农村反贫困中的政府行为

二、农村反贫困中的政府行为

中国反贫困的治理结构是一种典型的以政府行政推动为主导的自上而下的管制型治理结构，实际上是政府管理系统的一种延伸。

现阶段中国处在经济转型时期，政府反贫困职能主要体现在以下三个方面：第一，通过国民收入的分配和再分配，增加对贫困人口的贫困地区的投资和转移支付力度，使贫困地区和贫困人口能够合理地分享经济增长、经济发展和社会进步带来的成果。第二，按照政府公共财政支出的原则，支持贫困地区的公共经济事务发展。具体包括贫困人口的文化科技教育、贫困地区的医疗卫生、水利电力道路等基础设施建设等。第三，促进贫困地区市场化进程。具体包括完善贫困地区市场体系、强化贫困地区市场主体意识、畅通贫困地区的市场信息等。

贫困问题是世界面临的共同问题，也是中国国情最突出的特征之一，更是中国在全面建设小康社会，尤其是构建社会主义和谐社会的过程中最迫切需要解决的一个社会经济现实问题。这些年来，虽然中国政府农村反贫困工作已取得了显著成绩，但面临的任务仍十分繁重艰巨。以政府为主导的扶贫开发具有诸多不可替代的优势，但是单纯依靠政府反贫困依然存在一些制约因素，在反贫困实践中也存在一些问题和缺陷。

（一）政府主导反贫困本身存在的缺陷

首先，政府的资金供给能力有限，难以满足社会对扶贫资金的需求。我国作为世界上最大的发展中国家，贫困人口占全世界的比例较大，绝对数量较多，扶贫任务更为艰巨和紧迫。虽然改革开放以来中国用于农村反贫困的资金逐年增加，但由于国家财政收入仍然不足，同时还面临繁重的建设任务，因而政府投入的扶贫资金还是相对有限的，资金供给小于资金需求，在一定程度上影响了政府扶贫的效率和成果。

其次，多部门的参与和部门利益的存在使政府反贫困行动易出现难以协调的矛盾，并很有可能出现相互削弱甚至抵消工作成果的情况。例如政府扶贫一般分为行政机构和金融机构，行政机构主要负责项目的管理、协调和监督，金融机构主要负责发放计划和项目贷款。它们在扶贫项目的实施中经常出现行动不一致的情况，金融部门的扶贫款项往往落后于计划管理部门的项目下达。一些时间较短的扶贫款项在年初由计划管理部门下达，年中甚至年末扶贫资金才通过金融部门到位，在很大程度上影响了扶贫效率。

第三，政府部门的扶贫资金分配容易出现平均化结果。一是自我积累资金投放平均化。农村贫困地区各行各业都处于待发展阶段，经济发展困难的不只是一两个行业，这就使得贫困地区自我积累的资金很容易形成“撒胡椒粉”式的分配。二是扶贫资金投放平均化，而且不少部分用于生活消费，较少用于生产和发展市场经济。三是国家在贫困地区投资重点不突出。资金分配平均化，难以形成生产上的拳头，不能给贫困地区带来质的飞跃。这种平均化倾向的分配结果往往是最贫困的人口无法得到帮助。因此，虽然政府的一些制度是针对所有的贫困人口，政府的扶贫战略在提高全体人员的福利水平方面发挥了作用，但是最贫困的贫困人口却无法从中受益，福利水平也无从提高。

第四，政府扶贫难以对资金运用进行有效的监督。由于政府对扶贫资金的管理过于宏观，或是对扶贫资金的分配、使用、监督等多个环节管理的脱节，难以形成有效的监督体系，影响了扶贫资金尤其是有偿资金效益的发挥。例如在扶贫贴息资金的使用过程中，扶贫贴息项目的确定和资金的下达是由金融部门管理，贴息工作则由财政部门执行，由于两个部门缺乏有效配合和协调，金融部门是否将财政贴息的那部分贷款全部用于扶贫项目，是否能保证资金及时到位，财政部门难以做到有效监督。

第五，政府官员制度的高度流动性既不利于扶贫政策和方向的连续性，也不能保证官员和管理人员以一贯的和负责的态度保证任务的落实，造成扶贫项目的短期行为比较普遍。

（二）中国依靠政府行政推动的反贫困在实践中存在的问题

首先，一些地方政府及其工作人员在扶贫理念上习惯于消极的救济而忽视积极的扶持，扶贫开发中的短期行为严重。扶贫是由政府主导的，在实践中，扶贫的主体就是政府部门及其工作人员。自中国实行大规模的扶贫行动以来，尽管扶贫战略已经经历了由救济式扶贫到开发式扶贫的转变，但很多政府干部和工作人员还没有认识到扶贫的重要性和扶贫方式的转换，常把扶贫当做上级指示，当做施舍与救济，给物给钱了事。因此，在一些人的心目中，贫困地区是包袱、是负担，反贫困也是出于一种人道主义的帮助，很难扑下身来踏踏实实地对贫困地区进行积极的扶助。主要表现，一是缺乏长期有效的发展战略，扶贫和经济开发规划、计划过分注重短期效益，突出“短平快”；区域主导产业的选择变动频繁，缺乏阶段上的相对稳定性。二是政府的工作安排和资金分配过分倚重于解决群众温饱等短期问题和速效产业，无力顾及长远目标和发展后劲。政府决策行为的短期化，不仅使扶贫规划、计划或脱贫目标难以保质保量完成，还使得贫困地区传统产业结构的调整步履维艰，新的产业难以生成，延缓了资源优化利用的进程，抑制了开发效益和扶贫效益的提高。

其次，过于重视对贫困地区的外部经济注入，而忽视了其他方面的扶持。扶贫资源是一种公共物品，使用它的低成本或无成本总是导致对它的过度需求，在中国它又是稀缺价值很高的资源，且供给量有一定的随意性，对未来预期的不确定性更引致对它的争夺。因此，各级政府都对扶贫资源非常重视，以致出现大量的寻租、贿租活动，对扶贫资源的争夺便成为扶贫工作的重心。许多下去扶贫挂职锻炼的干部说“挂职一年，在乡下待了不到一个月，其余时间都在上面跑关系，争取项目和资金”。同时，中国农村反贫困中只重视物质扶贫，对贫困人口精神、思想观念、人力资本等方面的扶持非常少。

第三，反贫困带有明显的计划经济烙印，缺乏必要的市场经济观念和方法。突出表现是一些地方政府反贫困中短期化行为突出，低效率、寻租现象明显。甚至一些地方领导是从本级政府的利益出发，以尽快地创造政绩为标准，不顾实际地搞一些扶贫项目，造成许多“无用工程”和“半拉子工程”，导致极大的浪费。或者在反贫困中习惯于沿用计划经济那一套，以长官意志为转移，缺乏必要的市场经济观念和方法，难以把握贫困地区向市场经济转变过程中农户经济行为的变化机理并因势利导，从而使扶贫效果大打折扣。特别是有些地方政府的领导人急功近利，好大喜功，一味追求脱贫数量，而忽视脱贫的质量，致使大量脱贫人口返贫。

第四，对贫困人口的发动和组织不力，重被动服从，忽视对贫困人口自我发展能力的培养。这是政府反贫困中存在的普遍问题。从贫困人口来看，由于经济基础、文化素质较低，特别是由于在政府主导的情况下，他们对政府和基层行政组织的依赖，形成了一种对行政体系特殊的遵从心理和习惯，党员干部被视为“救星”，贫困人口对党和政府高度信任，从而大大弱化了参与意识，并衍生出部分贫困人口对政府的强烈依赖和懒惰。从另一方面看，自上而下的扶贫使从中央到地方政府的领导干部每年都要层层签订扶贫开发的责任状，为了完成任务，各级政府都自觉不自觉地要求贫困人口的绝对服从，没有调动起贫困人口的积极主动性。

第五，扶贫资源配置过分强调和依赖政府的作用，与中国向市场经济转轨的方向产生一定的摩擦。中国目前正在向社会主义市场经济体制转轨，市场对资源配置的基础性作用日益突出，这是中国社会面临的宏观背景。而目前中国的反贫困主要依赖政府利用行政体系对扶贫资源进行配置，这固然有其必要性和不可替代性，但从长期看，政府过度介入资源配置，促使资源向贫困地区流动，不仅与中国向市场经济体制转轨的方向和背景产生一定的摩擦和矛盾，而且往往是以牺牲一部分地区和人口的利益为代价的，有时甚至是与经济增长相矛盾的。在向社会主义市场经济体制转轨的大背景下，如何做到既充分发挥政府在反贫困中的主导作用，又充分利用市场机制，使二者协调一致，相互促进，是我们面临的和必须解决好的重要问题。

目前中国的扶贫开发主要依赖政府利用行政体系对扶贫资源进行配置，这固然有其必要性和不可替代性，但这与市场经济相矛盾，长久以来会带来与计划经济相连的各种弊病，也容易使中央政府和地方政府出现博弈行为，导致政策低效性。虽然我们也一直在倡导社会扶贫，国际组织扶贫也采取了一些积极鼓励政策，还出现了像“希望工程”这样由“政府组织控制的非政府组织”成功实施的扶贫行动个案。但在现实中起主要作用的仍然是中央政府及各级地方政府。现行的扶贫决议的产生、政策的制定、制度的建立、资源的筹集、具体组织的实施，绝大部分还是由政府承担的。在社会主义市场经济发育与发展过程中没有建立起扶贫的激励机制，由于扶贫机会成本过高而致使政府之外的社会力量很少有愿意主动承担扶贫义务的。与行政力量相比，非政府组织在扶贫中的作用仍然处于边缘地位。此外，中国自上而下的管理型扶贫治理结构存在的突出缺陷是对贫困人口的发动和组织不力，反贫困似乎只成了政府的事，而缺少贫困人口的积极参与和脱贫的主动性。贫困人口被排斥在治理结构之外，处于被动接受地位，致使有些扶贫项目严重脱离群众生产生活实际，成为“形象工程”，没有发挥资金和项目的实际效果，最终难以使贫困人口受益。甚至会导致部分农村地区及贫困人口对政府的强烈依赖，更不利于农村反贫困目标的实现。