中国的农村贫困问题

一、中国的农村贫困问题

（一）贫困线及贫困人口

简单来说，贫困是指一个人或家庭的生活水平达不到所处社会所认可的标准，即贫困线。我国政府认定的农村贫困线是指维持农村居民基本生存的最低费用标准，通常称温饱线，用农村居民人均年纯收入表示。由于农村贫困具有典型的区域性特征，为便于反贫困政策的制定实施和反贫困工作的实际运作，政府也参照人口的贫困线标准，制定了区域性的贫困标准，以此框定重点贫困地区和重点贫困县（乡、村）。这样，我国目前衡量贫困的标准实际有两个：其一是贫困人口的标准；其二是贫困地区的标准。

就贫困人口的标准而言。我国在2007年前有两个扶贫标准，第一是1986年制定的绝对贫困标准，把农民人均年纯收入低于206元的农村人口视为扶贫对象，1986年制定标准时扶贫对象1.25亿人，占农村总人口的14.8%，后来此标准随物价调整，到2007年时是785元，人口减少到1479万，占农村总人口的1.6%。第二是2000年制定的低收入标准，指农民年人均纯收入低于865元，在绝对贫困和低收入标准之间为低收入人口，当年低收入人口6213万人。到2007年年底，低收入标准调整为1067元，低收入人口减少到2841万人。下表是中国农村贫困线和贫困人口历年变动的状况。

表4-1　中国历年贫困线及贫困人口状况

注：从2000年开始，我国的贫困标准虽仍以绝对贫困为主，但已经开始包括相对贫困的标准。生活在贫困标准之下的人口称之为绝对贫困人口，在贫困标准之上，但又在低收入标准之下的人口称之为低收入人口。2005-2009年数据来源于中国农村贫困监测报告（2005、2007）。2008年起，我国在统计口径上将不再区别绝对贫困人口与低收入人口，两者均是贫困人口；贫困标准为低收入人口标准。

十七大和十七届三中全会之所以提出实行新的扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策，是因为根据《中国农村扶贫开发纲要》精神，新世纪以来，我国农村扶贫的主要对象是没有解决温饱的绝对贫困人口，同时对低收入人口给予适当扶持。也就是说，对这两部分人口的扶持力度是不同的，尤其在西部地区特别明显。随着新标准的采用，我国在统计口径上将不再区别绝对贫困人口与低收入人口，在扶贫政策上要“填平补齐”。按照新的扶贫标准，2007年我国的扶贫对象有4007万人口，比2007年的绝对贫困人口增加了2528万。

（二）贫困类型及地区分布

在70年代末期，国家确定了18片地区为主要贫困地区。这18片地区为：秦岭大巴山地区、武陵山地区、乌蒙山地区、怒鲁尔虎山地区、大别山地区、滇东南山地区、横断山地区、太行山地区、吕梁山地区、桂西北地区、九万大山地区、甘肃中部地区、西海固地区、西藏地区、陕北革命根据地、闽西南和闽东北革命根据地、井冈山和赣南革命根据地、沂蒙山革命根据地^[1]。

1986年，中国科学院、国家计委地理所曾在大量调查资料的基础上，根据大的自然条件、社会经济条件地域组合的类似性，贫困地区的主要障碍性因素的相似性，并考虑未来的发展等综合因素，将贫困地区确定为6种类型、22个亚类型。6种类型是：黄土高原贫困类型、东西部平原与山区接壤带贫困类型、西南喀斯特山区贫困类型、东部丘陵山区贫困类型、青藏高原贫困类型和蒙新干旱地区贫困类型。不同类型贫困地区的范围机器基本特点如下表。

表4-2　贫困类型及地区分布

资料来源：侯景新：《落后地区开发通论》，北京：中国轻工业出版社，1999年6月，第11-15页

（三）重点贫困县

中国农村贫困具有明显的区域性特征。因此，扶贫工作必须集中力量，保证重点。1986年，中央政府第一次使用三个“贫困线”标准：确定了国定贫困县标准：以县为单位，1985年年人均纯收入低于150元的县；年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命做出过重大贡献，在海内外有较大影响、年人均纯收入低于300元的老区县。确定国家级贫困县的基本目的，是为了集中扶贫资源，防止扶贫资金的分散使用。

1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中央政府调整了国定贫困线的标准。具体标准是：以县为单位，凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持的范围，凡是1992年人均纯收入高于700元的原国定贫困县一律退出国家扶持范围（根据当时的典型测算，凡是超过700元的县，90%以上的贫困人口基本上解决了温饱问题）。根据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市。国家重点扶持贫困县数量较多的省区是：云南（73个）、陕西（50个）、贵州（48个）、四川（43个）、甘肃（41个），数量较少的省区是：广东（3个）、浙江（3个）、吉林（5个）、海南（5个）、西藏（5个）。从集中连片的角度看，这些贫困县主要分布在18个贫困地区。据初步测算，重点县覆盖的贫困人口占全国的54%，低收入人口（865元）占全国的57%。

扶贫重点县数量的确定采用“631指数法”测定：贫困人口（占全国比例）占60%权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例）；农民人均纯收入较低的县数（占全国比例）占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中：人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1500元；人均GDP以2700元为标准；人均财政收入以120元为标准。

2001年，我国政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，为新世纪扶贫工作确定了新的奋斗目标。按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。东部以及中西部地区其他地区的贫困乡、村，主要由地方政府负责扶持。为了确保扶贫纲要目标的顺利实现，中央政府借鉴“八七计划”的成功经验，重新确定了国家扶贫工作的重点县（简称扶贫重点县）作为扶贫攻坚的主战场。与《国家八七扶贫攻坚计划》相比，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》确定的扶贫重点县有所变化（表）。

表4-3　《中国农村扶贫开发纲要》与《国家八七扶贫攻坚计划》贫困县名单变化对比

续　表

续　表

注：①《国家八七扶贫攻坚计划》中包括西藏的5个县（察雅县、南木林县、定日县、嘉黎县、索县），由于国家对西藏自治区实行全面扶贫政策，所以公布的扶贫工作重点县的名单中，没有西藏的县。②基于1997年重庆成为直辖市后八七扶贫计划的调整名单和扶贫纲要制定的重点贫困县名单比较而得。

（四）扶贫重点县农民收入概况

1．地区生产总值

2008年，国家重点扶贫县地区生产总值19942亿元，比2007年增长23.6%，增幅比2007年回落0.4个百分点，与全国县市平均水平相比，扶贫重点县地区生产总值的增长速度高了2.5个百分点，其中，第一产业增加值4943亿元，比2007年增长17.3%。第二产业增加值8882亿元，比2007年增长30.4%。第三产业增加值6123亿元，比2007年增长19.8%。

扶贫重点县的经济发展水平仍然很低，与全国县市平均水平存在很大的差距，2008年的人均地区生产总值8368元，仅为全国县市平均水平（17038元/人）的49.1%。其中，人均第一产业增加值2071元，与全国县市平均水平（2824元/人）差距较小；人均第二产业增加值3727元，仅为是全国县市平均水平（8868元/人）的42%；人均第三产业增加值2569元，是全国县市平均水平（5347元/人）的48%。

与全国县市平均水平相比，国家重点扶贫县的第一产业比重更高，其产业结构相当于全国县市2002年的平均水平。第一产业增加值占地方生产总值的24.7%，比全国县市平均水平高了8.1个百分点；第二产业占44.5%，比全国县市平均水平低了7.5个百分点；第三产业占30.7%，比全国县市平均水平低0.7个百分点。

表4-4　2000—2008年全国县市和扶贫重点县地方生产总值构成（单位：%）

资料来源：国家贫困监测抽样调查

2．农民收入水平

从收入形态上看，农民收入有现金收入和非现金收入；从收入来源上看，有工资性收入（劳动者报酬收入）、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入；从收入结构上看，有总收入和纯收入，其中总收入是指农村住户从各种来源得到的全部实际收入的总和，其中未扣除为获得收入所发生的支出和生活消费支出。总收入又可以分为：工资性总收入、家庭经营总收入、财产性总收入和转移性总收入。

（1）工资收入。指农村住户和住户成员受雇于单位和个人，靠出卖劳动而获得的报酬收入。包括在乡村集体组织中劳动得到的报酬收入、在企业劳动得到的报酬收入和其他单位劳动得到的报酬收入。

（2）家庭经营收入。主要用来反映以家庭为生产单位的收入水平、生产规模和经济效益情况。它是农村住户从事各项生产的收入，包括种植业收入、林业收入、牧业收入、渔业收入、运输业收入、生产性劳务收入、商业收入、饮食业收入、服务业收入和其他家庭经营收入。

（3）财产性收入。指拥有金融资产或有形非生产性资产的农村住户向其他机构单位提供资金或将有形非生产性资产供其支配，作为回报而从中获得的收入。包括利息收入、股息收入、租金收入、出让特许权收入、集体财产收入、其他财产收入。

（4）转移性收入。指农村住户和住户成员无须付出任何对应物而获得的货物、服务、资金或资产所有权等。包括在外人口寄回和带回、农村以外亲友赠送的收入、保险赔款、救济金、救灾款、退休金、抚恤金、五保户的供给、奖励收入、土地征用补偿收入和其他转移性收入。

纯收入是农村居民家庭总收入中，扣除从事生产和非生产经营费用支出、交纳税款、上交承包集体任务金额、集体提留和摊派、生产性固定资产折旧以后剩余的、可直接用于农村居民进行生产性、非生产性建设投资、生活消费和积蓄的那一部分收入。它是反映农村居民家庭实际收入水平的综合性的主要指标。计算方法为：纯收入=总收入－家庭经营费用支出－生产性固定资产折旧－交纳税收－上交集体承包任务－其他集体提留收费－调查补贴－赠送农村外部亲友的支出。

近年来，扶贫重点县农村农民人均纯收入呈现出持续上升的趋势，2008年扶贫重点县农村居民人均纯收入2611元，比2000年增加了1273元，增长95%，扣除物价因素影响，实际增长了68%。增速略低于全国农村平均水平。

扶贫重点县的农民收入与全国收入差距继续扩大，但内部收入差距缩小。2008年，全国农民人均收入差距与扶贫重点县农民人均纯收入之比为1.82∶1，高于2007年1.81∶1，收入差距继续扩大。在扶贫重点县内部，收入差距略有下降：2008年农村居民内部收入分配的基尼系数为0.3194，低于2007年的0.3323，仅高于2000年的水平。

图4-2　1999—2009年国家重点扶贫县农民人均纯收入基尼系数

3．收入结构

扶贫重点县农民收入结构方面的改变，主要表现为以下几个方面：第一，工资性收入持续增长。2008年扶贫重点县农民人均工资性收入888元，比2000年增加了504.1元。在2008年的工资性收入中，本乡地域内务工收入357元，比2007年增加53元，增长17.3%，外出务工收入446元，比2007年增加43元，增长10.6%。由于2008年外出务工的劳动力比例由2007年的20.5%下降到19.7%，外出务工收入对工资性收入的增长的贡献率首次小于本乡地域内务工收入。第二，家庭经营纯收入平稳增长。2008年扶贫重点县农民家庭经营纯收入1467元，比2000年增加552.5元，增长64%。家庭经营纯收入对农民人均纯收入增长贡献率为48.4%，在纯收入各项来源中对纯收入增长的贡献最大。农民人均家庭经营第一产业纯收入为1303元，比2000年增加388.5元，增长42.5%。转移性收入大幅增长。2008年扶贫重点县农民人均转移性收入为214元，比2000年增加190.4元，这是由于近年来国家加强对“三农”的扶持力度，粮食直补、生产资料综合补贴、退耕还林还草、扶贫、低保等惠农政策和措施得到推广和落实，农民直接得到的各种政策性补贴明显增长，政策性补贴对农民人均纯收入增长的贡献率达到17.7%。第三，现金收入占总收入的比重持续提升。扶贫重点县农民人均现金收入占总收入的比重，2000年为66.8%，2009年提高到74.2%；纯收入中现金收入比重，2000年为65%，2009年提高到70.8%。这些数据反映出贫困地区市场经济体制的逐步完善和市场意识的不断提高。

表4-5　扶贫重点县农民人均现金收入占总收入的比重（单位：%）