国企改革要以“三个有利于”为标准

国企改革要以“三个有利于”为标准

江泽民同志在去年5月关于《加快国有企业改革和发展》的谈话中，讲到邓小平同志提出的用“三个有利于”作为判断改革开放和各项工作是非得失的标准时指出：“深化国有企业改革，建立现代企业制度，也必须以‘三个有利于’作为判断其是非得失的标准，只有在这个基础上才能真正统一认识。”

一、现代企业制度＋抓大放小

从微观层面看，传统的国有国营企业不能适应现代市场经济的要求主要有两个方面的问题：一个是生产关系方面的，传统的国有企业，政府是统一和唯一的主体，集所有者、宏观经济管理者、国有资产经营管理者和企业经营管理者于一身，政资不分，政企不分，所有与经营管理不分，产权模糊，权责不明，企业只是行政机关的附属物。而市场经济恰恰要求企业是自主经营、自负盈亏的独立的法人实体和市场竞争主体。没有企业的独立地位，是不可能有市场交换关系、市场经济的。解决这一矛盾的唯一出路是，建立以产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学为特征和公司制为组织形式的现代企业制度，才能做到“三个有利于”。

从改革试点的实践看，各利益主体从各自利益出发，往往对现代企业制度的内容“各取所需”。就企业层面看，效益好的大中型企业，害怕削弱厂长经理的自主权，强调“政企分开”；效益差、自主权小的企业，则要求“权责分明”，着重政府帮助企业解困卸包袱，增加自主权。政府层面呢？主管部门看中“产权明晰”，产权代表到位，最好转为国有控股公司，变成“婆婆”加“老板”；综合部门专注在“管理科学”，着重在转换经营机制，对其他方面的内容不感兴趣。上述各种负面反应表明，各利益主体都把建立现代企业制度当作一种手段，去达到自己的目的，而不是把它作为一个共同目标，各自从不同角度去努力完成。显然，这类思想认识的存在，只会阻挠而不可能促进现代企业制度的建立。

另一个是微观层次上即生产力方面或企业组织的问题，表现在国有企业数目太多，规模过小，过于分散，多数又技术落后。目前，我国国有企业总数达30多万家，其中多数为小企业。上海市1994年底共有国有工业企业2420多家，国有小企业就占70%。根据1985年工业普查资料，我国最大100家工业企业的集中度（以销售额所占比重计算）为13.79%，而美、日等发达国家一般在30%以上。再看个别行业，如汽车，一般说来三个厂的产量集中度高达85%—90%，四个厂则高达95%。而目前我国最大三个国有汽车厂的产量集中度约只占60%。我国汽车厂的数量超过美、日、法、德、英、意六国，总产量仅及英国的1/3，不及美国的4%。企业集中度低，企业小而分散，无法取得规模经济效益，影响产品的质量，阻碍技术进步，难以在国际市场上竞争。

党中央在提出建立现代企业制度改革思路后，又提出国有企业改革“抓大放小”的战略方针和“三改一加强”，这是正确的方针，是把生产关系的完善和生产力的发展结合起来，实现两个根本转变所必要的。“抓大”和“放小”，是一个问题的两个方面，二者相辅相成。一般说来，大企业是在国民经济中起骨干和主导作用的，抓住这些数量不多的企业就抓住了国民经济的主要部分，也有可能集中力量把它们抓好，以它们为核心通过控股、参股、兼并、联合等多种形式带动一大批小企业的改革，并在这一过程中形成规模更大的企业和企业集团，经过企业重组和技术改造，真正成为符合现代市场经济要求的微观基础。大量国有小企业的放开、放活，更是十分必要的。国有小企业一般设备差、规模小、技术层次低、产品质量不高、管理水平也低，这就更难适应市场经济激烈竞争的形势，造成大量亏损。近几年来，国有企业的亏损，大部分是国有小企业的亏损。对国有小企业实行承包、租赁、托管、联合、兼并、破产、股份合作，甚至部分出售和有偿转为私有等形式放开搞活，不但是塑造市场经济主体的需要，是扭亏增盈减轻国家财政负担的需要，也是国有大企业和企业集团资产重组结构优化的需要，是整个国有资产流动和盘活存量不可缺少的一部分。只有这样，国有资产才能保值增值，做到“三个有利于”。

当前，在贯彻“抓大放小”方针过程中出现了一些值得注意的动向。例如，大的层层抓，小的无人要；大的控股集团公司，变成“婆婆＋老板”，下属企业的经营自主权得而复失；一说搞资本经营，生产经营就撂在一边，甚至竞相卖地卖房；在“抓大”名义下，无根据地“造大”，合并或联合企业越多越好，经营门类越奇越好，提出跨进“多少强”的奋斗目标就万事大吉，等等。显然，这类想法和做法，与建立现代企业制度和“抓大”的要求背道而驰，与“三个有利于”南辕北辙。

二、产业分布有退有进

国有企业改革要做到“三个有利于”，从中观层面看，要使国有经济有合适的产业分布或定位。某一产业的制度安排，一方面取决于该产业的生产方式、要素交易的特点及产品的市场结构和需求；另一方面要看产权主体根据自身追求的目标和优势、劣势所作的选择。产权主体的目标是不同的。私有制企业目标一般追求利润最大化，而国有企业的目标则是多样化的。有的学者指出它有增加雇员、提高产量、稳定价格、促进出口、提供公共服务、保证国家安全、实现社会主义等25种之多。国有企业制度具有资金、技术等优势，但激励约束和竞争机制都相对不足。产业的制度安排的主客观因素，决定了与国有制相适应的产业，主要宜分布在具有自然垄断、规模效应、外部经济、资本密集度高、经济制高点和风险性强等性质的行业，具体说主要是基础设施、基础产业、主导产业以及金融、教育、科技等第三产业部门。不具有上述特性而竞争性强的多数制造业部门和第三产业部门，除有特殊的需要和原因外，一般与国有企业制度的相容性较弱。这是国有制产业依托的一般规律性。例如，1978—1987年间，英、法、意、原联邦德国、奥地利、瑞典、美、日等14个发达国家的邮政、通讯、电力、铁路、煤气等基础设施部门中，邮电在14个发达国家中全部国有，铁路11个，电讯9个，煤气7个，电力、航空6个为国有。在基础产业和主导产业中，如煤炭和采矿、钢铁、造船、汽车制造等，国有企业也有相当的比重。同一时期上述14国中，钢铁生产有7国的国有企业比重在50%—75%，奥地利甚至达100%；汽车制造6国达25%—100%；煤炭生产在50%—100%的是5个国家。而在饮料、金属制品（机械除外）、食品加工、纺织、橡胶产品、家具、衣着和制鞋等轻工制造业产品，除个别国家和部门（如芬兰国有企业在食品加工业中占24%）外，基本上不存在国有企业。发展中国家国有企业的分布情况也大体如此，虽然它在制造业中分散得广泛些，比重大些，主要也在基本工业品部门，其他部门的国有经济规模相对较小。

国有经济的产业分布不是固定不变的。它会随着产业结构和市场结构的变动，随着各国政治、经济形势从而国有企业目标有异或比较优势消长而变化，退出一些部门，进入另一些部门，或增减在某些部门的比重。西方电讯事业，是产业变动引起制度安排变动最明显的例子。电讯业发展初期，国家垄断经营，全国统一建网可保技术标准的统一和供应的规模经济效益。随着微机技术和电子计算机技术的发展，许多企业建立了微机设备，他们不仅自己企业使用，还要求能够向他人提供专线服务。于是，政府统一垄断经营受到威胁，竞争机制进入通讯业。目前，美国有3家长话公司，各有自己的网络设施，用户可任选一家公司服务；7家地区性公司，也随移动电话等新的通讯方式的进入趋于竞争状态。同时，由于技术改进使规模经济不太显著，电信业涉及国家安全主权和军事机密，从而要求垄断经营的理由，也因政府和军事部门已拥有自己的专用通讯网络而失去意义，电讯业自然由原来国有企业的统一垄断经营成为私人企业的竞争性经营了。

我国国有经济的产业分布，长期以来，除农业外，几乎在所有产业中都占绝对优势。改革开放以来，国有经济在各产业中的比例有所下降，但结构分布仍显得不合理。主要问题在于，分布的面太广，太分散，各产业基本上平衡发展，国有经济的产业主导性不明显。1994年，我国39个行业的工业总产值中，国有工业比重在50%以上的占21个，在40%以上的达28个。在竞争性、盈利性的制造业中，食品达66%、饮料60%、纺织43%、木制品30%、橡胶制品51%，连家具和服装也达11%和8%。平衡发展的结果，造成基础设施发展滞后于基础产业，原材料工业发展滞后于一般加工业，不合理的产业结构长期得不得解决，能源、交通、通讯、原材料等薄弱环节长期制约国民经济的发展。

因此，在国家经济改革、建立现代企业制度的过程中，调整国有经济的产业结构，进行行业改组，逐步减少某些产业的比重，增加某些产业的比重，是十分必要的。

国有经济产业分布的调整，要以国有资产存量的流动为条件。资产存量流动，意味着拘束在某一产业领域的实物资产，通过出售等形式变成货币资产，然后投入另一产业领域。这实际上是要使国有企业从它不太适应经营且往往是亏损的领域退出，进入适宜且十分需要它起主导作用的部门从而有利于搞活整个国有经济，使它能保值增值。但目前关于国有资产流动和产业结构调整还有一些理论束缚。如认为国有企业从某一产业领域退出或减少，是削弱国有经济，是国有资产流失等。这是传统的“生产资料所有制”理论的影响。这一理论，只注意国有资产的实物形态，忽视它的价值形态；只重资产数量，不重视资产质量、效益；只要求静态的实物财产的管理，不要求资产动态的货币价值形态的管理。它是计划经济体制的反映，与市场经济的要求格格不入。在当前存在大量国有企业，尤其是在传统的轻纺、机电等竞争性的一般加工制造业的中小企业亏损严重的情况下，坚持国有资产不能流动的观点，就会使本不宜被拘束在这些产业的实物资产，变成一堆死资本，不仅不能保值增值，反而会逐步丧失价值，真正流失，违背“三个有利于”。

三、总量规模要在合理区间

国有经济不仅产业分布要有适当的定位，总量规模也要符合客观的需要，而且规模会随经济、政治等条件的变化发生增减。

从世界各国国有经济发展的经验看，当一国经济发展较低尤其是农业占主体地位时，国有经济的规模较小，主要是一些水利设施以及保障国家财政供给的官办企业；经济发展到一定阶段，尤其到工业化发展的初期，市场不足，私人资本积累和社会融资有限，大量基础设施和基础产业需由国家投资或参与，这时国有经济的规模就扩大；工业化和城市化发展到一定阶段，国有经济规模达到顶点，随着知识密集的高新技术产业和服务业为主要内容的第三产业的兴起，生产过程以小型化、多样化、复杂化和追求高附加值为特点，使国有经济不再成为有效的经济组织方式，其规模也有下降趋势。

需要指出的是，上述规模变动，只是从一个较长的时期来分析世界各国国有经济演变的总趋势，具体到某一个国家，由于经济、政治形势等情况的不同，会呈现很大差异。国有经济作为国家经济政策的重要工具，随国家性质的不同和意识形态的区别，对规模也会有不同的选择，但归根到底，国有经济规模及其变动不是意识形态或历史等因素能长期决定的，而要由经济因素决定。

国有经济制度的规模根本上取决于其“成本—收益”与其他制度的比较。当国有经济制度的效率高于其他制度的效率时，其规模会相对较大；反之，会相对较小。当国有经济制度的边际效率等于其他制度时，从理论上说，各种制度就会处于均衡状态。国有经济制度的收益表现为国有企业具有自然垄断和规模经济收益，消除私人垄断收益，减少外部性的收益和降低不确定性的收益等；也就是纠正民营企业为主体的市场失灵，使资源配置得到改进的部分。国有经济制度的成本，一是国有企业制度建立和运行需要耗费一定的人力、物力等资源，二是国有企业内部的组织成本。由于国有企业存在多级多层复杂的委托代理关系，在产权不明晰、政企未分开、权责不清楚、管理不科学因而缺乏激励约束机制条件下，内部组织成本就较高，这就会使它在消除市场缺陷方面的贡献打折扣。

我国国有经济规模，经历了几个变动阶段。1949—1957年，通过没收官僚资本，改造民族资本等途径，我国国有经济在工业总产值中的比重迅速上升，从26.25%上升到53.77%。把建立国有经济当作实现社会主义的手段和工业化的起步，无论在政治上和经济上都是绝对必要的、合理的。从1958年开始的经济大波动时期，在“左”的思想影响下，认为国有比重越多越好，1958年达到89.17%，1961年达到历史顶峰，占90.60%。此后虽有下降，1978年仍占77.63%。其实，这期间，工业已有一定基础，社会分工的扩大和深化，生产门类和品种的增多，经济活动日趋复杂，信息量大大增加，既增加管理国有企业的成本和难度，也容易造成政府配置资源失效；另一方面，经济增长过程也伴随着市场的发育和市场意识的加强，市场机制已能在轻工等部分产业较好地发挥作用，适应这种客观形势的变化，政府明智的选择应是逐步适度降低国有经济规模，按照不与民争利的原则，在国家和民间主体之间进行必要的职能分工，保持社会经济总体效率的提高。显然，这一时期我国国有经济盲目急剧的扩大是违背客观规律的。第三阶段，自1980年代初以来，随着对传统体制的改革，非国有经济，尤其是乡镇企业崛起，改变了国民经济中的所有制结构格局。1980年开始，国有经济在工业总产值中比重开始下降，1985年为64.86%，1990年下降为54.6%，1993年后降到43.13%左右。如按固定资产计算，还占工业固定资产原值71.79%，劳动力则占67.88%。

进一步的问题是，目前这样的国有经济规模是否合适？对此，有两种截然相反的观点。一种认为我国国有经济规模已降到最低限度，若继续下降就会危及公有制的主体地位和国有经济的主导作用；另一种则认为发展市场经济就是否定国有经济，国有经济规模越小越好。

我们认为，尽管改革以来我国国有经济规模已显著下降，但总体上看，规模仍偏大，明显超出国有经济总量的合理区域。

从世界各国国有经济规模的统计数据看，1974—1977年，不同地区、不同类型的和不同经济发展程度的77个混合经济国家，国有经济在总产出中只占9.4%，其中发达国家为9.6%，发展中国家为8.6%，我国则如上所述1993年还占43.13%；在投资比重中，77国平均占13.4%，发达国家占11.1%，发展中国家为27%，而我国1993年占80.68%。从国际比较看，我国国有经济规模偏大仍很明显。

改革开放以来，特别是确定建立社会主义市场经济体制以来，各类市场迅速发展，市场机制作用范围日益扩大，成效日益显现，国有企业的效率很不理想，产生巨大亏损，国家财政负担沉重，这说明国有制度的供给大于需求，有必要缩减规模，提高资源的整体配置效率。同时，尽管国有经济比重下降，但集体企业比重在上升，1993年工业总产值中两者相加仍占81.49%，公有制的主体地位并没有削弱；如果再看到近些年国家控股的股份公司的兴起使国家能在不改变企业性质条件下控制与配置更多资产和企业，应该说公有制的主体地位和国有制的主导作用不是削弱反而是更有保证了。况且国有经济的主导作用，关键还在产业分布，看它是否控制了关系国计民生的重要的战略性产业、支柱和主导产业。如果国家退出不适宜经营的产业而缩小了规模总量，却提高了效益和赢利，与铺着大摊子，为规模而规模，任凭企业大量亏损相比，究竟哪种符合“三个有利于”？

国有经济规模越小越好的观点显然也是根本错误的。市场不足和市场失灵决定不能没有国有经济的一定规模。西方发达国家战后相当一段时期国有经济保持一定高的水平，即使1980年代私有化后，如上述资料表明仍约占产出和投资的10%，在那些战略性部门比重更大。在发展中国家，其产出比重虽与发达国家差不多，投资却占27%。我们是一个发展中的社会主义国家，从计划经济体制向市场体制转轨过程中，市场不足和市场失灵并存着，国有经济保持一个比它们更高的比重是很自然和合理的。究竟什么样的比重最合适，这是一个用数字难以说准的问题，因为它是一个合理的区间。可以肯定回答的是，它必须符合“三个有利于”。

载《改革月报》，1997年第1期