政府行为边界定位及其政府职能

7.4　政府行为边界定位及其政府职能

我国粮食市场的发展是渐进的，伴随着政策的回退和反复，传统的政策干预实施成本很高。粮食与能源、淡水一样被世界各国列为关系国计民生的重要战略物资，粮食价格是其他农副产品和工业品的比价基础，粮食安全关乎国家安全，对照当代政府职能主要定位在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”这一有限政府、有效政府理念保障粮食安全的责任。为了达到稳定国内粮食市场和价格目的，多数发展中国家采取了干预粮食生产、流通和贸易等政策措施（黄季焜，2001）。由于中国粮食问题的特殊性，一有风吹草动，路径依赖的现象必然出现，政府重新垄断的可能性将大大增加。世界各国的经验表明，市场是实现资源有效配置和促进经济增长的最有效的机制，但有时也会失灵，现代的市场经济并不是早期的自由竞争的市场经济，是有宏观调控的市场经济。世界各国特别是发达国家运用强有力的政府手段来调控粮食市场，熨平粮食市场周期性波动。

目前，我国主销区粮食物流体系存在的主要问题是人为地分割，缺乏直接的横向联系；多头组织粮食流通导致粮食无序流动现象；一些粮食设施的建设缺乏科学的论证和有效的管理，导致了粮食仓厂建设和布局缺乏粮食物流科学化管理。主销区粮食在新的形势下构建政府粮食行政管理职能和粮食宏观调控体系，首先要跳出传统的计划经济管理模式，打破政府对粮食生产的计划控制、流通、加工、储存等环节的垄断，引入市场竞争机制。不仅把属于私人产品的粮食生产、流通、加工、储存等环节的活动交由私人部门自己安排，而且要尽量把公共产品部分的国家粮食储存、加工、运输等环节中适宜由私人部门承担的部分交由私人部门去做。在当前的宏观背景下，粮食安全目标的实现要以效率的最小损失为前提。在制度安排和政策措施上，应从偏重于安全目标向以效率目标为主转变。

加强与国内粮食主产区的联系，逐步建立长期稳定的协作关系，通过多种形式、多种途径把省外粮源引进来，努力保证较为稳定的粮源。支持有一定规模和实力的粮食龙头企业到省外建立粮食生产基地和加工基地，实现跨省区的粮食产业化经营，优先获得可供粮源。随着现代信息技术的发展和新的物流组织的出现，粮食流通不仅要提高流通设施（如自动化仓库、多式联运）水平来增强竞争力，而且要通过信息技术整合资源和信息网络化实现高效管理。

7.4.1　提供公共服务，影响收入分配

现代公共管理理论认为私人产品最好由私人部门提供，政府不要干预；公共产品由公共部门提供，但也不一定全部由公共部门生产。即使是提供公共产品，只要是私人部门能完成的，尽量交由私人部门完成，引入竞争机制，打破政府对公共产品和服务的垄断，使权力向公民、社会中介组织转移，缩减政府的活动范围，提高政府工作效率。从粮食是关系国计民生的战略物资、粮食安全关系到国家安全的角度看，粮食具有公共产品的属性，用于国家储备、调控市场、救灾救济、军供等方面的粮食属于公共产品；从一般粮食生产、流通、加工、储藏、消费的角度看，在正常情况下，粮食又具有一般商品的属性，正常年景，市场波动不大，粮食更多地属于私人产品，可以在很大程度上由私人部门按照市场经济的要求来提供。有关研究表明，20世纪80年代中国农业公共投资严重不足是造成粮食生产边际效率下降和总产量增长幅度趋缓的主要原因之一。

政府应该在以下几个方面“有所为”：（1）政府应该提供诸如基础设施的投资：农田水利基础设施建设，骨干水利工程与田间配套工程，中低产田改造，旱、涝和病虫等灾害的监测预警系统建设与维护。（2）全天候的粮食安全通道建设，包括港口、机场、桥梁和其他设施，粮库建设，运输工具、加工设备、市场基础设施建设和信息服务体系建设。（3）政府还应该提供诸如农业研究、农村职业技术教育和实用技术培训等粮食生产性服务，并通过市场机制激励生产者增加粮食产量。（4）政府应整合企业现有的粮食仓储、加工、运输设施等资源；发挥中介组织如粮食行业协会、粮食经济协会等的桥梁作用；制定粮食现代物流发展规划与物流标准体系等等。同时，政府还要发展食品卫生与健康事业。

政府在物流园区规划中的角色定位是资金支持者角色。政府要求地方各级政府资助物流园区的建设，并对物流基础设施的建设提供一定资助。在欧洲，政府要求地方各级政府资助物流园区的建设，并对物流基础设施的建设提供一定资助。如在德国，入园企业可以得到政府资助，水、电、排水等建设都可以用这方面的资金来进行建设，其份额约为物流园区建设厂房的10%。对于其他基础设施的投资也有资助。还有一项资助是建立公铁联运中转站，政府资助可高达80%。德国现33个物流园区中，有11个物流园区的中转站是用德国联邦铁路的钱修的。德国最典型的做法是采用PPP模式，公私合作。政府主要是对物流园区基础设施的建设提供资金，而私人公司主要是对他们自己的一些物流方面的设施设备进行投资。在日本，大型物流基地是由政府以很低的价格将土地卖给开发集团，并由若干企业集团、株式会社向银行贷款建造的。银行予以长期低息贷款或无息贷款。

另外，当粮食市场发生波动如粮食价格上涨时，对于极少数城镇低保人员，可以采取提高低保标准的办法进行救助，建立粮食安全保障体系。根据1986年世界银行观点，粮食保障问题并不一定是粮食供应不足造成的，这些问题起源于国家和家庭缺乏购买力。这说明，粮食不安全并非是由于自给率低，而主要是由于购买力低造成的。注重经济效率，提高居民收入，以形成足够的购买力，才是粮食安全的实质所在。

7.4.2　维护市场秩序，培育市场主体

通过经济立法和司法来规范各类经济主体的行为，限制各类非正当经济行为，创造一个公平竞争的市场秩序。引导和组织本地的粮食流通，维持粮食流通秩序，保持粮食供求平衡的责任。积极探索产销区之间集加工、储运、销售为一体化的合作方式，用政府引导和市场运作相结合的办法吸引主产区的粮食进浙江，稳定粮源，实现粮食资源跨区域配置，降低风险。日本政府对国内粮食流通体制实行间接管理的经验值得借鉴，即国内流通渠道主要有三：一是政府为增加储备或轮换而收购大米，收购价格由政府确定；二是受政府指导，农协收购和销售大米，在政府专门设立的“自主流通米价格形成中心”投标销售给批发商或厂商。三是农民自由销售大米，价格随行就市。政府不可能将农产品价格长久地维持在市场出清价格之上。支持政策导致的价格扭曲不仅带来沉重的财政负担，而且会不断地抬高价格波动的重心，不利于经济的公平、效率和稳定。

规范物流市场秩序。统一市场准入标准，允许不同区域、不同所有制企业开展物流服务业务，规范物流企业的经营行为，努力形成公平竞争、规范有序的现代物流市场体系。积极鼓励物流企业发展。积极引导多种所有制经济以多种形式进入现代物流服务领域；积极鼓励有条件的交通运输、仓储配送、货运代理等企业通过兼并、联合等形式，重组一批具有一定规模和实力的物流企业。

粮食购销市场化的实施，取消了粮食订购任务，从原来的订购收购到订单收购，新的粮食产销关系正在确立。自由贸易是粮食主产区（拥有粮食生产优势）和粮食主销区（具有发展效益农业优势）优势互补，形成安全和效率良性互动的重要途径。继续完善以批发市场为中心的各类粮食市场。重点抓好省级粮食批发市场和区域性粮食批发市场建设，进一步健全和强化市场功能，把有形市场和无形市场、现货市场和期货市场结合起来，扩展市场网络和信息传递等服务功能。美国和日本政府在粮食流通环节均设立检验制度。这不仅有利于控制粮食质量，避免粮食卫生灾害，更重要的是它还起到了监控粮食市场，收集流通信息的作用。这一体系是必要的，也是容易实现的。建立健全粮食市场准入制度、市场交易制度、价格管理制度，完善对粮食市场的监管。加大打假治劣力度，保证粮食质量安全，保障人民营养、健康。近几年来，主销区浙江通过大力发展和培育粮食批发市场，如杭州市粮油批发交易市场，以浙东的绍兴粮油批发市场、浙南的乌苏里江粮油批发市场、浙西的衢州和金华粮油批发市场等为核心的区域性粮油市场，已成为浙江粮油物流中心，物流中心的形成将大大提升浙江粮食流通业的产业层次和资源配置效率，促进浙江由粮食资源小省向粮食加工和流通大省转变。同时，应加快培育市场主体，大力推进国有粮食企业改革，除承担国家宏观调控职能的国家储备粮食管理企业外，其他国有粮食企业应转制交由私人部门经营，不能以政代企。切实健全完善有形、无形、现货、期货等各类市场的运行规则及竞争机制，最终真正形成统一开放、竞争有序的全国大市场。同时还可充分发挥各类粮食行业协会等中介组织的积极作用，为促进国际粮食贸易牵线搭桥、协调服务，主动参与国际经济大循环，是在更高层次上保障粮食安全的明智抉择。

7.4.3　直接参与某些经济活动，发挥财政功能

国家通过直接投资的方式介入集体和个体无力或不愿创办的又是国民经济必需的事务，如应负扶持生产，保护耕地的责任，主要包括保持水土、保护耕地，推广科技、提高单产，区域分工、优化布局等三个方面。农业科研投资占农业总投资的比重，世界平均水平是1%，一些发达国家已超过5%，而我国仅为0. 2%左右。农业科研投资，是一种全社会都受益的公共产品。从某种程度上也是一个农业的可持续发展问题。在探讨中国粮食安全战略时，确立农业可持续发展的粮食生产观念是制度创新过程中一种必不可少的制度安排。

关于财政职能的执行，经济学界存在不同的看法。亚当・斯密认为，唯一的好预算是一个平衡的预算。保罗.A.萨缪尔森称财政政策为经济的“自动稳定器”，认为理想的财政政策是“逆现行经济风向”行驶的。在现实中，经济风向难于准确把握，而且财政政策对经济的调整存在“时滞”。这使得“相机抉择政策”难于实施。财政功能的实现是通过税收和税率的变动，调节积累和消费之间的比例关系，并通过财政支出计划实现一定的经济目标。政府通过财政转移支付等有效手段，切实加大对优质粮产区、种粮农民的直接补贴和价格支持，以矫正粮食生产的外部性，调动和保护种粮地区和粮农的生产积极性。完善各级粮食风险基金或建立粮食安全调控基金制度，提供财力保障。增加粮食风险基金的规模，拓宽使用范围，或者干脆新建一项粮食安全调控基金，来应对发生突发事件时，组织采购应急粮源和应急费用的开支。

着力建设现代物流中心。加强现代物流规划引导，做好全省港口货运集疏运网络、干线公路集疏运网络、城市配送网络布局。通过新建、改建、扩建、整合的方法，培育发展一批现代物流企业集聚的区域性、国际性物流中心。精心设计建设区域性粮食物流中心。创新体制和机制，促进区域性粮食物流中心的建设和高效运行。由政府在统一规划的基础上实行政府统一管理，凡粮食物流中心建设涉及的征地、招商、税收、信贷等，都由政府统一定政策。物流中心内的立项和招商引资由政府统一组织和管理。对中心区域内的粮食质量、最低库存、统计、市场秩序等要依法实行统一管理。

政府充当总体规划者角色。日本政府把全日本的大型物流基地建设的总体规划交给了通产省、运输省、农林水产省、建设省和经济企划厅等5省主务大臣，由他们制定全日本共通的基本事项，决定建设流通基地的城市。凡需规划建设大型物流基地的城市，均以本地区的城市规划为原则，决定物流基地的建设地点、数量、规模及功能，并报中央主务大臣审批。日本东京都建设物流园区时的主要措施有：一是政府在市政规划时就确定在城市的边缘地带、内环线外或城市之间的干道附近，规划有利于未来相关设施配套建设的地块作为物流园区基地；二是将基地内的地块分别以生地的价格出售给不同的物流行业协会，这些协会再以内部募股作为购买土地和建设物流设施的资金；三是政府对已确定的物流园区，积极加快交通设施的配套建设，并在促进物流企业发展的同时，促进物流园区的地价升值，从而使有关的投资者得到丰厚的回报。

进一步理顺物流业发展管理体制，制定促进粮食物流业发展的实施意见，以及税收、规费、金融、保险、海关、商检等环节的优惠政策。促进运输、仓储、流通加工、包装、信息服务等业态的规模化、集约化、专业化发展，整体提升物流发展水平。

7.4.4　进行制度创新，影响合理利用资源行为

斯蒂格利茨（JosephE.Stiglitz，1988）认为，在市场经济中，个人与厂商之所以有收入最大化与利润最大化的动机，是因为他们有机会拥有财产和保留其工作和生产的一部分利益。为使其动机有效，必须明晰产权。完整的产权具有两个特点，包括每个人按照他认为合适的方式使用其财产的权利和出售它的权利。当存在范围不明确的产权、有限制的产权、法定的产权时，会出现无效率，资源被浪费或者不能以利益最大化的方式来被利用。我国自从20世纪70年代末农村确立家庭承包责任制以来，众多农户自主决策为我国粮食市场供给粮食，因而粮食市场从供给方面来看已属于完全竞争市场类型，甚至可以说处于过度竞争状态，造成整个粮食行业的利润趋向于零，处于严重的规模不经济状态。

在制度建设上，包括粮食支持保护制度、粮食储备制度、粮食生产激励和诱导制度、粮食流通制度、食品安全获得制度等，特别是粮食对外贸易等基础性制度的构建和改造任务。在这些制度中，要明确划分中央政府与地方政府的事权与责任，尽可能减少模糊地带。应着力创建宏观控制下的市场经济型粮食流通体制。将价格调节的主要任务交给市场，变“保量放价”为“保价放量”，以确保国家保护价格对粮食安全的作用，实现粮食生产及流通领域政府行为与农民利益相一致。发达国家大多都有一套完善的粮食政策立法，例如，美国自1933年开始对粮食价格实行补贴和支持政策，长期以来，形成了包括支持价格、粮食储备、土地休耕政策在内的粮食运作系统，完善解决了本国粮食安全问题。其他国家也有相应的粮食价格政策立法。我们应借鉴先进国家的经验，尽快完善我国粮食政策立法。粮食安全是一个动态概念，有效的粮食安全预警系统是必要的。据联合国粮农组织对120个国家的统计，目前已经有53个国家或地区建立了具有一定监测预警功能的农产品信息体系，其中美国农业部在全国建立了庞大的市场信息网络，收集和发布官方的信息。浙江的粮食市场预警系统目前还处在起步阶段，为此，应建立预警网络掌握粮食生产信息，密切注视全国及省内粮食总量供求情况、粮源流向和粮食吞吐情况；及时收集整理国内外粮食生产、贸易信息，并实施动态跟踪监测和先兆预警，规避市场风险。

资源的利用一般是由价格机制来调节的，但由于价格机制不能纠正由生产或消费产生的外部性问题，需要政府来干预这一领域的资源利用。政府可采用分类管理制度，严格保护有限的农地资源，通过转移劳动力、扩大生产经营规模，调整生产结构等措施来提高劳动生产率。浙江省对资源的利用主要是农村经济与人口、资源、生态、环境相联系的资源环境经济技术研究、生态农业技术研究、持续农业技术研究。按可持续发展要求关注环境，通过公共粮食安全网弥补市场的缺陷，并保障那些无法自立的人和家庭维持生计的物品供给。

优化粮食运送配送车辆管理，提高物流配送效率。提高口岸通关速度。充分发挥内陆物流中心的作用，实行报检、报关、订舱、提箱、验货、仓储等一条龙服务。提供必要的建设用地。对省重点物流建设项目经批准后，在符合当地土地利用总体规划的前提下，应按照仓储、运输等相关行业标准控制用地规模；新增建设用地的，可以采用协议出让方式给予供地。

7.4.5　运用财政、货币等政策及必要的行政控制

加强财政扶持。应明确其中一部分专项用于物流行业的发展，主要用于重点物流企业发展和重点物流项目、公共物流信息系统、物流标准化、物流统计体系建设。各市、县（市、区）应提供相应的财政专项资金扶持现代物流业发展。积极拓宽融资渠道。各金融机构对具备较高信用等级资质的物流企业应给予重点支持。融资担保机构要为物流企业提供信贷担保。支持民间资本参与物流项目建设。提供税收优惠。物流企业将承揽的运输、仓储等业务分包给其他单位并由其统一收取价款的，应以该企业取得的全部收入减去其他项目支出后的余额，为营业税的计税基数。物流企业在本省范围内设立的跨区域分支机构，其企业所得税由总部统一缴纳。对需引进国外先进设备的，给予免征进口设备关税和进口环节增值税。物流企业技改项目可享受国产设备投资抵免企业所得税的政策。

许多经济学家主张把货币政策与财政政策混合使用，这样可以弥补“时滞”带来的经济不稳定问题。弗里德曼则提出“简单规则”的货币政策，主张维持一定的货币供应量增长率，以避免因人为的错误产生经济不安定。根据我国粮食供需面临的新形势和粮食安全体系的纯公共产品属性，政府应运用财政、货币等政策及必要的行政控制影响收入分配以实现一定的宏观经济政策目标。可以将政府在保障粮食安全方面的责任区分为危机管理责任和常规调控责任。粮食危机管理责任主要是应对严重自然灾害、战争、国际封锁以及疫病、谣传等非常事件造成粮食市场过度波动或抢购而引发粮食安全问题时的应急处置责任。常规调控责任是指危机管理责任之外的为求总量基本平衡、市场相对平稳、打击假冒伪劣、保证质量安全而采取的相关调控和监管责任，同时应完善应急保障体系责任。

以粮食销区的浙江省为例，保证粮食安全，采取了许多措施，一是实行订单农业，二是大办粮食市场，三是进行全方位的产销合作。采取何种制度安排和政策措施解决销区粮食安全问题的难点是在效率目标和安全目标两者之间寻求协调和平衡。粮食安全体系这一无形产品具有明显的公共产品属性，并且可以说是纯公共产品：粮食安全关系国计民生，粮食安全体系是国家安全体系的重要组成部分，政府对这一纯公共产品的提供负有不可推卸的责任。市场机制自身缺陷，需要政府这只“看得见的手”。正如温家宝总理讲的：“愈是放开粮食市场，愈需加强和完善宏观调控”。政府的责任主要体现在全局、总量、宏观方面。

税收和规费优惠。实行投资抵免企业所得税，用地、用电等优惠。实行减免税收政策。法国的一些地方政府对物流业采取了开始5年免税和给20个雇员每人以2万法郎补贴的鼓励政策。比利时政府也通过减免税收来鼓励国外企业投资建设物流园区之类的物流中心。美国作为物流业较发达的地区，政府也有优惠政策，如得克萨斯州制定了前10年免征财产税、销售税返还、对从事中转货运的企业免征财产税等一系列的优惠政策。在日本，政府可以提供减税和免税的优惠政策。

中国科学院农业政策研究中心完成了“中国粮食市场建设和改革对市场一体化及生产的影响”研究项目。得出如下结论：中国粮食市场发展的特点突出了市场化进程的复杂性，政策的反复延缓了市场一体化的进程，而市场基础设施和市场服务体系建设的滞后则是进一步发展地区间粮食贸易的瓶颈。研究还发现，随着粮食市场一体化水平的提高，政府直接干预粮食生产和市场的影响力变得越来越小；国家粮食收购政策对粮食市场的稳定起负面影响，已经成为近来粮食市场不稳定的一个重要因素；同时还发现取消目前粮食定购任务对粮食生产影响甚微（仅3%左右），不会对我国的粮食安全造成威胁。国家的直接调控职能应转向通过政策法规、行政执法、国家储备等方式进行调控。国家将退出直接参与粮食物流。主销区粮食行政主管部门需协调有关粮食经营主体，与主产区共建产、购、销联动的粮食现代物流合作模式。

为提高东南沿海地区的散粮接卸能力，我国将在主销区浙江、福建、上海、广东一带建设多个粮食港口中转库及专用码头。完善重要粮食物流节点设施，建设和完善粮食运输设施，配套物流信息和检测体系，在此基础上建成高效、顺畅的跨省粮食现代物流主要通道，实现跨省粮食物流的散装、散运、散存和整个流通过程的无缝化连接。为了实现这个目标，国家还出台了《全国粮食现代物流规划》作为实施方案。

【注释】

[1]科斯：《社会成本问题》（The Problem of Social Cost）［M］.Journal of Law and Economics 3，1960（10）：1—44。

[2]莱斯特.布朗：《21世纪：谁来养活中国人？》，华夏出版社1995年9月。

[3]阿尔弗雷多・萨德—费洛、黛博拉・约翰斯顿著，陈刚等译：《新自由主义批判读本》［M］，南京：江苏人民出版社，2006。