典型国家的反贫困实践

三、典型国家的反贫困实践

（一）发达国家的反贫困

由于一国内部不同地区之间经济发展水平的差异，严重的社会分配不公和失业等诸多问题的存在，因而即使是已实现现代化，且生产力发展水平较高的西方发达资本主义国家，贫困问题依旧相当突出。但由于在贫困人口划分标准、贫困人口数量及分类等诸多方面和发展中国家相比有许多不同，发达国家的贫困在特征上呈现出许多个体差异。第一，从贫困的程度和范围看，和发展中国家相比，发达国家贫困程度相对较轻，因而范围较小，人数较少，危害较轻，属“贫困的岛屿”；第二，从贫困类型看，以相对贫困为主，即对贫困的界定一般不是根据低于维持生存水平的固定标准来定义，而是根据低收入者与其他社会成员之间的收入差距来定义，其内涵包括物质生活缺乏和文化精神生活贫乏两个方面。

纵观发达国家的反贫困实践，我们可将其反贫困对策概括为两个方面：其一是针对贫困人口；其二是针对贫困人口相对聚集的落后地区或贫困地区。具体包括三方面的内容：第一，建立社会福利制度，即通过收入保障体系向低收入者或贫困群体提供各种津贴和补助金，以满足其基本的生活需求；第二，制订反贫困计划，即针对特定贫困群体的实际情况，实施由政府组织以及由有社会各界广泛参与的旨在提高贫困群体就业和收入水平的反贫困计划，直接“向贫困挑战”；第三，区域政策，即针对这类国家贫困人口分布的区域性而采取的对策其要旨是促进贫困人口集中地区的经济开发和社会进步，缓解落后地区的贫困危机。

1.美国的反贫困

美国是西方发达国家的典型代表，贫困问题在西方各发达国家表现也较为突出。从1964年美国政府宣布“向贫困开战”至今，政府累计投资数十亿美元，但贫困问题不仅没有有效缓解，反而变得更加严重。1964年，美国的贫困率为19%，贫困人数为3610万，1978年贫困率降至11.4%，贫困人口下降为2450万，此后贫困率又有所回升，到1993年贫困率上升为15.1%，贫困人口升至3930万。2004年，美国贫困率由2003年的12.5%上升到12.7%，贫困人口从3590万上升到3700万。而受金融危机的影响，2009年美国贫困人口达4360万，为51年来最高纪录。与此同时，贫困率升至14.3%，达到1994年以来的最高水平。

美国的反贫困措施主要包括：

（1）针对贫困人口的反贫困措施

第一，反贫困计划。这是美国对发达国家乃至世界反贫困行动最具影响力的措施，其标志是美国总统约翰逊1964年在联邦政府致辞中宣布的“向贫困挑战”计划。该计划由10个具体计划组成，包括两大类，其中一类是授权计划，即健康、教育、福利机构执行的就业计划，劳动部执行邻近地区青年人集团计划，各大学执行的勤工俭学计划，农业部执行的乡村贷款计划；另一类是直接计划，即向贫困挑战中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业团计划和地区发展计划。该计划执行期为10年，由于社会各界的积极配合，计划执行取得了很大成功，贫困率直线大降，贫困率由1964年的1996大降到1973年的11.1%，贫困人口由3610万下降到2300万。

第二，政府的对策。这主要包括三方面的内容，其一是学费的分期偿还制，旨在帮助出身贫困家庭的学生完成学业；其二是平等的收入政策，旨在缩小不同劳动者之间的收入差距；其三是负所得税方案，即如果一个家庭所得收入在贫困线以上，那么这个家庭应当缴纳正的所得税。如果一个家庭所得收入低于贫困线标准，则政府应当支付给这个家庭与贫困线之间的差距部分，即负所得税。所得税的作用旨在保证所有公民获得最低水平的收入，并且给那些没有收入的人支付这一数目的转移支出。

第三，针对贫困的公共政策。主要包括改变“天然人力资本”收入差异和解决种族经济差异方面的政策，为妇女提供平等就业和收入机会及试图解决妇女经济地位方面的政策以及为保持老年人收入水平和社会福利地位的经济政策等。

第四，公共福利方案。该方案是20世纪80年代以来美国所执行的缓解贫困危机的重要措施，它共包含四个项目，即对有小孩负担家庭的援助（AFDC）、额外保障收入（SSI）、医疗补助方案（Medicaid）和食品（券）补贴（Foodstamps），这个方案形成美国福利制度的核心。

（2）开发落后地区的区域援助发展政策

美国对落后地区的开发，最早可以追溯到美国建国后持续百余年的“西进”运动，但真正意义上的对落后地区的开发并结合针对个人的反贫困计划则是从20世纪30年代经济危机以后以南部地区为重心的区域援助政策开始的。1933年美国政府根据“新政”中的有关法案，成立了著名的“田纳西河流域管理委员会”（TVA），负责田纳西河流域和密西西比河中下游一带的开发。经过长期的努力，不仅使田纳西河地带潜在的水利资源得到有效开发，而且该地区的经济发展也有了很大改善，但后来由于美国相信市场调节可以自行解决经济发展问题的保守主义经济思潮占据主导地位，因而在罗斯福新政时期，类似的区域经济发展计划没能再度实施。

20世纪50年代末和60年代初的两次经济危机的冲击，使美国不少地区的失业率超出全国平均水平的50%甚至100%，区域问题再次引起人们的普遍关注。为此，美国政府于1961年5月第一次宣布了将失业和经济落后问题列为全国性问题的法案——“地区再开发法”。该法案明确指出，实行区域再开发的目的是为了能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源，而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州。1963年的一个调查表明，该结果通过的政府援助项目，对地区经济的发展，具有一定扩散效应，但与预期的结果尚有明显的差距，因此受到学者们的普遍批评。

1965年，美国政府又连续颁布了两个具有重要区域指向的法规。一个是“公共工程和经济开发法”(EDA)，用以替代原有的“地区再开发法”。新法案对落后地区和困难地区的援助，不再是直接支持那里的私人企业，而是把援助重点放在公共工程的投资上，在EDA实行的前7年，大约有66%的支出用于支持地方的公共工程，13%用于企业贷款。获得EDA援助的地区一般至少要具备下列条件中的一项：严重或持续高的失业水平；中等家庭收入水平不到全国平均水平的40%；因关键企业倒闭而引起失业率突然升高。同年颁布的另一个法规是“阿巴拉契亚区域开发法”，阿巴拉契亚山区纵跨美国东部13个州，是美国的主要贫困区，该地区失业率高，人均收入水平低，居民受教育水平低。按照该法案，组成了美国第一个由联邦政府和州政府合作管理的机构，即阿巴拉契亚区域委员会(ARC)。ARC最初把公路建设作为发展重点，在11亿元的拨款中，公路投资占77%，与此同时，各州还要拿出30%～50%的配套资金。大约经过10年完成公路系统建设后，投资重点开始转向教育与卫生等基础设施建设。阿巴拉契亚发展计划取得很大成功，从1965年到1976年，该地区人均国民收入翻了一番，从相当于全国平均水平的78.2%提高到84.8%，人口外流趋势出现逆转。当然，改善幅度较大的主要局限在少数城市地区。

1993年8月，里根总统签署了《联邦受援区和受援社区法案》，并获得国会通过，这是美国第一个比较系统解决不发达地区发展问题的法案。之所以出台该法案，原因有四：其一是美国部分地区尤其是农村面临严峻挑战；其二是农村劳动生产率下降，农村资源需求的变化导致农村就业的减少；其三是贫困地区人口增长过快和年轻劳动力外流；四是历史遗留下的贫困问题。该法案明确规定，拨款25亿美元，无偿用于税收优惠，10亿美元无偿用于城市和农村社区的各项援助。1994年6月30日前，全美共有500多个地区和社区提出要求援助的申请，同年12月，分别由联邦政府住房和城市发展署批准6个城市受援地区和65个城市受援社区，农业部批准3个农村受援地区和30个农村受援社区。由此可看出《法案》明确拨款给予援助的目的，主要是解决受援地区财富不均的问题。采取综合性援助措施，其目的在于创造经济机会，并使地方的参与者选择一种可持续发展的成功方式，而不是依据联邦和州政府的援助。

2.英国的反贫困

英国是世界上最早完成工业化的国家，但伴随工业化而产生的一系列社会问题，如贫困问题也是最早出现、最为严重的国家之一。早在16世纪的原始积累时期，大批失去土地的农民便流离失所，沦落为流浪者和贫民。在此之后，部分无收入或收入过低所产生的贫困问题，就一直从未间断。但是随着资本主义生产关系的调整，有关贫困的内容也相应进行了调整。19世纪末，贫困仅指物质生活水平低下，其收入仅能维持最低限度的生活水准。后来，关于贫困的定义中又加入了文化生活匮乏及身心健康状况等方面的内容。英国对贫困的衡量尺度是“国家贫困标准”，即判断一个家庭是否贫困的办法是看该家庭的收入是高于还是低于某一时期国家救济津贴标准。根据该标准，1971年英国至少有3.5%的人口（200万）或最多有8.75%的人口（约500万）生活贫困。2000年，英国贫困人口占到全国总人口的10%。英国的贫困有两大显著特征：一是社会贫困，即贫困者为社会成员中的部分群体。最容易陷入贫困者行列的主要为失业者、体力劳动者、妇女和儿童、老年人、病残人、单身者及家庭成员较多者等群体。二是地区贫困。由地区经济发展不平衡所造成的落后地区的大众贫困问题在英国表现得非常突出。其中，北爱尔兰是最穷的地区；其次是英格兰西北部、威尔士和苏格兰，穷人在这些地区广为分布。

英国是世界上较早开展反贫困行动的国家之一，反贫困对策体系主要集中在两方面，一是社会福利政策；二是区域开发政策。

（1）社会福利政策

和区域开发政策相比，英国社会福利政策不仅出现时间早，而且内容丰富，体系完善，是目前英国反贫困措施的主体，其一系列操作办法对西方福利国家政策的形成产生过重大影响。英国社会福利政策从其产生到完善大致经历了四个时期，即起源期、发展期、过渡期和完善期。起源期大致从1572年到18世纪末。1572年伊丽莎白女王决定在全国征收济贫税，1601年颁布《济贫法》，1765年英国议会通过斯品汉姆莱制度，对低于最低工资限度的工人，由各教区予以津贴补助；发展期从19世纪初至20世纪初。由于斯品汉姆莱制度的执行加重了政府和纳税人的负担，于是政府颁布新的《济贫法》，并建立习艺所对贫民实行残酷剥削，从而使阶级矛盾进一步激化。在工人运动和社会舆论的压力下，资产阶级被迫作出让步。19世纪末，英国政府颁布《工厂法》，实行义务教育，制定《工厂赔偿法》，对原有社会政策进行进一步的补充；过渡期从20世纪初到第二次世界大战。1905年政府成立贫困调查委员会，并从1908年开始颁布实施了包括《老年赡养法》、《职业介绍所法》、《国民保险法》等一系列重要社会福利法案。1924年，英国工资政府公布惠特利住宅计划，1927—1929年政府取消习艺所。此外，这一时期发生的若干重大事件，如二战期间国家大规模干预经济生活的经验，庇古《福利经济学》著作的发表；1934年，贝弗里奇任国家失业保险委员会主席及提交的社会改革的著名报告等，所有这些都为后来的福利制度的进一步完善打下了基础。二战后则为福利制度的成熟完善期，从此英国也就实现了由《济贫法》到现代福利国家的过渡。1944年颁布社会保险计划，1945年修正并颁布《工伤保险法》，1946年提出《国民保险法》和《国民保健法》，1946年决定设置国民救济委员会，同年《国民保险法》和《国民救济法》在英国生效。在此之后，英国各项社会福利政策相继出台和完善，标志着英国逐步由零散的济贫措施走向系统稳定的社会福利制度。

（2）区域开发政策

区域问题，特别是南北差异问题，在英国存在由来已久，因而英国也是最早实行区域政策的国家。英国确定的区域政策的基本方针是以失业率为参照依据，把失业率高于全国平均水平的地区确定为需要援助的地区，然后采取各种措施促进这些地区的开发和发展。

英国出现比较明显的地区差别是在20世纪20、30年代以前的几十年里，19世纪后期就有人用“两个国家”一词来表示南北之间的差异，南部相对富裕，而北部则相对贫穷。后来，英国根据经济结构的特点，把各区划分为不发达的农村地区、衰退的工业区和繁荣地区三大块。政府解决这种差异的办法是鼓励工人从失业多的地区转移到发达地区。1928年，政府为此专门成立了“工业迁移委员会”，资助失业工人到其他地区工作。到1938年，20多万工人得到资助。但这并未从根本上解决总数达300多万之众的失业人员问题。为此，英国政府在1934年和1937年制定特别地区法（又称特区法案），开始按照把“工作带给工人”的原则解决区域问题，并将英格兰东北部、西坎特伯来郡、威尔士南部和苏格兰中西部定为特区。对这4个失业率高的特区进行财政援助，援助资金主要用于基础设施建设，鼓励厂商到特区投资，并通过建立商业区来援助企业，这是英国区域开展政策的开端，其政策倾向开始由对外迁移向加快高失业地区内在发展转变，即将政策从把失业者迁移到发达地区转变为在高失业率地区创造就业机会。1940年英国工业人口地理分布皇家委员会的特区委员会向政府提交了著名的“巴洛”报告，提出了工业合理配置的建议，1944年该建议被政府“就业政策”白皮书采纳。1945—1966年英国相继颁布或通过了《工业分布法》、《地区工业法》、《工业发展法》三个法律文本。1967年设立地区就业奖励，1969年又从一般地区中分离出中间地区，这一系列政策的目的均在于发展落后地区经济，增加就业机会。1975年通过工业法案，采取两项新政策：一是政府可以和工业公司缔结计划协议，以吸引和促使更多的企业到开发地区投资；另一项是在主要援助区建立开发机构，这些机构以购买公司股份的方式支持企业投资。1979年，又提出“选择性地区援助”，援助资金集中于失业率最高的地区，同时，也加强了对项目支持的选择弹性。1984年，英国又调整区域开发政策，其内容为：一是将援助分为二类，即发展补助和选择性援助，开发区可得到15%的发展补助，中间地区只能得到选择性财政援助；二是资金补贴，按就业成本和就业规模为企业提供补贴，鼓励劳动密集型企业的发展；三是迁入企业可得到资金补贴；四是给服务业以地区性补贴。

此外，英国在地区政策方面有两个新动向值得注意。第一是鼓励在受资助地区建立新企业和小型企业。小型企业目前受到政府的极大重视，并成为英国重要的就业途径。其原因在于：一是在20世纪80年代衰退期间，大型企业逐步减少，小型企业成为重要就业部门；二是英国小型企业比例大大低于美国和日本，具有极大的发展潜力。第二是建立“自由企业园区”和“免税港”，而它们大多数分布在受资助地区。

从英国上述区域开发政策的变迁，可以看出下述特点：第一，区域开发政策始终把解决落后地区的失业率作为整个目标的出发点，衰退的工业区和边缘地区被确定为受援区的标准也是以高于全国平均失业率水平划线，以此实现区域划分和开发目标的统一；第二，政策实施以财政手段为主，行政手段为辅，形成鼓励与限制相结合的政策体系。一方面，政府通过投资补贴、就业补贴等财政刺激措施，引导企业向高失业地区迁移。另一方面又采取工业许可证等区位控制措施，限制企业在人口和经济活动过于集中的繁荣地区发展。

3.日本的反贫困

日本是当今世界屈指可数的经济大国之一，其国民富裕程度和投资能力位居世界前列，由于该国意识形态深深根植于东方文明的土壤之中，因而阶级矛盾和收入分配等社会问题没有西方发达国家那样突出，也基本看不到因贫穷而饿死或冻死的人群。日本人不承认在他们的国家存在贫困问题，只承认存在因地区发展差异而产生的后进地区问题，但国际上仍把日本振兴后进地区的对策作为消除措施的一种类型来探讨。在日本，后进地区是指山区和一部分人口过疏地区。由于日本国土资源稀缺，而山村和人口过疏地区的荒废将严重制约全国经济的发展，因而振兴后进地区一直是政府的主要工作目标之一。

日本振兴后进地区的反贫困措施主要在于：

第一，制定相应的法律法规和一系列财政、金融政策。从20世纪60年代至80年代，日本先后制定和执行了《山村振兴法》和《过疏地域振兴特别措施法》等若干法规法令。全国的振兴事业由政府农村水产省负责，另设立若干专门开发和执行机构，并且以开发计划和长远及年度财政预算方式进行。在财政金融方面的政策，包括对后进地区的高投入扶持政策，对后进地区的特殊信贷政策(如成立专门金融机构筹集开发资金及进行低息或无息长期贷款)。同时对后进地区制定特别税法，享有减免税收等优惠待遇。除此之外，日本政府特别注重通过产业开发来达到振兴经济的目的。1961年，日本制定《欠发达地区工业开发促进法》，圈定91个地区为欠发达地区，1962年又制定《新产业城市建设促进法》，指定10个城市为新产业城市地区。前者的目的是通过促进不发达地区的工业开发，增加就业、缩小地区间的经济差异。后者则是为了防止人口和产业向大城市过度集中，缩小地区差异和安定就业，通过建设城市设施和改善产业的布局条件，促进国土的均衡开发和国民经济的发展。1972年，日本又颁布《工业再配置促进法》，旨在促进工厂从工业过度集中的地区向工业开发水平低的地区转移，并根据该法将全国划分为促进转移地区、诱导地区和无指定地区三大类。在促进转移地区实行严格的布局限制，并对移出产业进行奖励。在诱导地区实行包括建设各种产业基础设施，减免固定资产税等优惠政策。为了具体实施产业基础设施建设，政府将原来的煤炭产地振兴事业团扩充改组为地域振兴整备公团，并规划和实施了22个核心工业区的建设。在核心工业区的建设中还充分考虑到与环境的协调问题，凡占地面积在100公顷以上者均需有10%以上（最高者达45%）的绿地面积。

第二，组织进行北海道地区的专门开发。北海道地域辽阔（约占日本国土面积的五分之一），人口稀少（人口密度在全国最低，每平方公里约68人。而全国每平方公里为300人），资源丰富，极具开发价值，因而成为战后日本的重点开发区域。日本开发北海道的举措，主要有两点：其一是制定专门的法律法规和设立专门的机构。1950年日本制定《北海道开发法》，确立了北海道开发的基本原则和方针。1954年制定《奶牛饲养振兴法》。同时日本还在中央政府专门设立北海道开发厅。在法律的规制下，北海道开发有严格的计划，每一期开发计划都有一个重心：第一期计划的重点是开发资源和振兴产业；第二期计划是实现产业结构的现代化；第三期是提高生活水平和进行社会发达福利设施建设；第四期是促进社会经济安全性和综合环境的形成。目前正在进行的第五期计划则是提高北海道经济在国内外的竞争力；其二是加大中央政府的资金支持力度。为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实行资金倾斜政策。在1995年的政府补贴中，中央政府给予北海道的开发项目补贴比重高于其他地区。其中，日常河流改造方面多补贴13%；国家高速公路建设方面多补贴30%；公路及其它基础设施方面多补贴18%。在农业开发方面，则根据不同的实施主体分别予以资金支持。例如农业土地改良所需的调查费用，国营事业是全额由中央政府出资，道营事业则50%～100%由道政府出资，也有部分由中央政府出资。团体营事业则由中央政府出50%补助金。经过几十年的开发，现在的北海道已经是一个经济实现现代化的地区。1991年，北海道第一产业比重为5.5%(日本同期为2.3%)，第二产业比重为24.6%(日本同期为39.4%)，第三产业比重为69.9%(日本同期为58.3%)，产业结构基本上达到发达水平，只是农业生产比重偏高，但这是因为北海道是日本重要的粮食生产基地。就收入水平而言，目前北海道的人均收入水平只略低于东南等中心地带。1991年，日本人均收入为289.3万日元，北海道为261.5万日元。可以说，北海道已跟上日本经济发展的步伐，没有同先进地区拉开差距。

第三，积极鼓励建立各种经济开发服务组织。日本振兴后进地区的行为主体除政府外，活跃于农村各地的各类经济开发和服务性组织也是振兴事业的有力推进者。这类组织主要指日本“农协”（农业协同组织），此外还包括大资本家经营的专业公司以及农民集资经营的专业公司等，这些组织能够为后进地区农业及非农产业的发展提供产前、产中和产后的多种服务，能够促进后进地区经济开发和生产发展。

第四，鼓励后进地区积极开展多种经营并适时组织劳务输出。日本振兴山村以及人口过疏地区主要从事农业生产，而农业生产具有很强的季节性，因而在日本，兼业农户占有较大比例。在1980年以农业收入为主的兼业农户占过疏地区总农户的19.5%，以非农收入为主的兼业农户占过疏地区总农户的61.5%。在农闲季节外出打工挣钱也是过疏地区农户增加收入的主要途径之一。总之，积极开展多种经营和进行劳务输出是从生产者（农户）角度促进后进地区生产发展和经济振兴的有效措施。

4．德国的反贫困

身处欧洲腹地的联邦德国，在中世纪时期，饱受宗教势力的侵害，一直处于一种诸侯割据的状态，正因为其独特的历史背景，从1881—1889年，德国先后制定了《疾病保险法》、《工伤保险法》和《残疾保险法》等，并于1911年将上述的三部法律确定为德意志帝国统一的法律文本，另增《孤儿寡妇保险法》，而成为世界第一部《社会保险法典》，造就了独特的德国反贫困策略。2007年德国贫困人口率为14.3%，但东部居民面临的贫困威胁明显大于西部居民。德国东部各州平均有19.5%的居民处于贫困线以下，而西部各州平均仅为12.9%。德国东部的梅前州面临贫困威胁的人口比例最高，达24.3%。

德国的反贫困措施主要包括：

第一，建立社会福利保障制度。德国社会福利保险制度通过1883年、1884年和1889年的立法，建立了一套完整的社保体系，至今仍对德国的社会产生影响，如义务保险、医疗保险、事故保险、伤残保险和老年保险。1911年，增加了供养死难者家属的《孤儿寡妇保险法》。1924年的《国家福利法》通过后，要求市政成立专门的福利局来负责处理城市的社会保障问题，市政既成了福利资金的直接发放者，又是各种福利基金的监管者，同时还是劳资双方在保险问题上的仲裁者。当1927年新的福利法《劳动介绍与失业保险法》通过后，市政承担更多的福利义务和更大的责任。当失业工人在失业保险期满后，若还不能找到工作，政府就得为他们提供39周的“危机救济金”，这笔钱的四分之一由市政来支付。除此之外，市政还得为失业工人提供职业咨询、职业进修、改行培训等服务。甚至，市政为帮助失业工人就业，还专门开启危机救助工程，例如，水利、防洪工程的修建。

第二，完善和改革社会福利保险。第二次世界大战后，德国社会福利保险的范围得到了扩大与改善。1957年建立了农民的法定老年补助。同年的养老金改革使养老金与收入的普遍提高挂钩，如果雇员的平均收入增加，养老金也相应地提高（活动的养老金）。1972年和1992年再次进行了养老金改革。从1990年起，对原民主德国（东德）因退休、战争中受害或因残疾而受到亏待的人们在一个过渡时间后，能享受到同样的社会福利保障。1995年，社会福利保险制度由护理保险予以补充。它规定了家庭和住院护理的福利项目。联邦德国是一个民主制和社会福利的联邦国家。社会福利国家的根本原则是既要求团结互助，又要求个人负责。为实现这些原则，国家创造了一个广泛的社会福利法网络，从对生病、需要护理、事故以及年老时的保障直至子女补助、住房补贴或失业金。除此之外，国家还保证确保基本的生活条件。德意志联邦共和国的社会福利保障制度是在许多年内发展起来的，它的高度效率也得到了外国的公认。1997年社会福利费用在国内生产总值中的比重（社会福利费用份额）为34.4%左右。1996年的全部社会福利费用约为1.236兆马克。其中将近1/3用于年金保险，1/5为法定医疗保险。

（二）发展中国家的反贫困

发展中国家指工业化和城市化还没有完成，经济、社会正处于发展之中的一类国家，这些国家集中分布在非洲、拉丁美洲和亚洲。发展中国家又可分为两类：一类是一般不发达国家;另一类是最不发达国家。二者在贫困规模、贫困的社会特征、贫困成因以及反贫困进程和缓解贫困对策等方面均存在较大差异。本书中所说的发展中国家是指一般不发达国家，即经济社会发展水平介于“发达”和“最不发达”之间，人均国民生产总值和社会财富处于中等水平的一类国家。这类国家占发展中国家的大多数，主要分布在亚洲、拉丁美洲、东欧等地区，包括中国、印度、泰国、印度尼西亚、菲律宾、马来西亚、巴基斯坦、秘鲁、委内瑞拉、巴西、墨西哥以及撒哈拉以南非洲的南非和肯尼亚等国家。

这些国家的贫困状况一般具有如下两方面的特征：一是绝对贫困和相对贫困并存，但以绝对贫困为主。二是乡村贫困与城市贫困并存，但以乡村贫困为主。在这些国家，二元经济结构和社会结构决定这类国家的乡村人口多于城市人口，乡村人口收入水平低于城市居民收入水平，贫困发生率明显高于城市，乡村贫困是这类国家贫困的主要形式，乡村贫困构成这些国家贫困的主体。造成这些国家贫困的原因既有自然的、历史的、社会的、政治的原因，同时又有传统文化（传统劣质性）的负面影响，但就其根本原因而言，则是由于生产力发展低下以及社会分配不分所造成，因而消除这类国家的贫困应从发展生产力和改善收入分配两方面进行。

应该说从战后，发展中国家就已展开反贫困行动，但真正意义上的大规模有组织的反贫困行动则是从20世纪80年代开始。从发展中国家的反贫困实践看，其共同举措主要有：第一，实施特别计划，主要以国家计划这种强有力形式推动本国贫困问题的解决步伐。如印度的乡村综合开发计划（IRDP）和就业计划；泰国的乡村发展计划、小农发展规划（SFD）和乡村就业工程；韩国的新村运动；菲律宾的“KKK”计划及其更新形式；印度尼西亚的农业综合开发、社区自主自动能力建设和移民三个方面的计划。第二，区域开发政策，主要通过政策倾斜加大对贫困地区经济开发的力度，使之早日脱贫致富。如巴西在发展积极开发战略指导下的扩大农业边疆系列化政策；印度在基本需求开发战略指导下的农业发展和农村开发系列化政策等。第三，传递系统的建设，包括政府组织、非政府组织和传统权力结构三方面传递系统的建设。如孟加拉的格莱米乡村银行、马来西亚艾克迪尔私人信托机构、印度阿默达巴德市个体妇女联合会的合作银行、泰国南龙地区以社区为基础的乡村综合发展项目，巴基斯坦的雪村和罗村的农村支持计划等，均是这类国家非政府组织建设的成功范例。第四，开展职业培训活动，通常包括传递系统工作人员组织管理能力培训和生产经营人员职业培训，如泰国的小农发展规划（SFDP）以及卡伯特（CBIRD）计划均包含有培训的内容。第五，宏观倾斜政策，大多数国家均在财政、金融、税收、行政、产业发展、投资、法规法令等宏观调控措施等方面，对部分地区与部分人的脱贫及整个国家的消除贫困行动提供多种优惠政策。

1．印度的反贫困

印度是现今世界人口仅次于中国的发展中国家，截至2008年7月，人口已达11.5亿，约占世界人口的14%，其中，农村人口占总人口的72%。同时，印度也是当今世界上贫困人口最多的国家，贫困人口约占世界贫困人口总数的1/3。据世界银行统计，1969年，印度人均GNP为100美元，仅为当年亚非拉44个发展中国家人均GNP228美元的一半。其中，75美元以下一般贫困人口占总人口的比重高达66.99%，50美元以下极端贫困人口占总人口的比重高达44.55%。1975年，按51美元（1970年美元价）的极端贫困线统计，印度的贫困发生率高达56%。1979年至1980年印度共有3.1亿贫困人口。1990年印度贫困人口占世界贫困人口总数的37.6%，1993—1994年间，印度的贫困人口达3亿2千万。随着2008年世界银行把贫困人口的衡量标准从原来的1美元提高到1.25美元，印度的贫困人口从2005年统计的2.67亿增加到4.55亿，贫困比例也从24.3%提高到41.6%。反贫困，一直以来都是印度各界政府孜孜以求的目标和不遗余力的任务。

概括起来，印度的贫困具有如下几方面的特征：一是贫困人口规模庞大。世界银行统计数据表明，2005年印度有4.55亿人口处于贫困线以下，占全国总人口的2/5，虽然近年来贫困人口占总人口比重有所下降，但贫困人口的绝对数量在全世界仍雄居榜首；二是城乡贫困发生率相差不大，且变化趋势一致。有时城乡贫困发生率呈高低交叉变化。目前仍有1.13亿贫困人口居住在城市贫民窟，如孟买，城市人口1800万，据《商业周刊》报道，孟买大约43%的人口住在棚户区和贫民窟，贫困人口占到总人口的一半；三是地区分布差异明显。印度大多数农村穷人聚居在缺少耕地、农业生产率低下、旱涝成灾、环境退化的边远山区以及人口稠密的恒河平原。1977年至1978年，印度农村贫困人口在东部和中部地区占到58.04%，在南部地区占24.51%，西部和北部占17.45%。到1983年至1984年，贫困人口在东部和中部地区占66.39%，南部地区占21.25%，西部和北部地区占12.46%。四是群体分布集中。贫困人口主要集中在小农、边际农（耕种土地不足半公顷）、无地农（农业和非农工人）、低种姓、某些部落和城市失业者之中。

1962年，印度政府率先提出在限定时期内使贫困者享有一个最低生活水平以满足其最低需要的政策，这就是基本需要战略的雏形。该战略的具体实施可分为二个阶段：第一阶段是20世纪60年代开展的著名的“绿色革命”。即通过发展农业生产力，增加粮食供给解决部分人的吃饭问题，以此解决一部分农村地区的贫困危机，“绿色革命”尽管在解决印度粮食供给方面成绩斐然，但就其结果而言，和最初设想和初衷尚有较大差距。因为“绿色革命”主要在耕作条件和气候条件较好的地区进行，因此其推行的结果使业已存在的地区间经济发展不平衡进一步拉大。同时，“绿色革命”采用的新品种和新技术需要雄厚的资金为后盾，这客观上造成富裕的地区从中获益甚多，贫富差距过度扩大，广大贫困者难以获得实质性好处。因此从20世纪70年代中期，印度对前一阶段的战略进行调整，实行了“缓解农村贫困计划”，这也是满足基本需要战略的第二个阶段。该计划提出了稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的战略口号，实施了通过多种计划来帮助和促进贫困地区的发展，主要包括：

①1970—1971年度开始实施的小农发展计划和边际农及农业劳工发展计划

此计划为部分贫困的小农、边际农和农业劳工提供生产资料，兴建水利设施，给予信贷优惠以及提供就业机会等。

②1972年开始实施的干旱地区发展计划（DPAP）

此计划通过兴建面向干旱地区的劳动密集型的生产工程（如中小型水利、水土保持、造林、修路和饮水工程），以此减少干旱的影响，稳定提高贫困人口的收入和恢复生态平衡。

③1978年开始实施的乡村综合发展计划（IRDP）

此计划最初选择了2300个社区（到1980年10月又扩展到5011个）作为社区开发试点单位，它也是印度政府迄今为止最大的反贫困计划。按此计划，处于贫困线的五口之家年收入将达到3500卢比（按当时比价，约合282.9美元）。后来又将此标尺提高为6400卢比，要求人均达到1280卢比(约合282.9美元)。此计划要求既要为乡村穷人提供产生收入的资产，又要为其创造就业机会。计划是由邦(相当于我国的省)政府批准，实施则是通过地区（Districts）层次的乡村开发机构进行的，主要包括：向生活在贫困线以下的小农、边际农和农业劳动者提供补助和贷款以及向他们供应种子、化肥、农药等生产资料，并提供各种技术性服务；政府投资兴办水利设施，免费给农村贫困居民供水；开办各种职业培训中心；在农村投资兴办小型农村工业、农产品加工业、商业和支持性服务事业。该计划实施以来共有2950万户家庭收益，占总农业户数的27.31%，有13%的家庭超过贫困线，78%的家庭从信贷和资助所提供的资产中得到额外收入。

④1980年开始实施的国家乡村就业计划（NREP）

此计划其目标是每年在乡村社区创造3亿～4亿个劳动岗位；创造永久性的社会资产；改善穷人的营养状况和生活标准。其重心是在农村社区创造持久耐用的固定资产，为此规定把计划费用总数的40%～50%用作原料支出，10%作为能使最贫穷的种姓和部落民直接受益的工程专款，这些工程包括建造饮水井，提供住房等；10%用于营造公共森林。计划所需经费由中央政府和邦政府均摊，各负担一半。计划由县农村发展机构负责执行，但不允许承包商介入全国农村就业计划的任何活动。

⑤1983年开始实施的乡村无地人口就业保证计划（RLEGP）

此计划所需资金完全由中央政府提供，其目的一方面是增加农村无地者的就业机会，并打算为每户无地家庭中一名成员每年提供至少100个劳动日的就业；另一方面是强化社区基础设施建设，以满足农村经济日益增长的需要。基础设施工程需通过有技术专家的机构实施，其中道路建筑由公共工程部门施工，小型灌溉工程由水利部门施工。

⑥1989年开始实施的乡村工资就业计划

该计划包括印度乡村4400万户家庭，按平均计算，拥有3000～4000人的村，每年可获得10万卢比的拨款。计划的目的是通过既能为贫民持续获益，又能扩大农村基础设施的生产性工程，来创造新的就业机会。该计划费用的80%由中央政府负担，其余部分由邦政府负担。中央政府的拨款是根据各邦直辖区的农村贫困人口占全国农村贫困人口总数的比例分配给邦政府，然后再根据各县的贫困程度给予相应的拨付。

此外，印度在实施以缓减农村贫困为主体的满足基本需要战略的同时，还积极实施区域倾斜政策，加强对东北边疆贫困地区的开发力度。由于历史、地理等多方面的原因，印度经济发展极不平衡，从总体上呈现从西南到东北富裕和发达程度递减的态势。地处东北部的阿萨姆、曼尼普尔等七个邦的贫困落后问题尤为突出。为了加快这些地区的发展，1996年10月印度政府制定了一系列新的发展战略，包括加快基础设施建设，实施新工业政策、加快资金流动等等。在基础设施建设方面，重点放在公路、铁路、机场、能源和电信设施的建设上，其中把有利于加强内部联系和经贸往来的跨邦通讯和交通设施作为重中之重。为了配合东北地区的实际情况和一些少数民族的特点，印度政府还大力支持当地农、林和园艺业的发展，并出资兴办了一大批水利灌溉设施及农业、园艺科技开发和培训项目，实行扶贫与开发相结合，在鼓励合理开发利用林业资源的同时，政府也注意采取措施保护那里的生态环境和生物的多样性。同时，为了进一步确保东北边疆贫困地区获得充足的资金投入，印度政府还于1996年出台了一项名为“看东北”的政策，要求所有中央政府部委将年度预算资金的10%定向投入东北部地区。另外，政府又专门成立了一个“中央节余资金管理委员会”，负责统一收集和使用各部委剩余的东北部开发资金。1998—1999财政年度，该委员会将约2744万美元的剩余资金用于由该委员会研究制定的东北地区新开发项目上。

据统计，1999—2000财政年度，印度政府计划为东北边疆开发提供约22.24亿美元的资金，结果实际投入约28.77亿美元。印度总统纳拉亚南对议会发表的一次讲话中说：“消灭普遍贫穷的问题已经刻不容缓，在追求经济快速增长的同时，必须努力消除社会、区域发展的不平衡。”此间经济学家认为，未来10年是印度经济发展的关键时期，东北边疆地区开发的成效将对印度能否保持7%以上的经济增长率产生直接的影响。

满足人类基本需要战略的推行，使印度从缺粮国一跃成为粮食剩余国并略有出口，该战略的推行不仅改变了20世纪50年代某些年份22%的儿童死于饥饿的现象，而且使印度的贫困发生率也从20世纪70年代末的51%下降到80年代的30%。

2．巴西的反贫困

巴西是南美洲的发展中大国，经济社会发展水平低，区域发展差距明显，贫困问题相当严重，其特征主要表现在两个方面：其一是，贫困规模大，程度深重。1969年，巴西人均GNP为347美元，比拉美17个发展中国家人均国民GNP平均值545美元低198美元。其中收入低于50美元的极端贫困人口为1270万，占总人口的14%，收入低于75美元的贫困人口为1820万，占总人口的20%。据联合国拉丁美洲经济委员会统计，1990年，巴西贫困人口接近总人口的半数，其中在农村，生活在贫困线以下的居民占到73%。世界银行的统计，1995年每天生活在不足1美元的贫困人口占总人口的23.6%。另据巴西应用经济研究所统计，1999年巴西有贫困人口5700万，占总人口的35%。截至2003年，巴西全国贫困人口为5390万，占总人口的31.7%，赤贫人口2190万，占总人口的12.9%，14%的人口尚未解决温饱问题。其二是贫困人口区域分布极不平衡。巴西东北部的9个州是南美最大的贫困地区。人均收入不及全国平均水平的一半，仅为富庶的东南沿海地区的1/3，1979年贫困家庭占家庭总数的74%，其中以农业生产为主的皮奥伊州是巴西最贫穷的地方，其贫困人口高达90%。巴西北部地区地广人稀，包括亚马逊河流域的绝大部分地区，资源开发尚呈“处女状态”，中西部是以稀疏草原面积为主的地区，情况与北部地区类似，都属落后地区，地区发展指数的差异很大，据1995年统计数据，最落后的皮奥伊州为0.534，而联邦区和南里奥格兰德州达到0.869。

巴西以促进落后地区经济开发，扩大农业边疆为主体的反贫困斗争始于20世纪60年代，它是在发展极理论指导下进行的。

①发展极的建立与发展。1967年巴西政府首先选择远离海岸线1000多公里的亚马逊大森林中的亚马逊首府马瑙斯作为发展极，给予重点投资，并制定特殊优惠政策。在贸易政策方面，规定该区域内消费的商品，以加工为目的的商品，用于发展农牧渔业所需物资以及以再出口为目的的物资均可免缴进口税。在财政刺激方面，规定凡是在自由贸易区投资设厂的企业均能得到“亚马逊开发私人投资基金”的赞助，对于国家企业和外国企业实行免缴利润税、工业产品税、商品流转税，免缴工业产品生产所需进口的机器设备、零配件和材料税。1974年后，巴西政府又在亚马逊地区相继建立了17个规模不等的发展极，初步形成带动整个区域经济开发的发展极网络，并取得明显成效。据统计，到1989年，自由贸易区经济开发投资额为135亿美元，1985年至1989年工业企业数量平均每年均加14%，区内共有工业企业577家，产品销售额达到70亿美元。1990年农牧业区共建起170多个农场和畜牧场，从业人员27000多人，同时也成为巴西重要的轻工业产品基地，有力地推动了亚马逊地区的经济发展。

②建设发展极。为了建设发展极和发挥发展极的作用，巴西政府采取了一系列政策措施。主要有：

第一，建立专门的开发机构，以计划指导开发，并形成一套自上而下的国家干预体系。其结构体系主要为：内政部（政府主管的区域开发机构）、四个跨洲的地区开发管理局（东北部、中西部、北部和南部），经济特区管理局、专项开发工程处以及开发公司等，指导、组织和实施对落后地区的开发。

第二，通过制定和推行各种开发计划来实现对落后地区的开发。如1970年制定的《全国一体化规划》，其目标是在亚马逊河流域地区推进经济开发，特别是农业开发，改变原有的农业生产布局，建立具有国际竞争力的农业生产部门。同时巴西政府也制定地区性的综合开发计划，如中西部开发计划，试图通过对该地区公路、仓储、食品加工业等基础设施的建设以及对该地区沼泽地的治理，加速区域开发。

第三，实行各种鼓励、促进发展极建设和经济开发的具体政策。一是采取财政刺激的办法筹集开发资金，引导私人投资向落后地区和农业部门投资；二是通过预算拨款来保证区域开发所需要的资金，保证有关开发计划得以实施；三是实行农产品最低价格保护政策，鼓励农业发展，特别是保护新开发地区农业生产者的利益；四是加强开发地区的基础设施建设，特别是优先发展交通运输业和电力部门。

③组织实施对落后地区的移民，将工业布局的调整同人口和农业布局的调整有机结合起来。为了进一步加快北部和中部开发的步伐，巴西政府于1960年施行了迁都计划，将首都从里约热内卢迁至巴西利亚。同时在中西部的马托格罗索州、戈亚斯州和北部的朗多尼亚州、帕拉州设立移民点，组织东南移民去定居，开发土地资源，强化农业基地建设，从而为工业的西进、北上提供所需的劳动力和农产品资源，进而改善人口和农业的布局。新首都及移民点的建立，推动了中西部地区的开发。

④积极利用外资，加快发展极开发步伐。为了弥补财政刺激方面的不足，巴西政府同时还将马瑙斯开辟为自由贸易区，并提供各种优惠政策，以吸引国外投资，重点发展电子、摩托车等技术密集型产业。1996年底，巴西政府又出台一项政策性措施，对于前往西北部和东北部投资的外国汽车厂商提供大幅减税优惠。同时巴西不发达地区的地方政府也纷纷向投资者提供各种便利条件，包括改善基础设施，减免土地使用费，参与新建企业股份等，以吸引外商前往投资。

⑤提高劳动者素质。为了加快对不发达地区开发步伐，巴西政府近年来累计投资7亿美元成立了东北部教育基金，帮助不发达地区培养教师，免费发放教科书，同时于1996年启动“远距离教学计划”，通过电视卫星向偏远地区播放教学节目，使不发达地区的文盲率大大降低。

经过多年全方位的努力，巴西的扶贫减困工程取得了初步成效。据巴西应用经济研究所公布的数据，巴西从1994—1998年4年间共有1200万人摆脱了贫困，贫困人口在全国人口中的比例也从1994年的33%降至1998年的25%，但由于国内国外各种因素影响，贫困人口的比例近年又有所上升。巴西总统卢拉·达席瓦尔就职后，以“零饥饿”行动计划为主体的全国性扶贫运动在巴西如火如荼地展开，并取得了相当的成效。截至2003年9月9日，全国受益家庭达75.8万个，受益人口达400多万。

【注释】

[1]2004年2月第四次“马德里可持续发展峰会”上联合国环境规划署高级官员的发言。

[2]2004年2月第四次“马德里可持续发展峰会”上联合国环境规划署高级官员的发言。俄罗斯政府确定的2004年贫困线为月收入低于2451卢布（1美元约合27.5卢布），2004年俄罗斯全国人均月收入为753卢布，平均工资7582卢布。

[3]2006年11月8日联合国开发计划署发表的2006年度《人类发展报告》。

[4]Economic Times,Mumai,India,June1,2007.

[5]汪三贵，杨颖.全球贫困:现状及解决方案.