政府供给主导型向适度干预下的诱致型创新

7.3　政府供给主导型向适度干预下的诱致型创新

伦敦学派的哈耶克认为垄断、计划化、国家干预始终与无效率相联系，他反对任何形式的国家干预与社会主义。“政府稳定经济的最好办法，就是不干预经济，让市场去自行调节。”公共选择学派认为政府在决策过程中缺少预算约束，存在寻租现象，明显不符合社会利益，西方经济社会所暴露的种种问题，“与其说是‘市场失败’，不如说是‘政府失败’”。^[3]

7.3.1　政府应界定“适度”干预边界

由市场力量与政府力量共同作用而诱发的组织创新活动，称为准诱致型或准强制型创新。制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。政府适度干预下的诱致型创新可降低组织创新风险，诱导微观经济主体进行自主性的创新活动，较好地实现市场功能与政府功能的有机结合，因此，应界定政府“适度”干预边界。政府应该在制定粮食生产发展规划与粮食预警机制，运用经济手段稳定全国的粮食价格和粮食市场，建立健全保护粮食生产和流通的风险基金，促进粮食科技创新和粮食市场基础设施建设等方面有所作为。

“粮食政策”实际上相当于新制度经济学中的“制度”或“制度安排”，泛指协调人们经济关系和经济活动的行为规范。我国粮食政策的演变是典型的供给主导型制度变迁。粮食政策的实现机制必然存在于一定的经济体制模式之中，从我国的粮食政策制度安排来看，更明显地表现为强制性的制度变迁。传统的粮食安全政策和安全路径是以计划经济体制为前提的。从1978年到1984年的主要调整粮食收购数量和价格，到1985年后，粮食政策调整开始触及统购统销体制，粮食价格双轨制形成，“保量放价”政策出台，粮食补贴方式开始转向补贴粮食企业等流通环节；1994年后，粮食流通体制实行“米袋子”省长负责制，按保护价敞开收购农民余粮，粮食流通政策实行“四分开一完善”、“三项政策一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”；自2002年9月开始，国家试点并推行“粮食补贴方式改革（直补）”，保护价与市场价的差价以现金形式直接补给农民。这些政策的设计显示出了政府供给主导型正在逐渐向政府适度干预下的诱致性创新转变。

7.3.2　追求粮食稳定市场下的效率目标

我国政府在粮食流通与粮食安全的政策调整上是增量与边际改进相结合，边际创新则是在原有组织、制度、政策的边缘进行边际改进。这种渐进式的改革是“帕累托改进”，政府的干预因为粮食的短缺或过剩的结构性或阶段性表现，常会需要巨大实施成本。从粮食生产和流通效率出发，调整政策的效率目标追求粮食市场稳定目标，即在稳定与效率目标间选择。为了稳定而损失粮食本身的效率，以此换来整个社会的稳定和经济的平稳运行。政府主要采取了渐进的形式，先增加生产者福利，等时机成熟再减少消费者福利。改革开放以后，我国粮食经济表现为“卖粮难”和“买粮难”的交替出现。每当“卖粮难”出现的时候，政府就会减少对粮食生产、流通和贸易的控制，粮食政策安排市场化趋势明显。每当“买粮难”出现的时候，政府政策就出现逆转，即加强对粮食生产、流通、贸易的管制。

主销区放开粮食购销价格和市场之后，面临的主要问题是区域生产、贸易分工和优势互补问题，使主产区和主销区都能分享产业梯度转移和优化所带来的规模效益的问题。主产区收购价格的稳定性与销区销售价格的不确定性之间的矛盾等，作为市场主体的粮食购销企业既没有定价权，也缺乏市场销售自主权等问题，需要政府的适当干预，来避免市场供求的盲目性、自发性。粮食产品的供给弹性明显大于需求弹性，价格的变动对供给量的影响是很大的。因此，粮食物流体系的建设应该成为政府作用边界的重要内容，包括一些粮食物流基础设施的规划和建设、主产区和主销区利益关系的妥善调节、主销区粮食购销价格放开后粮食价格的不确定性和波动性调控等；由政府引导主销区与主产区的合作，如主产区黑龙江省和主销区浙江省的合作，两省政府致力于促进企业间建立长期稳定的粮食购销及经营合作关系，浙江省对黑龙江省有关企业在杭州、宁波、温州建立粮食储加销基地，将给予无偿提供仓库和厂房等等优惠待遇，以支持黑龙江省降低粮食销售成本，增强市场竞争力。这种省际间的产销协作也在趋于深化，即向纵深发展，从原来以粮食购销为主的松散型合作，开始向建立基地、共同出资组建股份公司、共同创办市场等紧密型合作转变。目前，主销区浙江省企业已在主产省区建立粮源基地近50万亩，黑龙江省在杭州开办了“黑龙江粮油精品专卖店”和“龙江粮油商品一条街”，并准备在浙江省投资兴建大米加工生产线等，进行产销一体化尝试。

7.3.3　政府适度干预下的诱致型创新

政府适度干预下的诱致型创新是指政府以“宏观调控、微观搞活”为指导思想，实现市场功能与政府功能的有机结合，关键在于界定政府职能定位及其行为边界，政府“适度”干预就是政府行为对组织创新主体产生最大化激励。政府对创新过程的干预以不介入微观经济组织的经营决策为限。如主销区浙江的247个农业合作组织，完全由农民自发组成的只有7个，只占2. 8%。政府除了保障市场健康运行外，还可适度参与推动流通组织的创新活动，其干预以不打破交易市场化机制为限，通过计划调控、储备吞吐调控等调节粮食流通市场，同时还应采取积极的财政、金融政策等手段，以校正市场机制的缺陷等。在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

政府是政策的重要供给者，政策是政府提供的产品，并且许多政策在多数情况下是以政府法令的形式出现，从更深层面来说，农民面对政府所作出的粮食政策安排是无权选择的，只能在既定的政策范围内活动。我国传统的政府计划型粮食安全路径是低效的。然而当前我国正处在经济体制的转轨时期，市场体系正在逐渐完善，市场化程度不断提高，政府作用的职能、范围、方式等都在进行调整。应该着力构建政府与市场间良性互动机制的粮食安全政策，坚持资源配置的市场化取向，坚持以市场为基础激活粮食供求，以政府间接调控为主导稳定粮食供求，充分发挥政府的有效功能，着力统筹宏观粮食安全和微观粮食安全，以不断提高粮食安全的综合指数水平和实现粮食市场的最优均衡发展。