主销区粮食资源禀赋与粮食安全目标

2.1　主销区粮食资源禀赋与粮食安全目标

主销区经济比较发达而耕地少，但土地和劳动力资源供给有限，受经济利益的驱使，农户更多地会选择放弃粮食生产。主销区粮食安全政策的目标应该是收益最大化。

2.1.1　主销区粮食资源禀赋与粮食生产

粮食主销区包括广东、浙江、福建、海南、上海、天津、北京等八省、市，有人口二亿九千一百万，经济比较发达而耕地少，资源供给有限，粮食种植机会成本高。它们由于粮食生产没有“比较优势”，卸下了粮食生产的“包袱”，成为“粮食主销区”。其商品粮主要由主产区供给和中央政府调配，由原来受资源约束变为受资源和市场双重约束。主销区人多地少，耕地资源十分紧缺，开发耕地后备资源不足。

表2.1　粮食主销区耕地面积（2008年底）（单位：千公顷）

注：本表数据来源于国土资源部。土地变更调查截止时点为2008年12月31日。

主销区农作物和粮食由于耕地面积减少而逐年减少，药材、花卉苗木等经济作物播种面积继续增加。从表2. 1可见，2008年底主销区粮食耕地面积占全国的比重很低，北京、天津、上海和海南均不到1%，主销区7个省市全部的耕地面积总和只有7725. 9363千公顷，也只占全国的6. 348%。2001年实行粮食市场化后，主销区进一步加快农业种植结构调整，使农业尤其是粮食生产格局发生了很大的变化。

由于生态建设、农业结构调整和建设用地等因素影响，近几年是主销区粮食作物播种面积调减最大的时期。主销区浙江，2000年至2008年间，全省农作物播种面积减少705. 94千公顷，年均净减少100. 8千公顷；粮食作物播种面积减少708.27千公顷，年均净减少101. 18千公顷。主销区福建2008年粮食总播种面积为1210. 3千公顷，比实施粮食购销市场化前的2000年减少618. 21千公顷，减少幅度达51. 07%。主销区广东2008年粮食总播种面积为2499. 9千公顷，比实施粮食购销市场化前的2000年减少600千公顷，减少幅度达24%。从粮食的供给看，省内自产粮食也将继续减少。与此同时，药材类、蔬菜、瓜果、花卉苗木等面积有较大幅度的增加。以主销区浙江为例，1984—2008年的23年间，浙江的粮食产量平均每年下降3. 5%，工业用粮平均每年增长10. 8%，饲料用粮平均每年增长5. 1%。近年来，福建、浙江、广东等省粮食自给率均在50%以下，年缺口总量均在70万吨以上，北京、上海、天津等城市粮食自给率则更低。广东、福建和上海是我国最早实行粮食购销市场化改革的沿海省市，三省市粮食需求缺口3060万吨。主销区主要年份农作物及粮食作物播种面积减少情况见表2. 2。

表2. 2　主销区部分省、市主要年份农作物及粮食作物播种面积（单位：千公顷）

资料来源：根据各省统计年鉴2009年数据整理。

主销区农村经济发达，从事粮食生产的比较效益远远低于非粮生产，农民不愿从事粮食生产。主销区的粮食生产也随着粮食播种面积的下降而继续下滑，1997—2008年期间，广东粮食产量从1966万吨下降为1284万吨，浙江则从1493万吨下降为728万吨，上海从230万吨下降为109万吨，北京从237万吨下降为102万吨。主销区生产在总体上不仅难以使农户获得正常的经济收入，反而出现亏本现象。粮食购销市场化后，市场供给的不可控制的波动因素会给区域粮食安全带来很大风险。相对于自然风险，市场风险有加大趋势。主销区耕地普遍缺乏，农业生产建立在农户分散经营的基础上，这种土地状况只适合人力和畜力耕种，而不适合机械化耕种。由于每户耕地面积有限，获取信息的成本较高，农户对采用新的优良品种、生产技术缺乏足够动力，导致不能形成规模效益，抗风险能力差，容易加剧粮食生产的波动，在资源分配上存在不利于粮食生产的倾向。

以粮食主销区浙江为例，近五年来，在农作物种植结构调整中，主要是调减稻谷等粮食作物种植面积，增加效益好的经济作物。由于物质投入的边际效益递减，成本的增幅将超过产量的升幅，粮食生产比较效益低，农民种粮的积极性低，粮食与经济作物的比例已调至54. 3∶45.7，远远低于全国的平均水平，2008年农作物播种面积2482. 4千公顷，而其中粮食播种面积为1271.6千公顷，粮食播种面积只占农作物播种面积的51. 22%。耕地抛荒现象已比较普遍，据浙江省农调队对全省20个调查县（市、区）4000家农户农作物播种面积的意向调查，粮食市场化后的4000家农户2003年种植粮食作物分类看，谷物面积总体减少，总计减7. 1%，其中稻谷减6%，薯类面积减6. 7%。油料作物比上年减11. 1%，其中油菜籽面积1940. 18亩，减13. 2%。农户存粮水平也在持续下降，目前，浙江已成为我国粮食净调入最多的省份之一。

主销区浙江、广东、福建分别所在的杭嘉湖地区、珠江三角洲以及福州泉州地区等过去都是有名的鱼米之乡，改革开放以来，尤其是粮食市场化后，由于粮食种植比较利益的下降农户弃耕和非农产业占用的耕地增加，粮食生产出现不同程度下滑。在全国和粮食主产区粮食产量增加的情况下，2009年与1988年相比，粮食主销区粮食面积和产量分别减少44%和32%，浙江的粮食面积2009年与1988年相比减少更是高达60%。同样，2009年主销区广东耕地面积3795万亩，仅占全国2.3%，粮食生产萎缩已成为粮食主销区较为普遍现象。主销区福建是全国第三大粮食主销区，福建人多地少耕地更少，比较效益持续低下，农民种粮积极性难以提高。近几年来，由于人口刚性增长特别是农村缺粮人口、净流入人口的不断增加，福建粮食产需缺口逐年扩大，粮食产需已超过800多万吨，需从省外净调入及进口，根据目前发展趋势测算，福建粮食消费总量2015年将达到1700万吨，粮食产需缺口已成为继广东、浙江之后的第三大缺粮省。

2.1. 2　主销区粮食的安全目标分析

1983年国际粮农组织总干事爱德华・萨乌马对粮食安全的最终目标有一个解释，就是“确保所有人在任何时候既买得到又买得起他们所需要的基本食品”。这个解释影响较为广泛，它的显著特点是不强调粮食的自给自足，而是强调粮食贸易。世界银行1986年指出：“粮食保障问题并不一定是粮食供应不足造成的，这些问题起源于国家和家庭缺乏购买力。在长期中，要使粮食有保障，只有提高家庭的实际收入，以使它们有能力获得足够的粮食。”很显然，粮食的自由贸易比自给自足更重要，粮食不安全并非是由于自给率低，而主要是由于购买力低造成的。正因为如此，各国政府才在《世界粮食安全罗马宣言》中一致认为，贸易是实现粮食安全的一个关键因素。所以，注重经济效率，提高居民收入，以形成足够的购买力，才是粮食安全的实质所在。因此，粮食主销区可多考虑经济收益的最大化，应当实行粮食的自由贸易，即从粮食主产区调入（进口），即粮食安全的政策目标可以是追求收益最大，而不是为了损失最小。

确保粮食安全并不意味着所有地区都要实现粮食自给。由于各地的自然和经济条件不同，具有各自的比较优势，主销区粮食完全自给自足或依赖他人都是不可取的。市场交换理论是以比较利益为基础的，客观上要求充分发挥各地区的比较优势。主销区粮食安全应该是在“安全性”和“经济性”之间寻找一个平衡点，在有明确的自产底线即确保口粮自给的同时，充分发挥市场效率的作用，即强调一定的“经济性”。

主销区粮食安全政策的目标是收益最大化。在实行粮食市场化后，主销区粮食安全政策的目标是收益最大化。从主销区考察来看，耕地稀少而劳动力资源丰富，粮食生产比较优势从80年代中期开始已经逐步弱化并不复存在。以浙江为例，目前浙江粮食产量仅为最高时期（1984年）的67%，占全国粮食总产量的比例也由4.8%下降到2.6%。2001年实行粮食市场化后，年均净减少约100. 8千公顷。粮食作物播种面积年均净减少约101. 18千公顷。与此同时，浙江粮食需求刚性增长，浙江经济的高速发展，吸引了大量外来人口前来务工经商，全省人口每年约增25万人，相应口粮需求增1. 25亿斤，浙江已成为全国第二大粮食销区，每年需调进粮食100亿公斤。由粮食产需矛盾转化为粮食供需矛盾。

主销区粮食安全供给应牢固地建立在自产底线之上，同时充分发挥市场效率的作用。这样不但可以解除对粮食安全的忧虑，还可以分享比较利益带来的收益。如浙江粮食自给底线可以是确保2000万亩左右的粮食播种面积和80亿公斤左右的总产量。同时，注意保护粮食生产能力，即确保150亿公斤的生产能力。这样当粮食安全需要增加产量时，可以很容易地在一个生产周期内将产量提高到需要的安全水平。“通过对浙江省全省1‰的农村住户的抽样调查和实地调查资料分析发现，全方位拓展、市场化、多样化成为浙江省农户生产经营行为的重要标志，农业对农户收入的贡献率下降（卫新等，2005）”。从浙江农村居民家庭经营收入变化看，浙江农村居民充分发挥自己的优势，在以市场为取向的改革中把握增收的机会。其收入增长主要是由非农产业收入的增长来推动的，种粮收入已无关紧要。据对全省4700户农村居民家庭抽样调查，2007年全省农村居民人均纯收入8265元，比2006年增加930元，增长12. 7%。非农产业收入是浙江农村居民收入持续稳定增长的主要来源，全年农村居民纯收入的72. 2%来自于非农产业。^[1]

主销区之所以产生粮食安全问题，从生产上讲主要是由于资源稀缺导致粮食机会成本上升。建立在比较利益基础上的粮食从主产区调入（进口替代），其实质是利用主产区的粮食生产资源优势来弥补主销区相应资源的短缺，从而使主销区资源的配置更加有效，促进经济发展。自给自足不能利用外部资源，仅是依靠内部生产以满足消费。考虑到经济目标，自由贸易追求的是收益最大化，而自给自足则要损失大量的经济效率，其目标是损失最小化。考察主销区粮食生产的实际，粮食生产在不具备比较优势的条件下强调自给自足，显然有损于资源配置效率，会降低经济收益，这与经济学通常假定的收益最大化目标相矛盾。本研究认为，主销区粮食安全政策的目标是利用比较利益原则，实现收益最大化，而不仅仅是确保可能的损失最小。