世界反贫困的最新进展

二、世界反贫困的最新进展

针对世界性的贫困问题，历次世界性会议和论坛都强调了消除贫困的迫切性。从20世纪60年代美国率先“向贫困宣战”以来，各国政府都把消除贫困作为本国的主要发展目标，并将这一目标作为“一种人类道德、社会和政治的必要”承担了各自的责任，同时将以人为本的发展战略作为达到这一目标的主要途径。消除贫困也成为国际行动的目标。联合国和世界银行等国际性组织都把缓解和消除贫困作为自己的重要目标和任务之一，不遗余力地推进世界反贫困进程：1990年《联合国第四个国际发展战略》、《联大第十八届特别会议宣言》、《90年代援助最不发达国家行动纲领》等文件，都把促进发展中国家经济持续发展和消除贫困作为国际发展战略的首要目标和国际合作的优先领域；1990年国际发展委员会确定了消除全球贫困的目标——“千年发展目标”。这一目标要求在1990年至2015年间全球贫困人口减少一半，即6亿左右，并要求各国在教育、性别平等、医疗卫生以及扭转饥饿和环境恶化等方面取得较大改善。1992年第47届联合国大会将每年的10月17日确定为“国际消除贫困日”，要求各成员国切实采取行动，消除世界贫困；1995年联合国召开社会发展世界首脑会议，再次集中讨论了全球消除贫困、社会融洽和促进发展的问题，会议通过了哥本哈根宣言和行动纲领并把1996年定为“国际消除贫困年”，并推动了主要包括以下内容的反贫困措施：一是加强南北合作，推动发达国家实现每年拿出国民生产总值的0.7%来支持发展中国家的承诺，特别是支持48个最不发达国家发展经济的承诺，同时积极推动南南合作。二是由联合国贸易与发展会议发起，联合国成员国认捐的总额为50亿美元的联合国特别助贫基金于1997年初正式启动，主要用于帮助发展中国家，特别是最不发达国家发展经济，重点是基础工业。三是制定并实施《1997—2006年消除贫困的10年规划》，从经济、文化、健康、环境等方面全面消除世界贫困，特别是发展中国家的贫困现象，争取在很大程度上解决世界贫困问题，缩小世界贫富差距，提高发展中国家人民生活水平，改善生态环境。2005年1月27日，巴西总统卢拉出席全球第五届世界社会论坛的反贫困行动大会，强调贫困是人类面临的最严重的问题之一，而消除贫困的办法是穷国团结起来，加强内部合作和同其他国家的合作。此后，全世界100多个非政府组织发起全球反贫困运动，敦促各国政府和机构共同制定反贫困计划，向贫困开战，极大地鼓舞了全世界反贫困的信心。贫困问题受到了前所未有的广泛关注，消除贫困成为人类空前紧迫的任务。

（一）东亚与东南亚

20世纪80年代末和90年代初，东亚与东南亚的反贫困进展迅速，贫困现象大大缓解，1987年到1993年，贫困率就由23%下降到14%（不含中国）。但是，由于1997年7月以来发生的大范围金融危机，这一地区的反贫困行动受到很大影响，特别是受金融危机严重冲击的东南亚国家，贫困人口剧增，贫困面迅速扩大。其中，印度尼西亚的贫困率已由金融危机前的8%猛增至48%。这一地区的贫困人口目前约占世界贫困人口的三分之一，主要集中在低收入国家，包括柬埔寨、老挝、蒙古、缅甸、越南和中国六个经济转型国家。

2015年是实现反贫困千年发展目标的最后期限，尽管东亚和东南亚次区域贫困和文盲率都大幅减少，但各国政府仍需要加快改善卫生和环境，从而在即将到来的期限前完成相应目标。目前，东亚和东南亚已经实现了千年发展目标21个指标中的11个。但是各国之间、一国内部各地区之间以及城市与农村之间的收入和发展差距不断扩大等亟待解决的问题阻碍着千年发展目标的进展。各国政府在加强孕产妇健康、儿童死亡率以及包括森林覆盖率在内的环境可持续性等方面仍有大量的工作要做，如此才能在目标期限前实现所有千年发展目标。

东亚和东南亚的反贫困主要得益于经济持续增长，而经济持续增长的主要原因是人力资本和实物资本的快速积累。目前，东亚和东南亚的反贫困正着眼于广泛促进劳动密集型经济增长和扩大基本公共服务。对于贫困主要集中在偏远地区的国家，除了争取经济持续增长之外，采取目标更加明确的反贫困措施至关重要。经济转型国家则在保持持续、高速增长的前提下，必须充分利用自身庞大的财政资源，尽快完成市场经济所要求的法律、预算以及管理等方面的改革。该次区域能否实现千年发展目标取决于许多单个国家的表现，但一个区域的整体发展还得益于各个国家的合作，因此应进一步加强东亚和东南亚各国在食品贸易、扩大货币和金融联系方面加强区域合作，争取在2015年实现千年发展目标。

（二）南亚

南亚的贫困集中程度堪称世界之最，总人口占世界的四分之一，但贫困人口却占世界贫困人口的39%。贫困问题引发诸多矛盾，致使南亚国家政局不稳，导致政府下台，有的国家甚至陷入长期内乱、纷争和暴力活动之中。因此，反贫困成为这一地区长久以来的中心任务。长期的殖民统治，使南亚地区处于贫困落后状态。独立后，南亚国家坚持在改革中发展经济，采取了诸多具有特色的措施，以增加人民收入。从20世纪70年代末期起，孟加拉、印度、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡等国先后进行市场化改革，逐渐把经济发展作为国家工作的重心。经过市场化经济改革，印度经济增长速度加快，年均增长率从20世纪50年代初期到70年代末期的3.6%增加到80年代的5.6%和90年代的6%。进入21世纪，印度经济增长率进一步提高，2003—2004年度为8.5%，2004—2005年度为7.6%，2005—2006年度为9.2%；2006—2007年度达到9.4%。随着经济的逐步发展，南亚国家人民收入不断增加，贫困人口所占比例相应有所降低。70年代末期印度人口贫困率高达50%，目前已降到20%左右^[4]。

南亚国家的反贫困经历表明：贫困是一种复杂的社会经济现象，消除贫困是一项系统工程，要从经济、社会、文化、制度等多方面入手，既要有政府的积极性，也要有群众的积极性。高速、持续的经济增长是反贫困的必要手段，但政府重视和扶持、国际援助、人力资源开发等因素对实现经济增长也至关重要。首先，只有实现全面快速的经济增长，才有可能大幅度减轻贫困。从长期看，以国民生产总值为标志的经济增长是缓解和消除贫困的必要条件。在南亚地区，凡是经济增长较快、人均收入增加明显的国家，其贫困人口就大幅度减少，贫困状况显著减轻。南亚国家的反贫困经验证明，加速经济发展对于消除贫困具有重要作用，而不断进行适合本国经济发展的改革有利于加速经济社会的快速转型。其次，政府重视和扶持是贫困地区脱贫的关键。如果没有国家对贫困的扶持，地区差距会越拉越大。除直接救济外，政府主要通过各种渠道增加对贫困地区的基础设施投资和生产性投资，给予财政金融优惠。再次，积极利用国际援助有利于贫困地区较快摆脱贫困。印度、巴基斯坦等国反贫困成就显著，在1980年以前都为世界银行援助国。最后，必须重视贫困地区人力资源开发。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区进行人力资源开发，是南亚国家扶持贫困地区发展的普遍经验，因此贫困地区人力资源开发，从长远看是减轻贫困的根本性措施。

（三）中东及北非

与世界其他地区相比，中东及北非的贫困并不十分令人关注。80年代中期以来，尽管贫困人口数量并没有减少，但是贫困程度不断缓解，大约只有1.5%的人口每天靠不到1美元生存（世界银行，2007年）。然而，该地区的国家间和该地区的国家内存在巨大的差异。虽然GCC中的某些石油出口国实际没有贫困问题，但在也门，有超过2/3的人口生活在贫困线以下。在国家之内，贫困发生在边远地区，一般大部分发生在农村地区。另外，该地区的贫困脆弱性程度很高，有大量人口的生活水平刚刚超过贫困线。例如，埃及只有3%的人口每天靠不到1美元维持生活，但有大约43%的人口每天靠不到2美元维持生活；也门有10%的人口每天靠不到1美元维持生活，但有整整45%的人口每天靠不到2美元维持生活。总体来说，虽然该地区只有不到2%的人口每天靠不到1美元维持生活，但有大约20%的人口每天靠不到2美元维持生活。在如此众多的人口聚集在贫困线周围的情况下，全球食品价格的上升和金融危机等不稳定的内外部环境都将使中东和北非地区面临大规模贫困的严重风险。

在这一地区，经济增长在反贫困中的作用远甚于收入再分配，同时，经济增长模式也非常重要，特别是在贫困人口分散的地方要采取目标更加明确的反贫困措施，这在经济高速增长的国家也不例外。在摩洛哥和突尼斯，经济增长模式主要是有利于贫困人口的劳动密集型。近年来，中东及北非地区国家优化了宏观经济结构，强化了激励机制，提高了出口能力。但是相对于资本来说，劳动力价格则有所降低。由于采取了灵活的工资制度，控制了实际工资增长，就业迅速扩张。这些工作主要是纺织、皮革和农产品加工等外向型生产部门中的临时性、低工资、低技能的岗位。非正式部门的就业机会也有所增加。此外，增加投入，提高社会指标对促进增长也很关键。不足的是这一地区大多数国家在公共部门的预算方面都存在严重的偏差：为了追求有利于富人的高水平社会服务而牺牲了有利于穷人的基础教育和大众健康服务。因此，公共支出需要重新分配，以使穷人最大限度地从社会服务中受益。目前，中东和北非的大部分国家中，健康和教育方面的支出很大一部分源于私人部门，如果进一步改进激励机制，私人部门的作用将会更大。

（四）撒哈拉以南非洲

尽管撒哈拉以南的非洲地区贫困人口绝对数量相对而言并不是最多，但是其贫困发生率和贫困度却高远于世界其他地区，且迄今为止，这里的反贫困措施收效甚微，贫困的状况基本没有得到任何改善。在1987年，非洲地区有47%的人口位于国际贫困线以下，而到了1998年，这一比例仅略微下降到了46%。这里的贫困集中于农村，主要特征是资源缺乏，土地和资本有限，就业严重不足，市场制度歧视贫困人口特别是贫困妇女，教育、健康、水及卫生等公共服务缺乏，收入分配不均。据国际货币基金组织统计，1997—2008年，撒哈拉以南非洲国内生产总值增长率平均值为5.8%，年人均国内生产总值增长率为3.7%。但在此期间，非洲的贫困发生率一直居高不下（约50%），贫困群体有增无减。按照人均日收入低于1.25美元的新国际贫困线标准衡量，撒哈拉以南非洲贫困人口数量反而由1996年的3.5亿增至2005年的3.8亿。目前，撒哈拉以南非洲地区已成为全球贫困发生率最高的地区，据《2010年人类发展报告》显示，撒哈拉以南的非洲贫困人口为4.58亿，根据多维贫困指数，其贫困率平均为65%，为全世界最高。

现实的贫困要求这一地区的政府必须首先实现经济持续增长，创造就业机会，提高农业效益，使贫困人口参与增长。同时，要改善基本社会服务，特别是针对妇女的社会服务提高小学入学率，尤其是女童入学率，改进地方保健服务。由于这一地区几乎每个国家的公共部门的组织能力都极为低下，因此，开发人力资源，增进与社团、非政府组织及教会的协作将是反贫困的一个重要措施。

（五）欧洲和中亚

由于人均收入水平相对较高，按照每人每天消费一美元的标准衡量，欧洲和中亚地区的贫困程度是比较轻。但是80年代末以来，一些国家从计划经济向市场经济转轨，收入和就业水平整体下降，恶化了这一地区的贫困。相对而言，这一地区大多数国家的贫困并不严重，很多贫困家庭都徘徊在贫困线边缘，真正的极度贫困只存在于少数地方，如吉尔吉斯这类低收入国家和匈牙利这类中等收入国家。贫困家庭脱贫与返贫的反复性很大。新增贫困人口主要是多子女的工人家庭，他们受教育程度低，对劳动力市场变化的适应能力差。此外，贫困人口还包括靠养老金生活的老年人，特别是苏联国家内连最低养老金也得不到保障的老年人和多个成员失业的家庭。在这个地区的一些国家，贫困人口的健康问题比较突出，如俄罗斯和格鲁吉亚两国的婴儿死亡率近年来就一直在上升，而人均预期寿命却在不断缩短。近年来，全球化极大促进了新兴欧洲和中亚地区的经济发展，1999—2009年，本地区近9000万人（约占其总人口4.8亿的18%）摆脱贫困和弱势境地，然而这些成果因金融危机和经济停滞而受到威胁。据世行提供的数字，2009年欧洲和中亚地区的失业人口已从前一年的830万增加至1140万，其中波罗的海国家的失业人数大约翻了一番，贫困人口增加约1500万，而此前的预计是减少1500万。

由于经济基础较好，这一地区即使很小幅度的经济增长，也会使不少人脱贫，因此，其反贫困主要是恢复经济增长，扩大就业。那些经济和财政改革起步早、力度大的国家，如阿尔巴尼亚、捷克共和国、爱沙尼亚、匈牙利和波兰，前几年一直保持着增长，有时增长幅度还很大。另一条重要经验是充分开发人力资源，避免教育和保健服务脱节，同时加强贫困工人培训，提高他们胜任市场经济形成过程中出现的新工作的能力。

（六）拉丁美洲及加勒比海地区

虽然这里并不是世界上最贫困的地区，但是其总人口的四分之一每天消费不足一美元，特别是南美洲，贫困率高达60%。与亚洲和非洲地区相比，拉丁美洲和加勒比海地区的贫困发生率虽然从1990年的16.8%下降到了1999年的12.1%，但其贫困状况表现出明显的波动性。自80年代后期，拉美国家（如阿根廷和巴西）爆发的经济危机大大削弱了其在消除贫困方面所做的努力，导致了人均GDP和消费水平的降低，贫困人口大量增加，贫困发生率从1987年的15.33%上升到了1990年的16.8%。90年代初，经济逐步恢复增长，特别是智利、秘鲁经济的迅速增长，阿根廷经济改革及中美洲部分国家国内冲突的缓和，使得这一地区的贫困暂趋于稳定。然而，1995年，墨西哥金融危机再次削弱了这一地区的反贫困成绩，贫困发生率从1993年的15.31%上升到了1996年的15.63%^[5]。这一地区的贫困主要集中在城市，城市贫困人口主要是大量的单身母亲，文化素质低的家庭以及许多没有工作的年轻人。但在大多数地方，占贫困人口总数的10%到20%的最贫困人口还是集中地域偏远、农业生产力低、缺少农场工作的农村，而且通常是土著人。拉丁美洲的收入分配不均堪称世界之最。在土著人口比例大的国家，最富裕10%人口的收入可达最贫困10%人口收入的80倍。贫富悬殊不仅使这一地区的贫困不断恶化，而且还引发了严重的政府危机，如1997年秘鲁爆发的利马人质事件就是其中一例。在教育方面，这一地区整体水平低，成人平均受教育只有5.2年，大多数儿童没有上完小学，而且小学教育质量也很差。入学机会和教育质量也存在严重的不平等，低质量的公立学校与一流的私立学校并存，上中学成为中、高收入阶层子弟的特权。教育的不平等是这一地区贫困代际传递的一个重要原因。

在这一地区所取得的经验中，最重要的一条就是强调宏观经济稳定和经济增长对反贫困的重大意义。在城市反贫困方面，墨西哥和秘鲁等国大力增加城市贫困人口的就业机会，向贫困人口提供公共服务，强化社会保障网络，减少城市犯罪、暴力、毒品及卖淫，改进市场管理。在缓解农村贫困方面，主要是减少条条框框，确保农业部门从贸易自由和市场开放中受益。另外一个重要措施是给农村人口提供一定的土地，如进行“以市场为基础”的土地改革，刺激大片低产出土地所有者出卖土地，从而有助于小农场主买下这些土地。