改善农村反贫困中政府行为的对策

四、改善农村反贫困中政府行为的对策

现阶段中国农村反贫困行为必然是由政府主导的，而政府主导的反贫困模式有其自身的特点，有其特殊的优势，同时也导致了大量的问题。采取对应的措施去有效解决这些问题，是改善农村反贫困中政府行为、推动反贫困工作深入进行的必然要求。

（一）划分中央政府与地方政府的职权

在以往政府和市场在中国农村反贫困中作用的讨论中，我们一方面承认市场经济对贫困地区经济发展的影响不可阻挡，另一方面又不得不强调现阶段政府对贫困地区经济发展的扶持和引领作用，那么在今后一段时期内，政府究竟应该强化还是弱化在中国农村反贫困中发挥作用的程度呢？

贫困地区地方政府（特别是基层政府）事实上在中国农村反贫困中发挥着特殊的作用，这也恰恰可以提醒我们走出过去单纯讨论市场与政府如何分工的误区，考虑通过划分中央政府和地方政府在中国农村反贫困中的不同职权，实现政府间的有效合作，来提高政府参与反贫困的效率。在具体操作中表现为，在中央一级政府提倡“大政府、小市场、小社会”的反贫困干预模式，在贫困地区地方政府则提倡“小政府、大市场、大社会”的反贫困干预模式。

“政府主导型”模式在中央政府层次给予突出的强调，是基于如下考虑：首先，不论国内、国外，计划经济还是市场经济条件下，增强贫困人群的自我发展能力都是中央政府义不容辞的责任；其次，市场发育不完全或缺损是中国农村贫困地区的一个突出特征，而中国农村贫困地区市场经济的发育和完善有赖于中央政府政策上的扶持和倾斜。中央政府通过宏观经济指导和倾斜政策的实施，可以弱化市场化初期贫困地区发展的阻力，降低过渡期成本，加速这里的市场化改革进程；第三，中央政府如果不主动出面保护贫困农村的利益，地方政府就会实施自我保护、破坏市场规则。可以说，没有中央政府的支持和引导，全国性的扶贫开发根本无法启动。此外，在WTO框架内，发展中国家的中央政府对贫困人口、幼稚产业及落后地区的适度倾斜和保护政策也是得到世贸组织规则允许的，它基本上属于“绿箱政策”的范畴，符合WTO的基本原则和宗旨。

中央政府在反贫困中主导型作用的发挥主要为：依靠产业政策和产业布局规划促进贫困地区比较优势项目的发育；通过区域政策和地区发展政策对贫困地区的级差地租损失进行补偿；为私营经济和外资在贫困地区的引进和大规模发展提供宽松的政策环境；以改善基础设施为基础手段降低贫困地区的交易成本；继续深化土地制度改革、规范村民自治，完善社会保障体系建设，为提供贫困人口的体力和智力素质创造条件。

如果说中央政府在中国农村反贫困中应避免“缺位”现象（即放任市场经济对贫困人口的冲击）的发生，那么贫困地区地方政府在长期“政府主导型”模式的影响下，则应避免“越位”现象的继续，即反贫困资源和反贫困活动完全在政府的管理、控制和使用之中运作。

在中央政府为贫困地区市场经济的成长营造环境的同时，贫困地区地方政府（特别是县级地方政府）应转而履行市场经济体制下政府的一般功能：建立健全市场机制、优化经济社会发展软环境、吸引社会资源（主要为非政府组织和企业）参与农村扶贫开发。它的职权限定在提供地方性的生态环境和基础设施等公共产品和准公共产品等方面，在非政府组织和企业活动的领域，地方政府的角色应更多地表现为仲裁者，而不是当事人。

当然，要实现中国政府与贫困地区地方政府在反贫困中的职权划分，现行的政府扶贫管理体制中有几个方面需要作出调整：首先，要提高和规范中国农村的现行扶贫标准，即使仍沿用目前的单一收入指标，也应该尽可能地与国际标准靠拢（即每天1美元），并注意将扶贫政策所包含的经济功能和非经济功能分开，让扶贫资金只承担经济上的功能，按市场机制运行，而以其他手段承担非经济功能（如对老革命根据地、边疆地区提供的特殊优待与扶贫政策相分离）。其次，应调整农村反贫困的目标瞄准机制，以达到既降低管理成本又提高瞄准精度的目的。在尽可能直接利用现有的组织资源的前提下，可考虑在县乡之间寻找瞄准的最佳点，对于那些贫困乡镇个数占该县全部乡镇个数达到一定比例（例如50%以上）的县，仍以县作为扶贫资金投放的瞄准目标，而不必增加乡镇的扶贫人员编制；对那些贫困乡镇个数占该县全部乡镇个数比例比较低的县，实行将瞄准目标直接定位于乡的机制，同时还可从县里抽调部分工作人员到县内有限的几个乡去充实乡一级扶贫工作的力量，以降低工资成本，提高扶贫工作人员的素质；对于那些不在一个县的地域范围内，又恰恰在地理位置上相邻分布的比较集中的几个乡镇，可以该地区为扶贫的瞄准目标，打破地域界线，集中几个县的现有扶贫力量，组织领导该地区的扶贫工作，而不增设新的扶贫人员，减少制度创新方面的工作量。第三，严格区分不同类型扶贫资金的使用范围和资金管理办法。对财政扶贫资金，我们建议将其全部用于贫困地区基础教育事业的发展；对以工代赈资金，可采取“报账制”方式，避免资金的流失；对信贷资金，可考虑通过将其以项目形式委托给NGO（非政府组织）组织运作并提高贷款利率的方法来减少寻租行为的发生。

综上所述，在今后一段时期的农村反贫困中，中央政府是发动和组织的主导，地方政府是优化扶贫环境的主角，二者在不同层次上构成角色的互动，共同完成中国农村扶贫开发的现实运作。但是，中国农村反贫困中中央政府和地方政府的这种分工合作模式也不是一成不变的，随着贫困地区市场机制的逐步完善，中央政府对市场的替代作用将趋于弱化，全国统一的大市场将最终形成。

（二）打破单一依靠行政组织扶贫的格局，实现政府机制、社会机制和市场机制的有机结合

要划清政府与市场在反贫困过程中的职能界限，政府在反贫困中的功能应当是倡导、立法、执法、带动、组织、示范、宣传、协调、评价和激励等方面，政府的公共支出应当逐步转向追求社会效益和经济效益这些目标上来，资源配置应当主要由市场来进行。同时，社会经济组织参与反贫困，应允许它们采取社会行为和企业行为参与，用经济利益作为纽带在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系，使反贫困开发各方面的效益都达到最大化，引导经济组织特别是发达地区的资本、技术到贫困地区开发、建设，使政府机制和市场机制在追求利润最大化上找到结合点，并在此基础上逐步形成持久的社会反贫困机制。

（三）中央和地方各级政府在反贫困进程中应该更注重反贫困的制度供给

1．健全农村扶贫资金管理和监督制度

目前，各级政府对于财政支农资金都比较关注其分配，而资金分配后的使用情况却缺少必要的常规检查和监督，由此不仅无法保证资金的使用效益，也给贪污受贿提供可乘之机。为此要变分散管理为统一集中管理；尽量减少扶贫资金流通的中间环节，最好由县级扶贫资金管理部门直接下拨给扶贫下拨单位，确保扶贫资金按时、足额到位；建立扶贫资金管理责任制，让扶贫资金流向明确，责任到人；借鉴世界银行“西部扶贫项目”的制度建设经验，建立追溯保证制度；完善财政资金的转移支付制度；加强监督和检查制度建设。还要建立强有力的社会监督机制，确保有限的财政资金在促进农村经济发展方面发挥重要的作用。

2．建立健全农村社会保障制度

新时期中国反贫困工作成效的高低，在一定程度上取决于社会保障体系的建立和完善，农村的反贫困工作尤其如此。目前，国家尚未出台针对农村最低生活保障制度的具体指导意见。在实施方面，建议在总结试点地区经验和教训的基础上，第一，尽快制定覆盖全国农村的最低生活保障制度的实施管理办法，由民政系统专项安排，同时由扶贫办和其他相关部门进行配合；第二，确定县级政府为实施农村“低保”制度的主要管理层。同时对建立农村低保制度所需资金实行专项转移支付，确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督；第三，中央按各省（市、自治区）农村贫困人口和农村低保线与实际收入缺口，向省拨付农村低保资金，再由各省根据自己的财力及实际情况制定各自的农村低保线以及具体的实施方案。也可采取相应技术，将低保资金拨付到乡镇一级。在乡镇以下，可以采取由贫困户申请、村委会提名、村民（代表）大会通过并张榜公布，最后由乡镇民政部门审核批准的参与式的发放方式。

同时，要支持提高农村合作医疗保障强度和扩大其保障范围，增加农村公共卫生支出，建立农村医疗救助制度，防止农户因病返贫。要尽快建立和完善农民养老保险制度，针对目前农村社会养老保险试点中出现的保富不保贫，覆盖面窄，保障水平低，制度不稳定等缺点，需要探索和设计新的农村基本养老方案，这样能改变农村贫困人口越穷越生的防老观念，减少贫困人口循环生产。要建立和完善农村失业保险制度，一方面是要保障农民工的合法权利，为其营造良好的就业环境,保证其生存权利；另一方面要保障失地农民的合法权利，要加大力度将其纳入社会保险范围，包括医疗保险、养老保险等。同时，可以通过移民政策，加快这部分农民的转移，妥善安置其就业，实行政府扶持其就业制度和失业保险制度，减少因失地而致贫和返贫的发生。

3．构建政府农村反贫困绩效评价机制

政府反贫困效率的提高对新时期农村反贫困来说是一个非常重要的问题，对政府的反贫困绩效进行评价也是必要的。以往我们都是用贫困人口的减少数目以及贫困发生率的高低来衡量、评价政府的反贫困绩效，这种方法太笼统，虽然可以反映出政府反贫困行动产生的减缓贫困的效果，但未能反映出所取得的反贫困成果与投入的资源相比在经济效率方面是否具有合理性和持续性。因此，有必要研究如何全面评价政府的反贫困绩效问题，构建政府反贫困绩效机制，并把反贫困的成效作为干部的政绩来考核以资奖惩。

在贫困问题十分严重、反贫困任务十分艰巨的形势下，必须把完成脱贫目标作为政府政绩的衡量标准，而且必须将目标具体化，并制定相关制度检查落实，防止官员弄虚作假，伪造政绩。目前唯一可行的办法就是从重数量指标向民意指标过渡，因为一个政府治理努力的政绩优劣，一部分可以用数量指标来说明，更多的部分需要用民意来衡量。民意评价虽不够精确，但往往十分准确，在民主政治结构中具有十分权威的终极效力。

4．立法部门尽快制定出《反贫困法》，为农村反贫困提供法律保证

一种好的体制必然需要有强有力的法律来保证实施。反贫困开发工作是保证中国社会经济协调发展的一项重大战略方针，它将贯穿于整个社会主义初级阶段，它是维护社会安定团结，共同实现小康社会的需要，也是各级政府的基本职责。反贫困开发工作若只依据政策和文件办，随意性较大，无法避免扶贫项目缺乏科学的决策而盲目上马，扶贫资金随意利用，扶贫人员的工作执行情况得不到妥善的约束和监督，致使各项政策措施落不到实处，挪用扶贫资金，夸大扶贫成绩，甚至贪污腐败现象层出不穷。所以必须加快制定反贫困法，确定反贫困的法律依据和制度保障，明确各相关主体的权利和义务，使反贫困工作有法可依，依法反贫，使扶贫工作者增强责任感，减少反贫困项目计划、资金使用中的随意性，以提高反贫困效率。