反贫困中的社会保障制度安排

三、反贫困中的社会保障制度安排

构建针对农村贫困群体的社会保障制度，使社会保障在反贫困中发挥基础制度的作用，既要充分考虑中国社会保障体系建设的发展进程，又要结合贫困群体的实际，从最急需、最迫切的需要作为切入点。应把社会救助作为第一位的制度安排，特困群体最需要保障的是吃、穿、住和看不起病、上不起学的问题，从广义的社会救助考虑，这些都应纳入救助范围。

（一）规范和完善农村“五保”供养制度

“五保”供养是中国于20世纪50年代最早建立的农村救助制度，实行对无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬等五方面给予保障的政策，资金来源主要依靠乡村集体经济，农村税费改革以后，费用由各级财政承担。“五保户”是农村贫困人口中的特困群体，无基本生活来源，应根据当地农村基本生活水平确定供养标准，明确政府的供养责任，以集中供养为主，保障其基本生活。

（二）建立农村最低生活保障制度

低保制度是最具普惠性质的社会救助制度，在社会保障制度中具有兜底的作用，可以将除“五保户”以外的生活水平在贫困线之下的贫困人口纳入救助范围。最低生活保障制度已将农村贫困人口中的老年人纳入保障范围，在农村社会养老保险制度普遍建立之前，还可以起到一定的替代作用。由于最低生活保障制度涉及的人群十分庞大，需要投入巨额资金，应坚持低标准起步，可以从建立规范的特困救助制度入手，选择贫困人口中的特困户给予特困救助，按月发放救助资金，用2～3年的时间进行探索，然后全面建立低保制度，以国家划定的贫困线标准，凡家庭人均年收入达不到该标准的贫困人口，按实际差额计算，据实进行补差，收入超过贫困线以后，停止发放。

（三）实行分类救助

对农村“五保户”的救助标准应高于农村低保标准，在实施农村特困救助和农村最低生活保障制度中，对老年人、残疾人、人口较少民族等特殊群体的救助标准可以高于其他贫困群体。

（四）建立反贫困的公共援助制度

治理贫困的社会政策有两种类型：贫困救济政策和反贫困政策。前者着重于贫困赈济，属于补救策略，具有消极的意义；后者则着眼于贫困预防，以消除贫困为目标，是一种富于远见的、积极的策略。社会保障的目的不仅在于保障公民的基本生存权，更在于保障其发展权。反贫困制度不止于为贫困者提供维持生存的衣食救助，更重要的是帮助他们获得重建自立的能力和融入主流社会的能力，因而需要为贫困家庭提供能够满足其多层面基本需求的物质帮助、精神关怀、医疗保健、居住条件、就业辅导、子女教育、法律服务等综合性的社会援助，使这些家庭中有劳动能力成员能够积极地参与竞争，帮助他们摆脱贫困并防止再度陷入贫困。为此，需要动员起公共部门和私人部门两种社会福利资源，形成综合的反贫困网络体系，其中公共部门的贫困援助具有不可替代的主导作用。

负所得税方案

在构建农村社会保障制度的过程中，如何在提高农村贫困群体与低收入群体收入水平的同时，使他们不会产生对补助的依赖心理，是问题的核心所在。负所得税理论提供了解决这一难题的独特视角。

“负所得税”（Negative Income Tax，以下简称NIT）是以政府向个人支付所得税来代替社会福利补助的一种形式，由于是政府向个人支出所得税，所以对政府来说，是个人所得税的负收入。曼昆在《经济学原理》中把NIT简单定义为“向高收入家庭征税并给低收入家庭转移支付的税制”^[1]。由于负所得税方案的目标主要是为了更有效地达到缓解贫困的效果，并提供一种对现有福利救助体系的替代，保证个人收入低于一定水平的人维持起码的生活水平和福利水平，旨在提高社会经济效益的同时，防止把低收入者的收入水平拉平，从而激发个人的就业积极性，起到激励工作的作用。

弗里德曼认为，“现行的直接救助计划，实际上包含着对补助受益者的其他收入课以100%的税率，即他们每挣得一美元，获得的补助支付将减少一美元。而税率为分数的NIT则不会产生这种结果，若NIT税率为50%，则他们可以保留额外挣得的每一美元中的50美分。因此，NIT是目前为止所提出的建议中唯一能满足下列要求的一种方案：平等地对待所有的人，并使穷人小规模地、循序渐进地保持自助的动力。而直接救助计划对补助收益人造成的消极影响，也已广泛地为人们所认识”^[2]。米尔顿·弗里德曼提出的NIT方案计算公式为：

NIT=政府规定的最低收入标准-（个人实际收入×NIT税率）

最终的个人可支配收入=个人实际收入＋NIT补助额

负所得税方案具有明显的优点。首先，NIT使公共基金集中于帮助贫穷的人，而不是无目标地进行分配。NIT帮助贫穷的人是由于他们贫穷，并不是因为他们是老人、残疾人、无劳动能力者或公共住宅的租用者；其次，NIT是按照收入这一客观、无歧视的标准，通过货币的形式而给予的帮助，且NIT提供帮助的目的在于让贫穷的人担当起对自身生存和福利的责任，旨在培养其独立与自立的习惯，从而积极主动地摆脱贫困，回归主流社会；再者，NIT能使贫穷的人具备自助的动力。从而使福利计划在体现公平的同时，还兼顾了效率问题。第四，NIT支出较少，并能帮助更多贫穷的人。弗里德曼认为NIT以贫困为特定的目标，采用的是一个统一的现金收入补助计划，从而实现了税收制度与社会保障制度的有机整合，这不仅有助于有限的救助资源发挥出最大的效益，也有利于社会保障体系的完善。因此，与目前的救助体系相比，NIT既能帮助更多贫穷的人，又能大大减少耗费。第五，NIT可有效避免贪污与受贿，消除官僚主义。因为，弗里德曼主张执行NIT方案之后，只保留税务部门，从而可最大限度地削减现有福利计划与救助体系下那些累赘的，成本高昂的官僚机构，使社会所承担的费用以更明确、清晰、客观的方式体现在税务表上。此外，福利制度的批评者认为NIT具有不鼓励非婚生育和家庭破裂的优点。

一些经济学家认为，负所得税方案的缺点表现在：首先，NIT排除了发放失业救济金前须进行的生活状况调查，NIT不能依据不同贫困家庭的特定需要进行调查。NIT也会补贴那些仅仅因为懒惰而陷入贫穷的人，但政府最不该补贴这样的人。另一些经济学家，如妮科尔·E.M.德贾格尔认为NIT的缺点主要在于：第一，NIT可被看作“家庭工资”，从而削弱了妇女的就业动机，进而会巩固现有的劳动分工模式，进一步加重对妇女的就业歧视；第二，NIT的实施造成了净工资率的降低，可能会导致劳动者选择削减的工作时间；第三，NIT的实施可能导致青少年不去争取更高的教育动机，增加了他们在未来面临困境的可能性；第四，NIT可能会引致失业者的就业积极性降低。可能导致穷人游手好闲，使有工作的人放弃工作或减少工作时间，降低正在寻找工作的失业者的求职动力，还有可能导致穷人把额外的钱财用于放荡的生活，而不是用在孩子的学费或其他更有价值的地方。

【注释】

[1]N.格列高里·曼昆.经济学原理［M］.北京经济学院出版社，1991：74.

[2]米尔顿·弗里德曼，高荣，范恒山译.弗里德曼文萃［M］.北京经济学院出版社，1991：74。