主销区粮食体制演化分析

7.1　主销区粮食体制演化分析

7.1.1　粮食商品的特点和粮食安全的机理分析

粮食对一个国家来讲是一种战略物质，这是粮食政策设计的约束条件，但是粮食的最基本的性质还是商品。粮食是具有私人品和公共属性的特殊商品。粮食除了一般的属性外，还有它的特殊性。

首先，粮食生产的特殊性。粮食生产受自然环境的制约，具有小农生产、抗御自然灾害能力低、粮食产量不稳定、周期性比较明显、呈波浪式前进的特点。美国莱斯特・布朗认为：粮食资源是有极限的，如土地、水源等，随着社会由农业向工业进化的过程，其生产资源逐步减少，化肥作为第二土地的边际效用降低，粮食单产已经到了极限等等。^[2]按照市场经济规律的要求，应把粮食的生产和流通经营纳入整个社会化大市场、大流通的经济循环圈，充分利用国内和国际粮食市场来弱化粮食经济的非经济性质，提高粮食安全的保证率和粮食生产的比较优势。对主销区浙江省而言，由于生产粮食比较利益低下，生产粮食越多，就意味着机会成本越大，输出资源越多，利益流失越多。其次，粮食流通的特殊性。粮食生产周期长，供应弹性大与粮食消费的经常性、普遍性之间的矛盾，决定了国家必须掌握粮食流通的主渠道，地方应是粮食消费和流通的基地。最后，粮食消费的特殊性。粮食的需求弹性小，随着人口的增加，粮食消费始终呈刚性增长。

粮食作为一般商品的供给可以由市场机制来自动调节，不需要政府干预，但粮食安全作为一种公共品，其供给就需要政府来保障，市场在此是失灵的。粮食安全具有非排他性和非竞争性。非排他性是公共品的一个重要属性，它是一种公共品在被支配、使用时的不可分割性，一个人在享有这种公共品时不能排除他人也能够享有这种公共品。粮食安全的非排他性表现为政府为每一个公民的粮食安全而采取的诸如储备、流通和粮食救济等。公共品的非竞争性表现在当一种商品在增加一个单位的消费时，其边际成本为零，从长远来看，国家的粮食安全政策及相关的财政政策具有长期稳定的特征，不会在短期内出现较大的变动，更不会因为增加了一个公民而改变，因此，粮食安全的非竞争特性也是明显的。粮食安全体系这一无形产品具有明显的公共产品属性，并且可以说是纯公共产品，它同时具备了公益产业、弱质产业、风险产业和生态产业的特征，这就构成了弱质性和公益性、生态性和风险性的矛盾。在市场化进程中，如何保证“每个人在任何时候都能得到安全的和富有营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活”，确保区域粮食安全，已成为必须首先解决的主要问题。

粮食安全（Food Security）的概念是由联合国粮农组织（FAO）1974年于罗马第一次提出的，意即“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。这一概念比较抽象和笼统，借助这个概念人们很难评价一国或地区的粮食安全状况。1983年4月，粮农组织总干事爱德华萨乌马提出了粮食安全的新概念，即：粮食安全的最终目标应该是确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。1996年《世界食物安全罗马宣言》中重新论述了粮食安全的内涵，“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物爱好时，才实现粮食安全。”这个概念具体包括三项目标：一是确保生产足够数量的粮食；二是最大限度地稳定粮食供应；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。这一概念使得原来的粮食安全的目标更加具体化，并且界定了粮食安全的范畴，即粮食安全包括生产安全、流通安全和消费安全。2000年10月，中共十五届五中全会决议明确指出：“要高度重视保护和提高粮食生产能力，建设稳定的商品粮基地，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡”。2003年3月1日正式实施的《中华人民共和国农业法》中专门新增了“粮食安全”一章。2003年10月十六届三中全会再次强调：“要实行最严格的耕地保护制度，稳定和提高粮食综合生产能力，保证国家粮食安全。”

在现实生活中，粮食安全中的“粮食”是大粮食概念。确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。全面衡量粮食安全，应考虑粮食流通体制、粮食实体分销（交通、运输、码头、仓储）能力、粮食不安全脆弱人群的收入变化等方面对粮食安全的影响。粮食不安全既包括长久性粮食不安全也包括暂时性（突发性）粮食不安全，增强粮食稳定供给能力和人们收入获取能力，减少贫困，才能防范粮食不安全风险。粮食短缺是一种不安全，同时粮食过剩也预示着风险。严重的粮食过剩必然影响仓储、价格、政府政策，进而影响未来粮食生产和供给的积极性，最终可能导致粮食不安全问题。目前，一般对粮食安全的认识还停留在粮食总量平衡的层次，而对粮食物流与粮食安全的关系认识还不够，而目前粮食主销区的安全问题恰恰更多的表现在粮食物流方面。

从理论上说，粮食问题的特殊性，具有二重目标选择。无论粮食企业、农户，还是国家，作为经济主体来说，都要追求利润的最大化，它要获得与其他产业大致相同的社会平均利润。从这个意义上说，粮食问题是经济问题，是以效率目标为价值取向的；另一方面，粮食是人们的衣食之源，粮食安全是国家安全的有机组成部分，实现粮食安全是政府必须承担的社会责任，对粮食安全的投入是一种与国防安全相似的预期费用。从这个意义上说，粮食问题是政治问题，是以安全目标为价值取向的。因此，政府在制度安排和政策措施上，其难点就是在效率目标和安全目标二者之间寻求协调和平衡。

在主销区现代物流体系建设，相关政府的作用边界应对涉及国家粮食宏观调控的跨省粮食物流的建设，包括主产区散粮收纳、集并、中转设施、运粮工具、重要港口和内陆物流节点的建设采取投资补助的方式予以支持，并建立粮食物流公共信息平台和应急调控体系。另一方面，在政府作用边界的基础上，在追求安全目标同时应该追求效率目标，即加强市场对粮食物流的导向作用。主销区粮食市场体系与机制还不完善，我国粮食商品量约占总量的25%，美国、加拿大、澳大利亚粮食商品率一般在80%以上。借鉴国际先进经验，如美国芝加哥商品交易所（CBOT）有3600个成员，农产品年交易近8000万张单。CBOT的小麦、玉米、大豆的期货价格代表了国际价格，对国际粮食物流影响很大。发展现代粮食物流要立足粮食安全，服务于粮食供求平衡调控目标。

由于我国粮食市场服务效率偏低，粮食信息缺乏，粮食电子商务交易不发达、粮食配送、零售、连锁经营缺乏规模和系统性，部分粮食甚至有倒流、逆流的现象，粮食物流购销环节的交易成本较高。因此，要达到效率目标和安全目标二者之间寻求协调和平衡，无论是政府作用边界还是市场导向，都应该加强投入和协调，引进新的管理模式和先进的市场流通方式，如粮食期货市场等，严密的交易法规、完整的交易程序与先进的交易技术。

7.1.2　主销区粮食流通体制演化分析

我国粮食流通体制改革具有较强的路径依赖与可逆性。粮食购销和价格体制从“双轨”制度后经历了“合同定购”、“国家定购”、“保量放价”、“提价定购”、“省长负责制”以及“三项政策、一项改革”等不同的政策调整。粮食流通体制改革首先具有显著的渐进性和边际性。市场化是在边际效率上发生的，这种制度变迁是帕雷托改善的过程。从变迁过程看，粮食流通体制改革是从先改外围后到核心、先改购后改销、再购销同改，最后完全放开销售；先集中决策后分散决策、先局部试验后全国推开的渐进方式进行。这样做可以减少改革过程中的不确定性，增加改革操作的可控性（张曙光，1995）。在维持原有利益分配格局不变的前提下，通过双轨制度改革间接地转移收益用来补偿损失者。

从1953年我国开始对粮食实行的统购统销，粮食的收购、销售、调拨、储存计划及其价格由国家统一制定，国家对粮食实行垄断。这一制度基本保证了非农业人口的粮食供应，对粮食安全作出了贡献，但由于它排斥了价值规律和市场机制的作用，也没有按照地区资源禀赋的不同合理分工，使得粮食生产效率不高。1978年开放了粮食集市贸易，对粮食实行多渠道经营。在“四统一”粮食管理体制改为收购、销售、调拨对各省包干阶段，刺激了主销区粮食生产，活跃了粮食流通，但此阶段主销区农民收入主要仍来自种粮收入。长期以来，主销区在粮食供需上一直采取以区域自给、自我平衡为主的政策，常年粮食播种面积占农作物总播种面积的70%以上，如1984年粮食产量创历史最高水平达1817. 2万吨，购大于销达20%以上，自给有余。

为适应市场经济体制的要求，缓解粮食波动，保障粮食供给安全，1985年取消粮食统购改为合同订购。主销区跟全国性情况一样，出现了“储粮难”和农民“卖粮难”现象。事实证明，当时出现的粮食过剩只是一种假象。粮食基础设施落后，仓储能力不足才是发生“储粮难”、和“卖粮难”的真正重要原因。“储粮难”和农民“卖粮难”现象集中暴露出了粮食流通体制存在的弊端，随之，主销区等沿海经济发达地区出现了农田撂荒问题。

主销区20世纪80年代后期开始，耕地逐年减少，加上粮食品种单一，结构性矛盾突出，粮食产需缺口逐年扩大。1990年，国家开始建立粮食专项储备，继粮食流通双轨制后粮食流通实行“两条线运行”。1991年，国家将粮食“合同定购”改为“定购”，取消省际粮食计划调拨，改由市场调剂。三级粮食市场流通体系（即培育和建立以全国性粮食批发市场为龙头，区域性粮食批发市场为骨干，初级粮食批发市场为基础）形成。1993年取消了粮食统购，主销区浙江首次放开粮食购销和价格，当年全省粮食播种面积比上年锐减479. 6万亩，减幅达10. 1%。政府从1994年开始又加强了对粮食购销的统一经营，并在1995年实行了“粮食省长负责制”。但这一系列改革使政府背上了较沉重的负担。1997—1999年在深化完善粮食流通体制改革阶段，设立了县级以上粮食批发市场。中央政府实行了新的粮食流通体制改革政策，即“四分开、一完善”（其核心是“三项政策、一项改革”），这一政策实际上强化了政府的垄断收购。

2001年按照自然优势和区域优势进行资源配置以及分工合作的原则，浙江粮食率先进行了粮食市场化改革。取消定购任务，放开粮食购销价格，粮食价格由市场供求形成；完善国家储备粮垂直管理体系。2004年5月，国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，全面放开粮食收购市场，直接补贴粮农，实现粮食购销市场化和市场主体多元化，使粮食流通体制进一步完善。农业是我国弱质产业，粮食在弱质产业中呈弱势。主销区小农户多，粮食生产规模小、分散，人均耕地面积仅为世界平均耕地面积的1/3（1. 43亩），农业劳动力人均耕地面积为0.2公顷，不到世界平均水平的1/5、美国的1/260。由于土地资源禀赋不存在优势，粮食市场化后，粮食定购任务的取消，对于农户来说有更大自主经营选择权，主销区农民纷纷选择放弃生产成本高、收入相对低的粮食生产，从事非农生产。由于主销区开放程度比较高，农户非农业收入逐渐成为主要的收入来源，劳动力非农就业比例不断增加，粮食生产和储备量下降，粮食需求对市场的依赖程度不断增加。因此，从一定意义上说，粮食购销市场化政策对主销区来说粮食安全更多来自市场的因素。粮食是属于土地密集型产品。根据比较优势理论，主销区应当用劳动密集型产品换取土地密集型产品，立在区域间分工贸易基础上，与粮食主产区建立长期稳定的粮食购销协作关系。于是，粮食流通的顺畅，粮食物流成本的下降等粮食现代物流问题替代粮食生产问题，成为主销区应该关注的焦点。