政府组织层面的对策建议

一、政府组织层面的对策建议

（一）充分认识扶持促进中小企业发展的重要性和长期性，强化扶持政策的科学性和有效性

以科学发展观为指导，正确认识中小企业发展问题的重要性和长期性，是政府鼓励、引导和扶持中小企业的根本前提。目前，我国各级政府部门大多已认识到在现代工业社会和知识经济社会，中小企业已经从“补充”变为“重要组成部分”，与大型企业一起构成了现代经济社会发展的主体。中小企业还在构建和谐社会中发挥积极作用，为缓解就业、收入保障和社会安定做出重要贡献。与此同时，我国中小企业尚未充分发育成熟，在资源能力、经营管理、战略决策和可持续发展等方面仍存在较大问题，而宏观环境的不确定性则进一步加剧了问题的产生。且中小企业的发展问题具有长期性和广泛性，在全世界范围内，小企业始终在不断出现，并呈现出生生死死的动态增长态势。中小企业的生长率、存活率和成长率，也已成为衡量一个国家或区域经济发展活力的重要标准之一。

因此，扶持促进中小企业发展作为一个世界性的持续性课题，已经上升到国家战略层面。我国及世界发达国家之所以对中小企业实行鼓励、保护和扶持的政策，就是因为中小企业是市场经济的主体，没有中小企业充分的发展，市场经济就缺乏坚实的基础；同时也正是因为中小企业与大企业相比还较为弱小，所以需要政府保护、培育和扶持。与此同时，各级政府对中小企业的扶持应特别注重其科学性、有效性、针对性和系统性。具体而言，主要有以下四个方面。

1.注重中小企业外部发展环境的营造

对中小企业的政策扶持要遵循市场经济的运行规则，从对中小企业的直接扶持向营造公平、有序的市场环境延伸，并以推动中小企业社会资本积累为重点。中国社会科学院中小企业研究中心发布的《中小企业扶持政策及其效应》报告指出，我国中小企业对发展环境的改善普遍持不容乐观态度，导致企业行为仍然呈现短期化、投机化趋势^[1]。因此，政府应通过积极搭建公共服务、信息交流、对外合作、技术创新、信用担保和融资服务等平台和体系，来不断强化中小企业与外部环境及相关市场主体和组织机构之间的沟通和互动，缓解中小企业因规模劣势而导致的“信息不对称”问题，促进中小企业与各利益相关者之间长期信任合作关系的建立，从根本上解决中小企业的可持续发展问题。

2.注重对中小企业的分类指导和重点扶持

各级政府部门应遵循中小企业的成长和发展规律，对不同生命周期、成长性和产业结构的中小企业进行分类指导和重点扶持。如对作为经济源头和创新活力的新创企业和微小企业，应在要素资源配置、创业辅导等方面给予积极孵化培育，以不断提高创业成功率和企业存活率；对具备较大发展潜力和专业特色，已具有一定市场优势的成长型中小企业，应给予重点扶持，帮助其获取保持竞争优势，并快速成长为大企业；对高技术产业、战略性新兴产业、生产性服务业（特别是知识密集型服务业）等产业内的中小企业，也应给予大力扶持，使其在产业结构转型升级中发挥重要作用，不断形成新的经济增长点；对成长性不强但有一定市场优势的中小企业，则引导其走“专精特新”之路，不断提升产品质量，尽可能做久做优，力争成为特定市场领域内的“隐形冠军”。

3.注重中小企业扶持政策的针对性和可操作性

各级政府部门要紧密结合中小企业的现实需求，推出有针对性和可操作性的相关扶持政策。从对浙江、广东两地样本中小企业的实证研究结果来看，中小企业的人力资源、技术创新能力最为薄弱，对金融服务环境和教育科技环境最不满意，与金融机构、科研院所、咨询中介等社会公共机构的联系最不紧密。中国企业家调查系统的《2010・中国企业经营者问卷跟踪调查报告》显示，中小企业融资难和熟练工人、技术人员短缺问题依然较为严重。由此可见，提升技术创新能力、缓解融资难和人才稀缺问题等仍然是当前我国中小企业最迫切的现实需求，同时也是政府应进一步加大扶持力度的重点领域。《中小企业扶持政策及其效应》报告同时指出，中小企业普遍认为扶持政策的原则性条文过多，具有可操作性的实质措施偏少，对政策也缺少全面的了解。因此，应通过出台配套实施细则、具体保障措施和加大政策宣传力度等途径，进一步加强扶持政策的有效性和可操作性。

4.注重中小企业扶持政策的系统性和协调性

近年来，各级各类政府部门出台了大量中小企业扶持政策，并取得了明显的政策效果，帮助诸多中小企业渡过了难关。但同时也存在政出多门、政策的延续性不强、协调性较差、执行力度不够等问题。扶持促进中小企业发展是一个长期的系统工程。各类扶持政策应由各级专门的中小企业政府管理机构牵头，协调相关政府部门来共同制定，并通过科学合理的规划保证政策的连续性。与此同时，扶持政策应与各类产业发展政策、区域经济政策相衔接，要有利于推动中小企业的产业结构调整和优化，有利于形成良性互动的区域各经济主体之间的合作关系；应为各项扶持政策的落实提供健全的组织保障和协调机制，确保政策得到贯彻落实和有效执行；应善于利用各种市场机制和社会力量，充分调动各方积极性，共同构建起完整的政策与社会化公共服务体系；同时还应对政策的实施效果进行科学评估和及时反馈，以便政策的及时调整和进一步完善。

（二）进一步改善区域软环境，推动中小企业外部规范性社会资本积累和竞争优势获取

本书的理论和实证研究表明，区域软环境全面涵盖了促进中小企业发展的政策与公共服务体系的主要内容，并作为中小企业获取外部规范性社会资本的重要载体、对象和保障，通过影响企业外部社会资本积累进而对中小企业竞争优势发挥重要作用。且问卷调查结果显示，样本中小企业对当前所处区域软环境的评价相对偏低，特别是金融服务环境和教育科技环境。因此，不断改善区域软环境，推动中小企业外部规范性社会资本积累和竞争优势获取，是促进我国中小企业发展的重要途径。进一步探讨区域软环境的具体构成，不难发现几乎所有区域软环境要素均与区域政府组织有着直接或间接的联系。其中政府服务环境和商业法制环境的建设和改善与政府组织直接相关，属于政府的基本工作职能和角色定位；我国市场经济发育的现实背景和中小企业的客观弱势，决定了在市场环境、教育科技环境和金融服务环境的建设和改善，离不开政府的积极引导和大力推动；社会文化环境虽与区域政府组织并不直接相关，但政府作为区域社会的重要组成部分，其价值取向和行为方式对区域社会文化的影响同样不可忽视。因此，在区域软环境建设和改善中，各级政府部门具有义不容辞的责任和义务。

1.进一步转变政府职能，建设服务型政府

对浙江、广东两地样本中小企业数据的统计结果显示，虽然对政府服务环境的总体评价（得分3.7848）尚可，高于对区域软环境总体评价（得分3.7427）。但在六个具体问项中，问项“当地政府的工作效率”（得分3. 73）和“当地政府为企业提供的服务质量”（得分3. 68）的评价相对较低。中国企业家调查系统的《2010・中国企业经营者问卷跟踪调查报告》显示，企业经营者对政府行政管理的要求也在逐年增加。因此，进一步转变政府职能，改革行政管理体制，完善对地方政府领导的考核评价制度，大力建设服务型政府，是改善政府服务环境的重点所在。各级政府部门应进一步明确自身在市场经济中的基本定位和主要职能，同时不断增强自身服务意识、转变服务态度、优化服务功能、提高服务水平和服务效率，为中小企业提供更高质量的政府服务。

2.大力倡导与市场经济和现代管理理念相适应的社会文化

统计结果显示，虽然样本中小企业对区域社会文化环境的总体评价（得分3.7906）尚可，高于对区域软环境的总体评价（得分3.7427）。但在四个具体问项中，问项“当地传统文化对现代管理理念适应度”（得分3. 78）和“企业经营管理对传统人际关系依赖的摆脱程度”（得分3. 63）的评价较低，并对中小企业外部规范性社会资本积累产生不利影响。因此，各级政府组织应通过制度建设、舆论倡导、观念引导和管理者培训等途径和手段，逐步消除中国传统文化中的过度依赖特殊人际关系等倾向，降低非正式关系和非正式制度对市场交易合作行为的影响，提高社会各界特别是中小企业经营管理者的市场观念和社会信任意识，逐步形成一种与市场经济和现代管理理念相适应的先进区域社会文化环境，促进中小企业获取和积累基于社会信任的组织间规范性社会资本。

3.不断加强有利于公平竞争的商业法制建设其及执行效率

统计结果显示，虽然两地样本中小企业对商业法制环境的总体评价（得分3.8629）相对较好，在区域软环境各要素中排名第二。但在5个具体问项中，问项“当地对不公平竞争的治理力度”（得分3.67）评价最低，“当地对地方保护主义的清除力度”（得分3.83）和“当地执法机构的工作效率”（得分3. 80）的评价相对偏低。与此同时，商业法制作为一种理性化的正式制度安排，还是确保市场机制的全面有效运行，推动中小企业实现从关系信任向社会信任的社会资本转型的重要外部保障条件之一。因此，各级政府组织在制定各类规范市场行为的相关法律法规时，应在消除地方保护主义，依法保护中小企业权益，为中小企业营造公平的市场竞争环境和公正的法律制度环境等方面更有作为；与此同时，还应不断提高政策法规的执行水平、执行效率和实际效果，为中小企业外部规范性社会资本获取提供强有力的制度保障。

4.着力引导规范企业社会责任和环境保护的意识和行为

统计结果显示，在所有区域软环境要素中，样本中小企业对市场环境的总体评价（得分3.9642）最高，说明中小企业对所处市场环境总体较为满意。但美中不足的是，在5个具体问项中，问项“当地企业界对环境保护的重视度”（得分3. 84）和“当地企业界的社会责任感”（得分3.91）的评价相对偏低。事实上，这也是现阶段我国企业界特别是中小企业存在的普遍问题。因此，各级政府组织在扶持中小企业发展的同时，还应通过相关激励政策制定和评估监管制度建设，并加大其执行力度，不断强化中小企业的环境保护和社会责任的意识和行为，推动中小企业通过积极实施环境战略和社会责任战略，来提升社会地位、企业声誉和市场形象，并促进其与各利益相关者之间外部规范性社会资本的积累。

5.积极构建区域创新网络和产学研合作平台

统计结果显示，两地样本中小企业对教育科技环境的总体评价（得分3.5397）较差，在区域软环境各要素中排名倒数第二。具体到各个问项，其中问项“当地高素质人才的充足度”（得分3.32）的评价最差，问项“当地技术中介服务机构的充足度”（得分3. 32）的评价也较差，其余各问项的评价也均不是很高。解学梅（2010）的研究表明，发挥高校、科研机构和技术中介结构的作用，与中小企业共建协同创新网络，对提升企业创新绩效有重要作用。因此，进一步改善教育科技环境，是各级政府组织扶持促进中小企业发展的重点所在。尤其是在积极构建区域创新网络和技术交流平台等公共服务平台，大力推动中小企业与高校、科研机构和技术中介机构的沟通合作和社会资本积累，帮助中小企业便利获取产学研一体化的智力和人才支持服务，以及中小企业管理者和员工培训体系建设等方面，各级政府组织应给予重点关注并不断加大扶持力度。如积极构建集群创新网络，就是提升中小企业创新绩效的有效手段和途径之一。

6.进一步加大金融制度创新及融资服务体系和平台建设力度

统计结果显示，在所有区域软环境要素中，样本中小企业对金融服务环境的总体评价（得分3.4586＜3.5）最差，说明中小企业对所处金融服务环境最不满意。具体到各个问项，无论是获得金融服务的便利度、外部融资的正规渠道，还是对中小企业贷款和融资的支持度等方面，样本中小企业的评价都不高。因此，进一步加大金融制度创新及融资服务体系和平台建设力度，不断改善金融服务环境，是政府组织扶持促进中小企业发展的重要突破口。如浙江、陕西等省市政府酝酿的中小企业集合债发行计划，就是一个改善中小企业融资环境的新思路^[2]。事实上，我国的金融资本和民间资本并不十分稀缺，融资难的根源主要在于中小企业与各类金融机构之间，因有效沟通渠道的缺乏而导致的“信息不对称”问题。因此，各级政府组织应通过加快建立风险补偿机制、大力发展小额贷款公司、村镇银行等中小企业金融服务机构等制度安排，以及多层次资本市场体系、信用担保和再担保体系、政策性金融体系、融资服务平台、网络（在线）融资、集合信托融资、无形资产（如品牌、知识产权等）质押融资等平台构建和渠道创新，来不断拓宽中小企业融资渠道，推进中小企业与各金融机构之间逐步建立起长期的沟通、互信与合作关系，积累起与各金融机构间的规范性社会资本，从根本上解决中小企业融资难问题^[3]。

（三）建立健全社会信用体系，推进中小企业积累基于社会信任的组织间规范性社会资本

从已有相关文献及本书的理论和实证研究结果可以发现：一方面，当前我国中小企业的社会资本积累意识和能力仍较为薄弱，积累渠道仍有待进一步拓展，积累程度也与企业可持续发展需求有较大差距；另一方面，我国中小企业在社会资本积累的途径、方式和性质方面还存在较大问题，特别是由于受传统文化影响、制度缺位、资源能力局限、路径依赖等原因，而导致对基于人际间关系信任的非规范性社会资本的过度依赖等问题，并对企业可持续发展产生不良影响。因此，以构建基于社会信任的企业社会信任网络为重点，尽快实现从关系信任向社会信任的社会资本转型，积极培育和积累基于社会信任的组织间规范性社会资本，是我国中小企业实现可持续发展的重要战略之一。

基于社会信任的组织间规范性社会资本这一概念由本书首次提出，与基于特殊人际关系信任的非规范性社会资本相对应。这一概念基本涵盖了Nahapiet和Ghoshal（1998）、Adler和Kwon（2002）、Suseno和Ratten（2007）等学者对企业社会资本的内涵界定和维度分类。根据Ghoshal（1998）等的观点，企业社会资本可分为结构、关系和认知三个维度，并对应了网络、信任和规范三个社会资本的核心要素。基于社会信任的组织间规范性社会资本概念的提出，正是强调了中小企业外部社会资本的上述三个核心要素：一是强调了社会资本的结构是中小企业与外部利益相关组织间的社会网络联结机制；二是强调了中小企业与外部利益相关者之间的关系构建必须以社会信任为基础；三是强调了社会资本的积累必须建立在双方共同的价值观和行为规范之上。

与此同时，中小企业的经营行为和战略理念的形成，建立在对外部环境的判断和适应基础之上。积累基于社会信任的组织间规范性社会资本，不仅需要中小企业的自身努力，更需要健全的社会信用体系、公平的市场竞争环境和公正的法律制度环境等外部环境营造和理性化的正式制度保障。因此，在以政府为主导基础上，通过各种政策设计和制度安排，以及积极引导和大力扶持等手段，不断建立健全社会信用体系，确保市场机制的全面有效运行，是推进我国中小企业积累基于社会信任的组织间规范性社会资本，实现中小企业社会资本转型战略成功的必要条件之一。

1.建立健全网络化的社会信用信息共享体系

网络化的社会信用信息共享体系作为社会信用体系的重要组成部分，是一种保证经济良性运行的社会机制，对中小企业强化社会信任并构建社会信任网络具有积极的外部制度约束和激励作用。它以相关信用法律法规为依据，以合法有效的信用信息征集和传播为基础，以现代化的信息网络技术为保障，通过克服企业等市场参与者的信息不对称现象，建立鼓励守信、惩治失信的监控机制。在美国等发达国家，网络信用信息共享体系已较为完备，并在促进企业等市场行为主体的社会信任网络建设及经营中诚信行为中发挥积极作用。网络化的社会信用信息共享体系，应以政府为主导，充分利用网络时代高度发达的信息技术资源，并协调好各政府相关部门、银行及企业的合作关系。为进一步建立健全社会信用共享体系建设，政府组织应在加强信用信息资源的有效整合、信用信息开放与保护方面的立法工作，以及完善信用信息发布查询系统等方面继续努力。如建立政府部门与人民银行信用数据库的共享机制，不同政府主管部门及不同层级信息系统之间的协调，扩大企业信用信息的征集范围，以及企业信用信息的整合和实时更新等。

2.充分发挥行业协会、地方商会的自律和协调等作用

行业协会是同行企业之间为加强行业内部及与其他行业间的沟通协作，维护行业利益，促进行业健康发展，提高行业服务质量及保护同行企业的合法权益，而在资源基础上形成的民间组织。作为沟通政府和市场主体的重要中介，以及企业社会信任网络中的重要成员，行业组织在强化中小企业的社会信任及构建企业社会信任网络方面，可以通过自律、协调、声誉和联合制裁四大机制，发挥积极的补充和替代作用。具体而言，自律机制即通过制定业内成员共同遵循的经营标准、行业规则，来引导和约束企业在市场中诚信行为，促进企业社会信任网络构建；协调机制即通过仲裁和调节成员之间、成员与外部市场主体之间的关系，来缓解冲突、化解危机，预防企业失信行为的发生，增强企业之间的社会信任关系；声誉机制即通过在行业内部建立一种网络化的信用信息发现、共享、扩散和传播机制，来约束业内企业的经营行为；联合制裁机制即前文所说的非正式的“社会实施”（刘友金、徐尚昆和田银华，2007），当行业成员发生失信行为，违反行业规则时，通过业内其他成员的联合行动，对失信企业进行制裁。

3.积极培育社会信用中介服务机构

社会信用中介机构是在国家法律、法规和政府监督范围内，从事信用信息收集、信用调查、信用信息加工、信用风险评估控制、信用知识培训等服务的机构，主要包括资信评级机构和商业信用调查机构两大类。社会中介组织对解决社会信任缺失问题有积极的促进作用（程玉莲，2007）。美国、英国等西方发达国家的实践经验也表明，社会信用中介服务机构作为介于政府和企业等其他信用主体之间的第三方机构，可以在市场经济迅速发展，交易、合作等经济行为的规模和频率不断扩张的现代社会，对缓解各信用关系主体之间的信息不对称等问题，促进企业社会信任获取和信任网络构建发挥积极作用。目前，我国部分省份已开始实施信用中介服务机构的培育工作，主要由政府牵头，人民银行和政府相关部门参加，组成社会信用建设领导小组，财政投资组建社会信用服务中介机构，具体构建企业与个人的信用信息的联合征集体系，并通过市场化运作机制实现各成员单位之间的信用信息的互联、互通和互用。今后，政府组织应继续积极培育和扶持社会信用中介服务机构发展，并不断加强信用服务立法建设，在坚持市场化运作的基础上，对信用中介机构加以规范，使其在中小企业社会信任获取、信任网络构建和实现可持续发展中，发挥更大的推动作用。

（四）积极引入市场机制、充分整合社会资源，不断完善中小企业社会化服务体系

对浙江、广东两省样本中小企业的实证研究结果显示，中小企业外部社会资本的社会联系维度较弱（得分3. 3568＜3. 5），且远低于社会资本的横向联系（得分4. 4768）和纵向联系维度（得分4. 1838）。说明样本中小企业与当地高校、科研院所、金融机构、中介组织、咨询机构之间，尚未建立起良好而持久的沟通、信任与合作关系。究其原因，除中小企业自身意识和能力不足等因素外，主要源自涵盖于区域软环境各要素中的社会化服务组织和机构，在总体数量、服务意愿和服务水平等方面较为不足，尚未形成一个完整的中小企业社会化服务体系。因此，逐步改变单纯以政府为主导的中小企业服务模式，通过各种制度安排和政策激励，积极引入市场机制，全面整合各种社会资源，并加强政府监管、引导和规范，不断完善中小企业社会化服务体系，为中小企业发展提供全方位、多层次、多渠道的专业化和市场化服务，是帮助我国中小企业突破资源约束，推动企业外部社会资本的社会联系的培育和积累，促进中小企业可持续发展的重要途径之一。

1.进一步充实中小企业社会化服务的内容和层次

在原国家经济贸易委员会2000年4月发布的《关于培育中小企业社会化服务体系若干问题的意见》（国经贸中小企〔2000〕372号）中，将中小企业社会化服务体系界定为：“以服务社会各类中小企业为宗旨，以营造良好的经营环境为目的，为中小企业的创立和发展提供多层次、多渠道、多功能、全方位服务的社会化服务网络。”社会化服务体系主要包括两个层次，一是综合服务组织，即中小企业服务中心和协会、商会等机构和组织；二是专业服务组织，即依法设立的为企业提供各类专业服务的社会中介服务组织。在服务内容方面，除政府各级中小企业综合服务机构（中心）所提供的信息交流、政策咨询、创业辅导、信用担保、国际市场开拓等政府主导型服务外，还包括由社会各界根据中小企业需求自主建立的社会化服务机构所提供的技术创新、市场营销、管理咨询等中小企业经营管理领域的社会自主服务，以及由行业协会、地方商会等组织提供的促进中小企业间资源信息共享、关系协调等专业自我服务。因此，只有在继续加强政府主导型服务的基础上，通过充分发挥各类组织机构的积极性，不断强化社会自主服务和专业自我服务，才能进一步充实社会化服务体系的内容和层次，真正构建起全方位、多层次的中小企业社会化服务体系，为中小企业社会资本积累、竞争优势获取和实现可持续发展发挥重要促进作用。

2.积极引入市场机制，充分整合社会资源

各级政府组织应进一步明确政府职责、厘清政府边界，积极引入市场机制，充分整合社会资源，逐步建立多层次、全方位的社会化、市场化、专业化和产业化的中小企业服务机构和组织。具体而言，一是要充分利用当地高校、科研院所和技术中介机构等社会资源，逐步建立以市场为导向、产学研结合的技术创新服务体系和协同创新网络。鼓励和支持部分有条件的科研院所向为中小企业提供技术服务的技术创新中介服务机构发展，推动中小企业、科研院所和高等院校成立共同研究和技术开发机构，强化各类技术中介机构对中小企业的技术诊断、指导和交流等服务。二是要鼓励各类中介组织、咨询机构、社会培训机构等社会专业性服务机构，积极为中小企业提供经营管理咨询服务、信息网络服务、人才培训服务、法律咨询和援助等服务。如肖建忠和付宏（2010）的研究验证了商业服务业（BDS）作为社会化服务体系的组成部分，对中小企业活跃度有积极促进作用。三是要充分发挥行业协会、地方商会等专业自我服务组织的作用，积极开展面向中小企业的行业内和行业间的信息交流、市场秩序维护、国内外市场拓展等服务，使之成为服务中小企业的平台和企业政府之间的桥梁纽带。

3.加强对中小企业服务机构的扶持、引导和监管

在完善中小企业社会化服务体系过程中，各级政府组织还应从法律保障、政策支持和制度建设等途径入手，做好对各类中小企业社会服务机构和组织的培育、扶持、引导和规范工作。一是要通过法规制定、人才培训、信贷优惠和税收减免、风险分担等手段，加大对各类专业中介、咨询机构和协会商会等的培育和扶持力度，特别是要重视区域性、社区性中小型社会服务机构建设，为中小企业提供就近服务。二是要不断推进中小企业服务机构和组织的市场化和社会化进程，逐步消除政府的直接干预，放松市场准入条件，引入市场竞争机制，实现从政府主导向政府引导、指导的模式转化，以优化资源配置，提高社会服务体系的运作效率，并实现良性循环和自我发展；三是要加强对中小企业社会化服务机构的市场化管理和监管工作，完善相关法规、评价约束和行业自律机制并加大其执行力度，将各类中小企业中介服务机构纳入法制化、规范化的轨道；四是要充分运用市场化手段和优胜劣汰机制，通过联合、重组、淘汰等方式，不断提高中小企业服务机构和组织的规模、实力和水平。