，增强企业的自主性和经济效率。

二、中央企业和地方企业并举的体制

日本的公企业包括属于中央政府的和属于地方政府的两类。两者有共同性，也有区别，分工协作构成公营企业体系。

中央企业和地方企业共同的地方是：（1）形态相同。中央政府所属企业，如前所述目前分成中央公营企业、公共法人企业和混合企业三种；地方政府所属企业也分成地方公营企业、地方公共法人企业和混合企业三类。（2）它们形成或改变形态和程序也是相同的，都要经过一定的立法，并用法律规制它们的经营活动。

它们之间的区别也十分明显：（1）涵义有别。中央政府是国家的代表，中央政府所有的企业也就是国有企业；中央政府各厅局经营的事业就是国营事业。地方政府所属的企业就不能这么说。虽然地方政府是国家下属的基层机构，但局部不能代表整体。地方政府承担着这一地区的公共事务职能，从这一意义上可以说，地方所属企业是公营企业。（2）数量和发展速度不同。中央企业数量不多且比较稳定。除4个政府现业和按特别企业法成立，包括公共企业和混合企业在内的特殊法人，1982年7月只有103个；如果再算上没有特别法但经政府批准认可的“认可法人”99个，总数也只不过200多个。地方政府企业的数量就可观了，而且发展很快。现在，日本约有3000个地方公共团体（或地方自治体），它们拥有的公营企业1960年度还只有4771个，1970年度发展到6464个，1980年度更达到7508个。地方政府间接经营的地方公社1960年还只有157个，1978年发展到3360个⁽⁷⁾。不到20年竟增加了21倍还多。（3）经营内容和范围的差异。公营企业的经营领域，按植草教授的分类，包括四个方面：（A）运输、通信、公益事业（含铁道、巴士、航空、邮政、电信、电话、广播、电气、煤气、自来水、供热等广义的公益事业）；（B）社会资本（公路、港湾、桥、水资源、森林等的建设、开发及管理）；（C）金融、保险（中央银行、普通银行、特定目的的金融、投资业、造币、保险等）；（D）社会性服务（医疗、保健、社会保障、公共住宅、教育、研究开发、文化娱乐、牲畜等）。在这些领域中，只有一部分（如邮政、电信电话、自来水等）是公营企业独占的，另外一部分则是公营企业与私营企业并存的，甚至以私营企业为主体。就中央和地方政府而言，有些是中央政府专营的，如金融部门中的造币局，中央银行、开发银行、输出入银行等政策性金融机构；有些是中央政府和地方政府都可以，甚至以地方经营为主，如学校、医院、交通道路建设等。道路建设就是一个明显的例子。1960年代中期以来，中央直辖的道路建设仅占全部道路建设费用的四分之一左右（如1973年为26.9%），其余全部由地方修建。两者的分工是，中央负责大型的跨地区的全国干线公路建设，地区内的则由地方政府承担。总的来看，中央政府企业多为全国性市场规模的自然垄断、风险巨大、克服市场失灵或不足、作为贯彻政策工具的企业；地方所属的企业，则多为地方范围的公益性、公共服务性企业。

为什么战后日本地方公营事业和地方公社获得如此迅速的发展？根本原因在于战后日本经济的高速发展和城市化的需要。战后日本的工业化和城市化进程是一致的。高速工业化要求广大城市空间的配合，城市数量和城市人口随工业化而急剧增加，城市规模日益扩大，人们的经济和社会交往越来越频繁。同一地区内，昔日的农村变成今日的城市，过去的中小城市变成现在的大城市，基础设施、公共服务、公益事业的需要越来越多、越来越好，原来的公共设施无论量上或质上都不能适应，需要大规模的投资建设；加上各地区的自然环境、风土民情、经济文化条件千差万别，这样巨大复杂的工程只能由地方按实际情况去办，中央既不需要也没有可能亲自去办。

日本特有的财政体制则是推动地方建设的最重要机制。日本的中央财政与地方财政的关系在发达国家中是比较特殊的。一方面财权高度集中，另一方面事务分散，很多事务交给地方去办。集中财源的方法是实行有利于中央的分税制。日本的税收管理体制规定，税收分为中央税和地方税两种，地方税又分成道府县税和市镇村税。中央掌握约一半的税目，而且包括了个人所得税、法人所得税以及酒税、汽油税、物品税等关键税目，从而保证中央占全部税收的很大比重。一般说来，中央税和地方税的比例大致稳定在65∶35。例如，1976年全国税收总额为26.4万亿，其中，中央税占64%，道府县税和市镇村税分别占17%和19%。中央把税收集中起来后，支出却多数用于地方，让地方去办事。在整个支出总额中，地方支出和中央支出的比例倒过来了，地方占70%，中央占30%。这就是说，各地方税收中40%左右的财源来自中央的拨款和专项补助；中央则通过编制“地方财政计划”控制各地方的财政规模。中央编制包括地方公共投资在内的“地方财政计划”时，既要估计各地维护正常职能的资金需要，又要考虑各地方税收和中央能够拨付的财力。后者的一个重要依据是全国国土综合开发计划确定的开发目标以及规划的重大社会基础设施目标。所以，大多数地区开发项目实际上是在中央政府统筹安排下进行的。“地方财政计划”是中央进行财政收入再分配的重要工具，也是促进区域经济和社会平衡发展的有力手段和机制。通过地方财政计划，各地区从中央获得的好处有很大差别。富裕地区上缴国家税收较多而中央财政返还少；贫困地区则相反，上缴国家税收少而中央返还多。如果没有这样的机制，就会发生富裕地区→所得税多→地方财力大→公共设施好→人口和产业集中→投资多→更富裕这样的循环；而贫困地区形成相反的循环。长此以往，必然加剧地区经济和社会发展的不平衡。但是，近年来由于经济形势变化和国家财政困难，中央政府改变了高速发展时期拨巨款补助、直接干预地区开发的做法，改为制订计划、规划以及在技术开发方面指导为主，财政补助为辅的办法。

日本的中央企业、地方企业并举以及通过财政体制促进地方公营企业迅速发展、缓解地区差别的做法，可供我们对照自己的经验进行思考。

首先，像我们这样一个大国，要不要分为归中央所有和地方所有的企业？我们认为答案应该是肯定的。在计划经济的年代里，国有企业管理体制几经下放地方和收归中央的轮回，有过“地方国营企业”这种不科学的提法，在中央统收统支的财政体制下，国有企业归谁所有并没有实际意义，因此也没有引起人们议论的兴趣。改革开放以后，特别是国有企业改为承包经营、国营企业改名国有企业以后，问题就产生了。从理论上说，既名为国有就应该归以国务院为代表的中央政府所有，委托地方政府管理和监督。但所有权和经营权在二级政权之间分离，很可能产生两种消极结果：或者是，中央政府以所有者权利为依据继续过多干预地方政府对企业的监督管理；或者是，地方政府侵犯所有者权益，不去履行对企业监督管理职责，任凭国有资产流失。无论哪一种情况，都对国有资产保值增值不利。如果像日本那样，把国有企业分成中央所有和地方所有两类，使所有和经营在政权一级统一，然后以地方公营或公共体或混合公司形式民营化，效率会更高一些。这样做，当然也可能有问题，引出地区之间资产存量上的巨大差别。但关键在于要确立一条原则，即把全国性市场可能失败的各种因素中，划出地方政府承担不了风险的企业，归属中央政府；其他则属地方政府。历史形成的具体问题则通过一定的补偿机制来解决。

其次，计划经济体制是财政由中央统收统支的体制。在这种体制下，发达富裕地区把全部税利上缴中央，自己没有积累，没有进一步发展的动力和潜力；另一方面，中央的预算支出中除经常费用外，一部分用于维持落后地区的吃饭财政，另一部分用于积累和公共投资的，又按照全国统一计划常常投到效率较差的地区。结果是，落后地区并没有发达起来，富裕地区倒停滞难进了。改革开放实行地方财政向中央大包干体制后，各地积极性调动起来了，各地经济和社会都有了发展，但东中西部之间的差距也扩大了。长此以往，不但会引起社会矛盾，也不利于全国经济的发展。去年，我们已经改为中央和地方的分税制，增加中央收入在全国财政收入的比重，这在加强中央财政支持落后地区、缩小地区差别道路上迈出了正确的一步。至于如何确定中央与地方税的税种、税目，如何保持中央财政和地方财政在收入和支出方面的合适比例，如何有效地支持落后地区经济的发展，还需要从我国实际出发，参照日本的做法深入探索。

三、三公社民营化的务实性

国有企业民营化是一个复杂的系统工程。需要调查了解弄清情况；寻找存在的主要问题和深层原因；考虑各类产业和企业的特点、地区状况、国内国际竞争条件等，选择不同的企业组织形式和经营方式；改革方案的贯彻实行会遇到许多矛盾和困难，需要一整套措施配套改革。因此，必须精心设计，充分准备。

日本三公社民营化过程正是顺应了这些要求，才取得比较满意的结果。其做法大体是：

1.调查研究了解情况，国会通过方案。

1981年，日本政府成立了直属总理大臣的第二次临时行政调查会（1981—1983年），调查后向政府提交三公社民营化的报告。政府接受了他们的提议，1984年正式向国会提出三公社民营化法案，经国会通过后于1985年4月进行股份制公司的改造。

2.找出主要问题和深层原因。

从现象上看，三公社存在的主要问题是经营效率不高，特别是日本国有铁道存在巨额亏损已成为全国朝野上下广泛关注的热点。但从深层次看，原因在于：（1）政治介入经营，经济政治化。根据日本三公社的有关法律，他们的财务、经营都受国会监督，预算和决算要由国会批准，进行公共事业和要求公共补助也得国会同意；公社的总裁由内阁总理大臣决定，他也对公社有影响。政治权力介入经营损害了效率。（2）官厅限制了经营自主性。公社不仅受自己所属政府部门（电电公社——邮电省；国铁——运输省；专卖公社——大藏省）的管制，还要依照法律受有关部门，如大藏省、劳动省、经济企划厅的管制。一件事情要经过各省厅交错往复的决策程序，既使干预者的责任不明确，也使应付干预的交易费用增大，严重妨碍了企业的经营效率。（3）市场被垄断，缺乏竞争。

这些是影响三公社效率的共同原因，但各公社受影响程度不完全一样，各自还有其他许多影响其效率发挥的原因。

3.提出符合各自情况的民营化方案。

针对存在的主要问题和原因，“临调”认为公社提高经营效率的唯一办法是股份公司化，只有这样才能摆脱政治干扰、行政管制，最大限度地发挥企业经营自主性。因此，三公社都从公共法人改为股份公司，股票向全社会发行。

同时，由于各公社自身的特点，改制方案有不同的要求，在打破垄断鼓励竞争问题上，“临调”原来的方案认为三公社的巨大规模妨碍了效率，要求按地区进行分割。后来只有国铁把客运部分按地区分为6家股份公司。电电公社若按地区分割会损害全国规模的电信网络的效果，专卖公社要确保国家税收和用价格保护农民利益不让外国烟叶来竞争，故继续维持一家经营，没有分割为几家公司。不过，电电公司在价格、产量、销售、服务质量、财会、人事等方面放宽和废除了许多限制，带来了竞争机制（对国内通信和国际通信），专卖公司废除了销售方面的垄断。

4.进行全面配套改革。

三公社在改组为股份公司的同时，都强调内部组织和管理制度的改革；劳动人事制度的改革；扩充经营内容，提高服务质量；改革财务会计制度，实行商法和公司法规定的会计制度，废除原来公共法人的会计制度等等。

公司制改革中，解决过剩人员是一个极大难题。三公社改革前都有大量过剩人员，除了进行公司化的广泛宣传外，还采取了各种安排再就业或培训等实际措施，才取得职工的同意。

三公社的公司制改革由于制订的方案比较科学，实施过程又按照具体情况采取一些变通办法，因此获得了较好的成效，扩大了销售经营范围，改进了服务质量，扭转亏损，增加盈利，确保了国家税收。但也还存在一些问题，如“管制政治化”现象并未完全清除，内部机构改革及人们观念的改变也还有许多工作要做。这说明改革不是一朝一夕可以完成的，是一个渐进的过程。

与焦必方合写 载《复旦大学日本研究中心

第五届国际学术研讨会论文集》，上海财经大学出版社，1996年1月