浙江土地资源禀赋与趋势

8.1　浙江土地资源禀赋与趋势

8.1.1　浙江耕地面积的变化

以产权经济学和制度经济学的观点来看，粮食经济发展的历史应该是“结构变迁”的历史。这个结构变迁就是指制度的创立、变更及随着时间变化而被打破的方式，其中的关键则是产权的设置和变更。产权明确对粮食增长的推动力首先表现为：产权的排他构成滥用土地这种稀缺资源的屏障，产权所有者通过对产权保障内的土地资源的利用、土地肥力的再生，使其个人收益最大化的同时也使社会收益最大化。明确产权是粮食生产最终完全走向市场经济的前提。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。自20世纪50年代以来，中国农地制度经过土改、合作化、人民公社、“大包干”及第二轮土地承包等多次的反复性变革，至今也没有从根本上解决农民的土地财产权问题。市场机制配置资源的基础性作用几乎失灵，农村集体土地所有制长期处于“主体缺位”或“产权模糊”的状态。改革开放以来许多地方的“圈地运动”，造成大量的农民失地、失业、贫困等一系列社会经济问题。

进入21世纪，在浙江省的部分乡镇工业发达的镇、村，从事非农产业的劳动力的比例已高达80%～90%。农村经济结构的变化，使从事农业的劳动力从相对剩余的生产要素转变为相对稀缺的生产要素，这为浙江省土地规模经营的进一步发展创造了良好的条件。据统计，到2001年底，全省经营土地在0. 67公顷以上的规模经营户已超过6万户，经营面积达10万公顷左右，约占全省耕地总面积的6. 2%。但浙江许多家庭经营非农化程度较高的农户，并不注重农业经营，耕地总量下降速度快，耕地质量下降趋势短期内难以遏制，愿意种植粮食和愿意种好粮食的农民越来越少。出于对土地的留恋以及土地将带来的预期福利使其并没有从根本上放弃农地承包，仅仅是将使用权出让。农民宁愿让土地抛荒也不愿意放弃土地的使用权，这是造成土地抛荒和土地配置低效率的重要的原因。由于种植粮食比较效益低，有部分农民虽然不是抛荒，但是他们也不把种植粮食作为一个致富、赚钱的好职业，而是用来生产“口粮”而已，因此这部分耕地从粮食的商品生产转向自然生产，农民不愿意精耕细作、不愿意进行长期投资。

表8.1　部分主销区耕地面积变动情况（单位：千公顷）

数据来源：中国统计年鉴2008年，2009年^[1]

从表8.1可见，除了浙江耕地面积略有增加外，其他主销区都减少，其中广东和上海减幅较大，分别为17%和15.6%，占全国的比重都很低。

8.1.2　实现土地的有效流转

在现有的家庭联产承包责任制下，土地分割零散，没有规模经济。农民的组织化程度不高，分散的农户要面向市场发展商品生产，信息不灵，市场交易的能力特别低，基本上是市场价格的被动接受者和市场变化风险的最大受害者。同时，行政权大量侵犯农民的土地财产权的现象也是有发生。据有关部门分析，当前农村的主要矛盾已从过去的乱收费乱摊派变为土地征用。有的学者认为农村30年的土地承包期过于短暂，应将承包期延长到50年，或者干脆将土地使用权永久性地给予农民。有些学者还主张用土地私有制取代土地集体所有制，将农村土地的所有权直接落实到农民个人。土地产权的明晰主要是明确土地所有权的派生权利，即使用权、收益权和处置权。这也是新的土地制度所要求的，在此基础上建立起完善的土地使用权市场化流转机制，以确保实现节约耕地，降低生产成本，实现土地经营规模效益的目的。通过促进土地向种植能手集中，可以相对缓解资源不足的矛盾，更好地发挥资源的积聚效应，又可以降低生产成本，提高生产者的抗风险能力，确保粮食安全。

根据国务院关于土地承包关系的有关精神，中国土地市场化流转制度的主要形式包括：土地使用权的有偿转让、转包制度；土地使用权抵押制度；土地使用权入股制度；等等。实行粮食市场改革的2001年，浙江嘉兴市通过各种形式流转的土地面积达28.09万亩，占全市水田面积的10. 57%，其中委托转包15. 05万亩，协商转包7. 95万亩，退包1. 74万亩，返租倒包1. 85万亩，其他形式流转1.5万亩。土地流转机制改革的推进，为确保粮食生产中必要的资金、技术和劳动力要素投入，提高土地利用率，打下了坚实的基础。土地使用权的“反租倒包”，指的是村集体经济组织或者村民委员会向农户支付一定的资金，将农户承包地的经营权收归集体，集体再将其租赁给外来的公司、大户，或者是在进行一定投资后再将其“倒包”给本村的部分农户。土地的股份合作制，也有人（如厉以宁教授）将其称作“股田制”。例如，浙江省绍兴县从事二、三产业的劳动力占80%，土地流转率已超过40%。股田制是在明确农村土地集体所有权，稳定农户家庭承包权，放活土地使用权的基础上，以土地承包合同为依据，以土地收益为基数，以土地使用权作股，变以人划地的集体所有为社区农户的股份共有，再经过公开竞争投包经营的一种土地制度。其内容包括两个基本方面：一是将现在的产权主体模糊、产权权能残缺的土地集体所有改革为社区农户土地股份共有；二是在土地股份共有的基础上，农户或企业对土地进行投包经营。同时应严格控制征地规模，维持粮食播种面积的最低限度，并改进土地征用补偿方式，调控土地收入的分配结构，保障农民在土地征用过程中的权益不受侵犯。此外还应增加对土地的投资，提高耕地质量，改善粮食生产所需的基本条件。

另外，要促进土地使用权的合理有序的流转，就必须同时放开城市劳动力市场，并让流入城市就业的农村居民能够获得同等的就业和社会保障权益。

8.1.3　土地的休耕与农业劳动力转移

一些发达国家通常在供过于求的情况下实行休耕制度，要求农场主等生产单位减少粮食种植面积，并由政府给予一定的补贴，以保证粮食生产者不因生产减少而收入下降。浙江粮食市场化进程中可在一定范围内实行休耕与非粮作物的种植，但必须严格控制耕地的减少。与此同时，注重农田水利基本建设与科学技术的推广，以便需要时，迅速使之改种粮食，形成粮食产量（南方地区从种植到收获往往只要4个月）。由于保证浙江自产粮食完全供给的边际成本和机会成本相当高，在粮食市场化进程中，保护耕地所付出的代价远远高于进口粮食的代价，浙江粮食不可避免地会进行部分进口替代。除非联合国有决议，国际粮食市场对中国禁运一般而言不会发生。粮食生产没有垄断性，任何一块普通的地方都能够种粮食，不像石油生产具有垄断性，粮食只要出高价总归买得到。

从理论上讲，销区粮食市场化能否顺利实施的其中一个关键的因素是浙江劳动力资源在经营其他产品（或外出打工）时能否补偿农户放弃耕作的机会成本。如果土地向种植能手集中，必然会出现大量的失地农民。为了解决他们的就业问题，必须采取大力措施减少乃至消除与户籍制度相关的对农民工的歧视性政策，包括户籍登记制度、农民工进城务工的限制条款、行业限制条款以及各种不合理规费（姚先国等，2004）。中国城乡分割的管理体制必须要打破。这种城乡二元分割的体制大大地限制了中国城乡间和地区间的劳动力流动（蔡昉等，2001）。一个农民从农村来到城市所用的土地更少了，所占用城市周边的耕地还能够从总量上节约土地。

主销区可鼓励农民短期或长期休耕一部分土地。短期休耕是为了控制产量，解决农产品生产过剩的问题；长期休耕主要是为了保护水土资源。休耕面积补贴是为了在粮食供给过剩时期，保护耕地和保持粮食综合生产能力，对于符合休耕条件的农户按休耕面积给予直接补贴。美国1961年开始，政府规定农场主至少要停耕20%的土地，这一政策用以限制生产和保持水土。短期休耕主要为控制面积和产品产量；长期休耕主要为保持水土。农场主同时可以从政府手中得到相当于这部分土地正常年景产量50%的现金或实物补贴。对超过20%休耕的土地，补偿的比例可以提高到60%。要求农场主在休耕期间不能抛荒土地，必须维护土地的生产能力。因此，休耕计划对保护耕地资源起到了积极的作用。