国内推进城乡一体化的经验借鉴

一、国内推进城乡一体化的经验借鉴

（一）成都市的经验借鉴

在国内城乡一体化实践探索方面，成—渝地区是国家在2004年6月成立批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区。按照党的十六大、十七大统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入和形成城乡一体化新格局的指导思想，成都市委、市政府在充分的调查研究和试点、思考的基础上，在全市实施了统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的先行探索。

根据报纸杂志及相关研究报告对成都推进城乡一体化的总结，成都市推进城乡一体化的具体做法可以概约归纳为“三三见六，以一化二”。第一个“三”是指“三个集中”，即：工业向园区集中，耕地向规模经营集中，农民向城镇集中；第二个“三”是“三大重点工程”，即：农业产业化工程，农村扶贫开发工程，农村发展环境建设工程。“六”是指六句话：一是以县城和有条件的区域中心镇为重点；二是科学规划为龙头和基础；三是以产业发展为支撑；四是以建立市场化配置资源的机制为关键；五是以制定和完善相关配套政策为保证；六是以农民身份转变为出发点和落脚点。“以一化二”是指以城乡一体化的发展路径来破解“二元结构”，摸索出在西部大开发过程中最大限度地调动一切积极因素，充分发挥西部区域性经济发展极的扩散效应，体现工业反哺农业、城市带动乡村、解决“三农问题”的办法。

当地政府机构将成都市推进“城乡一体化”的主要特征可以归纳为政府创新制度环境，市场活化经济资源，城乡统筹和谐发展。^[1]换句话说，就是成都市积极运用政府和市场两支手，以改革旧体制去打破城乡分治的政策环境，激活生产要素，用一体化统筹城乡发展。具体而言：

一是政府规划推动，市场配置资源，这是成都市推进城乡一体化的一个鲜明特色。城乡一体的统筹发展，必然首先要有定位，其次是规划，然后是资源配置方式和机制的选择。政府规划推动在成都市的城乡一体化进程中体现为着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总规和城市总规修编，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济比较优势和特色，突出抓好县域政府所在地和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划。

二是强化产业支持，立足多元特点。城乡一体化的推进，必须建立在不断做大做强的产业支撑基础之上，融入工业化和城市化的进程之中。对此，成都按照“集约发展、效益优先”的原则，坚决地走工业集聚发展的道路，主要工业布局在成都高新区、成都经济技术开发区这两个国家级工业集中发展区和各区（市）县工业集中发展区；以两级工业发展区为载体，重点打造电子信息、机械（含汽车）、医药、食品（含烟草）、冶金建材、石油化工等六大工业基地，以期逐渐形成高新技术产业、现代制造业和区域特色产业三大工业经济区域。与此同时，特别强调在中心城市和区（市）县政府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业，注重业态转换和结构的升级。相较东部地区和沿海地区而言，西部地区普遍工业化水平和城市化水平大大偏低，资源配置效率亟待改善，资本存量不足（尤其是农村人力资本），资本增量稀缺，技术进步的传导机制落后，在这种背景情况下，农村剩余劳动力转移和就业问题已经并且还将面临严峻挑战，刘易斯二元结构模型中的劳动力无限供给和转移路径在此仅具一种理论上的意义。以农民身份转移为重要标志的城乡一体化，必须要通过农业的产业化，通过拉长第一产业在产前、产中和产后的作业链、价值链，通过对特色农业的社会化大生产，以转变农业的生产方式及其配置机制，才能具备可持续的基础。例如，成都市锦江区红砂村的花乡农居、幸福梅林，成都郫县的农科新村，成都邛崃的花楸村等，都是立足自己的特色资源禀赋，针对中心城市大市场的有效需求，转换业态，输出长项，成功地把第一产业和第三产业结合起来，使农业产业化立足多元化特点，适度低层次起步，汇集多数农户参与，取得良好效果。此外，成都市蒲江县对自己有特色的苹果和茶叶生产就采取典型的拉长价值链、形成产业化的作法（从茶叶和苹果种植的土壤改良开始，到良种提纯、植保、市场营销乃至于副产物综合利用，如茶多酚提取），有力促进了生产方式的转变和农民的增收。

第三，创新制度设计，促进要素流转。现实表明，越是有效率的经济，生产要素的流动性就越强。城乡一体化的要旨所在，就是要让一切生产要素，包括资本、技术、经营管理、信息尤其是劳动力，都可以按照人本的思想和逐利的原则，在增长和发展的过程中流动起来，可以在资本的黏合下，最大化自己的要素收入，并且在这个过程中实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平。^[2]这是经济效率得以产生、和谐社会得以构建的基础。而要使这一要旨得以实现，就必须打破数十年计划经济形成的城乡分治、部门歧视的制度性障碍，通过创新制度设计来促进生产要素流动，让市场配置资源的基础性作用得到体现，落到实处。为此，成都市重点围绕建立城乡统一、开放的劳动力市场，先后就失地无业农民安置、失地无业农民再就业、农村劳动力培训和就业工作，以及与农村剩余劳动转移流动密切相关的征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等城乡一体化工作要点出台了系列配套政策，并鼓励各区（市）县政府大胆的自下而上地创新。在成都双流县、温江区、郫县等区（市）县，以“公司+农户”或“协会+农户”的形式，针对具有比较优势的某些农林产业或经济作物，遵循样板引导、农户自愿的原则，较有力度地进行了土地使用权的流转。在流转过程中，一方面在土地集中经营中获得规模效益，另一方面使农民在转让土地使用权获得租金、保证正常生活收入水平的同时，还促使农民转变为规模经营大户或农业产业公司的农业工人。这种由生产方式和经济制度转变所引起的农民身份乃至思维方式的转变，影响深远。

最后，聚焦公共产品，连结城乡发展。社会主义市场经济中的政府职能，就是为全社会提供公共产品，监管经济秩序。在以政府行为推进的“城乡一体化”过程中，政府的行为边界是以市场失灵的边际为止。这一作为空间，在性质上主要不是竞争性资源配置，而是以消费上的非竞争性、非排他性为特征的公共产品的供给；在打破城乡分治的制度性约束为主要手段来创造城乡同发展、共繁荣的前置性条件时，政府最大限度并且没有歧视地提供城乡一体的公共产品，就成为政府的主要作为空间^[3]。成都市在城乡一体化进程中，针对“乡”这个矛盾的主要方面，用“看得见的手”来聚焦和供给公共产品，加强农村的教育工作，教育强乡（镇）建设工程，帮困助学工程（义务教育阶段两免一补），农村普通中小学预算内生均公用经费，进城务工就业农民子女接受义务教育，统筹城乡教育改革和发展，农村成人教育工作，农村药品监督供应网络的管理，农村药品监督供应“两网”的建设，农村医疗救助，建立新型农村合作医疗制度，市县乡财政管理体制的改革，建立公共财政制度，农村村组集体资产管理，农村村组管理体制改革，实施中心城区农民新居工程，等等。

（二）江苏省的经验借鉴^[4]

江苏作为中国东部沿海比较发达的省份，城镇密集，生活富庶，文化发达。在促进城乡关系良性发展方面，江苏通过体制和制度创新，构建城乡统一的市场机制和经济运行环境，为城乡居民创造出平等的发展机会，促进城乡资源得到合理配置，各种生产要素得到高效组合；同时，突出以人为本、“富民优先”的发展步伐，使城乡居民从加快发展中得到更多实惠，农村教育、卫生、社会保障等社会事业长足进步，农村基础设施更加完善，农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展。

首先，以制度建设为中心，构筑平等和谐的城乡关系。一是建立城乡统一的户籍制度。改革户籍管理制度，实行按居住地登记的新型户籍制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享有与当地城镇居民同等的福利保障待遇。这种按照国际惯例建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，有利于准确反映公民的居住和职业状况。二是建立城乡统一的产权制度。主要是按照市场经济发展的要求，改革农村土地所有制度和住房制度，让土地和房产成为农民的真正财富，消除城乡之间的劳动力转移障碍。三是建立城乡统一的就业管理制度。全面清理不利于农民进城就业的政策和法规，研究制定城乡统一劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度；清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定，整治恶意拖欠克扣农民工工资的行为，保护农民工的合法权益；建立健全农民进城就业的服务体系，探索建立农民进城务工的援助制度，帮助苏北等地富余劳动力较多的地区到城市就业；将农村劳动力培训费用纳入财政预算，加强对农民的职业技术培训，深入开展百万农民大培训。四是建立城乡统一的保障和教育制度。建构起能够覆盖全体公民的公共保障和教育网络，凡是城市居民享有的各种保障和教育待遇，农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应当建立适合农民进城的社保体系。改革教育管理体制，优化全社会教育资源配置，减轻农民的教育负担，提高农村教育质量。五是建立统一的财税金融制度。将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，加大财政转移支付力度，应将财政新增的相当一部分教育、卫生、文化等经费开支用于农村。

其次，重视城乡经济发展，促进城乡共同繁荣。在以依靠工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村的总思路下，增进城乡产业优势互补和一体化发展。加快乡镇企业的产业结构调整，把发展农副产品深加工和现代物流业作为重点，让“绿色农业”打向国际市场，挤入国内超市，走进城镇居民，以促进农业增效，农民增收。在统筹城乡经济发展过程中，要高度重视县域经济的发展和壮大。县域经济是城市经济和乡村经济的结合体，对推进城乡一体化至关重要，浙江就是一个很好的例证。发展壮大县域经济，必须进一步转变政府职能，用市场机制构建充满活力的县域内生发展机制，使民众成为创造财富的主体，激发起民营经济的巨大创造活力；充分发挥各地的比较优势，确定确有优势的优势产业和支柱产业，集中人才、资金和技术进行开发，形成产业的集聚效应；借鉴浙江经验，把小城镇建设与专业市场、乡镇工业园区建设有机结合起来，形成专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区，有效地发展特色块状经济，以促进农村工业化和农业现代化水平的提升；调整农业结构，大力发展优质高效农业，逐步形成地区性农业产业特色，同时发展农产品加工业，实现农产品增值；扩大劳务输出，将农村劳动力转移作为现阶段最大的农村致富工程。

第三，围绕城乡社会发展，力促城乡共同进步。农村社会与城市社会文明的差异是城乡差别的显著特征之一，也是城市偏向的二元发展模式的直接后果。统筹城乡发展必须统筹城乡社会发展，而这其中最重要的是要加快建立促进农村教育、文化、卫生等各项社会事业的公共财政体制，改变农村公共财政缺位的现象。农村基础教育是最为典型的公共产品，如果缺乏政府财力的支持，在相当一部分地区势必难以较快发展。从国际经验看，世界上大多数国家的基础教育投资都是由国家财政负担的。因此，应顺应国际化潮流，真正实现农村中小学教育的义务化，进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，加大省、市级政府对农村基础教育的投入比重，明确教师工资、公用经费缺额、校舍维修费用、教师培训费等费用来源，这样不仅可以大大减轻农民负担，解决部分县乡政府财力不足的矛盾，而且将有力地提高农村人口的受教育水平，开发巨大的农村人力资源，为城市输送高素质劳动力资源。不断增加对农村基层卫生投入，以国家投资为主将现有的乡镇办卫生院逐步改造成具有相当规模、较高医疗水平的医院，提高农村社会医疗卫生事业水平。农村文化设施、信息服务、科技服务、劳动力培训、资源环境保护等都要纳入统筹的范畴。

其四，系统规划城乡建设，提高城市化质量。考察世界各发达国家经济社会发展的历史，无一例外地经历了城市化这条绕不开的路。但推进城市化不是把所有农村变为城市，也不是无序和混乱的城乡联体。要促进城镇布局合理、空间协调，有助于城乡资源的高效利用，提高城乡生产力的发展，就必须统筹城乡规划建设。在政府宏观规划中统一编制城乡建设规划，绝不能城乡规划分离；在规划中，确定在一定时期内城乡公共设施发展的程度、公共服务体系的目标、产业发展布局和规模，以及环境、交通、电力、教育、文化、卫生等的具体目标；编制城乡规划用地，建设用地、住宅用地、生态用地等要合理布局；城乡居民生活水平的改善目标及全面建设小康的时间表等。小城镇处于“乡首城尾”，是沟通城乡的桥梁和纽带，在现代化和城市化进程中具有独特和不可替代的作用。对基础条件较好的建制镇，应科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，不断提高小城镇的承载能力和发展潜力，使小城镇建设从数量扩张向质量提高和规模成长转变。

其五，完善农业政策支持体系，切实富农、安农和护农。为回报农民、反哺农业、扶持农村，党和政府应制定完善的政策措施，构建对“三农”的支持保护体系。要稳定农村基本政策，赋予农户长期而有保障的土地使用权，改革土地征用制度，妥善解决失地农民的生活的就业问题。积极探索农村土地产权多元化，如少量的宅基地可以明晰为产权个人所有，以利于土地和人力资源的最佳配置和利用。建立公共财政对农业和农村发展的扶持机制，运用转移支持制度改善农村特别是落后地区的生存条件和发展条件。健全农业补贴制度，充分利用WTO规则中的“绿箱”政策补贴农业。制定有效政策，通过市场机制配置城乡资源，引导和鼓励城市的优质生产要素向农村流动，开发农业，建设农村，致富农民。加大对农村的投入力度，正确把握农村投资的方向，确保投资的有效性。通过国家投资的战略转移弥补农村经济社会发展的巨大资金缺口，为城市经济和工业发展创造市场需求。从投资方向讲，按照市场经济条件下政府对社会提供公共产品的应尽职能，在村级道路建设、农村自来水供应及排污系统建设、农村电网、电信以及农村文化、科技、最低生活保障等领域加大投资力度。

（三）浙江余姚市处理城乡关系的成功实践^[5]，^[6]

余姚是一个充满活力和生机的城市，也是“河姆渡文化”的发祥地，它地处美丽富饶的长江三角洲南翼，东距国际港口宁波40公里，西距杭州120公里，地域总面积1527平方公里，全市辖15个乡镇6个街道，常住人口85.3万人。改革开放特别是近五年来，随着工业化、城市化和农业产业化“三化”联动战略的实施，余姚城乡经济社会发展进入了一个新的历史阶段，表现出了城乡共同发展的总体特征。面对农民收入增长缓慢、农村劳动力就业困难、城乡差距、工农差距、阶层差距、区域差距扩大的态势，余姚审时度势，以城乡统筹战略的实施寻求打破城乡二元结构、缩小城乡差别、推动城乡协调发展的途径，该市围绕“统筹城乡发展、保障农民利益”这一主题，全力以赴推进城乡一体化，取得了明显成效。其主要做法是:

1.立足城乡规划布局，协调城乡发展空间关系。2002年以来，余姚导入市域一体规划的理念，明确分区功能定位，围绕建设现代化中等城市，强化了1527平方公里市域的一体化规划和管理，先后制订和修编完善了市域城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划、工业园区布局规划和土地整理开发规划。2003年开始又对中心城市、副中心城市、特色小城镇和中心村规划逐个进行详化细化，同时着手对村庄布局、产业布局、市域交通、供排水、电力、通信、供气、生态建设等方面进行市域一盘棋专项规划，打破行政区域限制，改变了规划上的城乡分割、滞后和各自为政状况，为统筹城乡建设和发展提供了前提条件。

2.立足城乡经济发展，协调城乡产业分工关系。产业是城乡发展布局核心，没有强大的产业基础做支撑，城乡一体化也只是“空中楼阁”。余姚地理条件差异性较大，南部是山区，中部是平原半山区，北部是沿杭州湾的滨海带，多年来由于产业布局不合理，影响了发展水平和层次的提升。余姚根据市情特点和长三角地区经济一体化步伐日益加快的趋势，着眼全市经济社会的可持续快速发展，在继续深化实施工业化、城市化和农业产业化“三化联动”战略的同时，按照城乡一体化的要求，强化市域产业的合理分工，基本形成了“南闲、中城、北工”的发展格局，即在余姚南部四明山建设休闲旅游区，在中部建设中心城区，在姚北建设制造业产业园区。通过工业化、城市化、农业产业化的联动发展，农业非但没有因工业化快速推进而萎缩，反而内涵拓展，全市主导产业基本形成了龙头企业+专业合作组织+专业基地的产业经营格局，四明山区的生态休闲旅游也已开始成为浙东旅游的胜地。通过改革财政体制、政策扶持和政绩考核办法，运用土地用途控制和投资密度控制等集约用地新机制，强化实施工业园区整合、区块熟地招商和乡镇联办、异地办工业园区等举措，整合了小、低、散的17个乡镇工业园区，使全市形成了2个省级开发区为龙头，5个市级开发区为龙身，7个特色产业集群基地为重要组成部分的梯次发展的工业经济格局，改变了镇镇办园区、村村办小区的无序开发、资源浪费、重复建设状况。

3.重视城乡功能布局，促进城乡基础设施建设。2002年以来，余姚针对城乡基础设施差异大，城镇体系等级序列不健全，各种功能布局不合理，基础设施共享性差等难题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，强化城镇体系的统筹规划建设，突破城镇均衡发展模式，积极稳妥地实施了乡镇行政区划调整，调整重构了城镇布局，使中心城市、中心镇的综合服务功能和辐射功能不断得到提升，经济、文化、政治中心功能明显增强；同时，着眼强化城乡功能协调，不断加大农村水电、公路、卫生设施等基础设施投入，使城乡居民的生产和生活条件得到较大改善，城乡一体的交通干线网络、公交客运网络、给排水网络、社区卫生服务网络、光缆信息传输网络已基本覆盖全市，市域同时实现了公路、自来水、电力、广播、有线电视村村通，基础设施和社会服务设施基本实现了区域共建、城乡联网、设施共享。

4.围绕城乡劳动就业，推进城乡社会保障改革。2002年以来，余姚正视农民增收难、农村劳动力转移难、农民养老就业保障难等历史和现实问题，一是按照“人人有工作，人人有技能”的目标，以促进就业为核心，依托余姚民营经济比较发达的优势，强化工业园区建设和城市化进程中的就业功能开发，以推进农村劳动力职业转移为重点，全面推行了城乡劳动力统一登记管理、职业技能培训补贴制、企业创造就业和政府扶持双向责任制，以及就业培训机构政策扶持和培训后就业效果双向挂钩责任制为核心内容的城乡统筹就业制度。二是按照“失地不失业、失地不失保”的目标，采取“市镇政府出一点，村级集体补一点，农民个人缴一点”的办法，推行了城乡对接的失地农民养老保险、失业保险等保障制度。三是按照“生病有保障，困难有低保”的目标，在巩固原有农村合作医疗的基础上，实施以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度，对特殊困难人群和因病致贫户实施医疗救助制度，有效解决了因病致贫和因病返贫的问题。另外，还推行了困难家庭子女免费义务教育制度和外来民工本地化就学制度。

5.突出发挥城乡区域优势，积极推进城乡发展。推进城乡区域发展，缩小区域差距是重点。余姚依托工业化和城市化的快速推进，着眼发挥政治优势和区域协作优势，依托外部扶持与内部动力的结合优势，积极探索“双赢式”的协作扶贫开发机制，大力引导发展特色优势产业，积极推进山区人口转移，走出了一条保障救贫、政策助贫、社会帮贫、开发扶贫和移民脱贫相结合的老区发展建设新路。2003年开始，余姚启动欠发达老区全面小康建设工程，实施人口“内聚外迁”、小康环境建设、特色产业发展等六大行动计划。近五年中，四明山区农民人均收入保持在12%以上的增长速度，老区移民下山人口累计达到2.5万人。目前，在四明山区常年和季节性外出务工经商劳动力的比例已达到50%，外出务工经商收入已占老区农民人均收入的65%多，一大批山区农民由此走上了外出务工经商、发家致富之路。同时，近几年开发建设了四明湖度假村、丹山赤水风景区、四明湖生态旅游景区等一批景区，2003年上山游客达26万人次以上，不但有效增加了山区农民的收入，也为建设休闲度假胜地奠定了良好基础。

6.强调保障农民利益，推进城乡制度创新。推进城乡体制改革，加快制度创新，保障农民利益是动力。2002年以来，余姚着眼保障工业化、城市化进程中农民利益，坚持政治上尊重农民的民主权利，经济上保障农民的物质利益，积极推进城乡配套的体制改革和制度创新，着力突破城乡二元社会经济结构，给农民以公平的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间。一是改革完善了城乡一体的户籍管理制度，对进城定居农民实行集体资产享有权、集体土地承包权和集体经济组织成员身份“三不变”政策，实行与城镇居民同等待遇政策，使广大农民充分享受了自由进城和自由迁徙的权利。二是按照先社会保障，后分配建设的原则，积极探索改革了不适应价值显性化的土地征用安置补偿制度、集体建设用地流转制度和城乡土地置换制度，全面实行区片综合价征地补偿和集体经济发展留用地制度，规范平衡了土地征用补偿分配和管理政策，保障了农民权利和集体经济发展空间。三是按照融入城市社区、维护农民利益的要求，统一筹划近郊农村行政管理向城市社区管理转变的成本开支，加快了近郊农村撤村建居步伐，积极探索了资产产权不变，社会保障优先、剥离公益资产、存量资产分类处置的集体资产股份合作制改革，保障了农民特别是进城农民的利益。四是以建立公共财政、提高行政效能为目标，统筹安排政府财力，建立健全了农业产业发展、农村社会保障、农村村庄建设、农村公共事业建设等专项基金制度，实行向农村倾斜反哺的财政政策。

7.重视城乡生态环境，积极推进城乡环境保护。近几年来，余姚坚持保护就是为了更好地发展理念，把绿色GDP指标列入部门、乡镇的政绩考核，坚持不懈地强化污染防治，加快生态建设，加大资源保护开发的力度，使生态建设和环境保护工作取得了重大进展。到2003年10月，全市15家重污染企业实现了关停，312家老污染企业废水、废气全部实现达标排放，城区、姚江两岸的污染企业全部异地搬迁，市域河道水质普遍提高了1—2个级别，森林覆盖率已达45%，城区绿化覆盖率达到27%，建成生态公益林26万亩，40%的农村四旁绿化率达到25%以上，70%以上的农田实现了标准化，所有村庄开展了农村环境整治，消灭了露天粪缸，90%的村庄实现了垃圾集中清运和处理，建成了8个生态示范村和3个生态示范镇。在保障各类建设用地的同时，土地利用方式逐步由粗放型向集约型转变，土地整理由点到面逐步展开，建成基本农田保护区56万亩，2003年通过土地整理新增耕地近5000亩。

（四）基本启示

1949—1978年以来，中国国家发展的战略与策略选择是在计划经济体制与制度安排下，以实施重工业超前发展为主导的工业化过程，并辅之以城乡分割发展政策，直接导致城乡二元结构关系的逐步强化与固化，使城乡二元体制结构成为中国城乡发展的典型特征。1979—2009年以来，中国采取以经济建设为中心的市场经济制度变迁，以此促进资源配置效率提升和实现城乡经济社会全面转型发展。换句话说，改革开放前中国的城乡发展关系更多地是基于政府强势力量而人为实施“城乡分治”政策策略、进而形成“制度化”城乡分割的产物；改革开放后由于实行了从农村开始进而到城市的系统性经济社会改革和制度创新，城乡关系的逐渐松动和进一步融合则是市场力量和政府力量综合作用的结果。前后30年显著不同的发展战略，从不同层面和尺度深刻改写了和改变着城乡区域发展矛盾，使城乡对立关系逐步消解，城乡关系发生了历史性变革。^[7]

然而，在这一艰难转型发展的过程中，历史惯性和“路径依赖”所形成的城乡发展格局，使得中国城乡区域发展差距、城市居民与农村居民的收入差距在20世纪90年代得到了“合法化”的强化，城乡分配制度的不公形成了“收入差距扩大的动力学”，“强城市、弱农村”的城乡发展状态放大了农业与非农业产间的断裂，从而在社会学意义上加剧了工农两大阶层的紧张关系，最终的结果是进入21世纪以来，伴随“农民真穷、农村真苦、农业真危险”成为全社会的共识，对城乡关系的探讨与反思也进入到更加广泛的视野，公平公正与共享、权力与能力的获得、道德与情感的认同，进而城乡要素市场一体化、城乡统一的医疗卫生和社会保障制度构建、对城乡教育、文化、生态等领域的关注也随之渗透到促进城乡协调发展的分析框架和研究领域。

不仅如此，中国消除城乡对立有着自己的特殊内容和任务。一方面，长期存在的扭曲的城乡关系加剧并强化了区域内城乡经济社会发展的结构性失衡，使相对发达的重工业和落后的传统农业在壁垒森严的分割条件下并存。另一方面，改革开放后区域经济非均衡发展中国城乡经济产生了新的发展阶段上的不协调，旧体制中原有的城乡矛盾和利益冲突变得明朗化和尖锐化。如何在全面建设小康社会中协调城乡关系，使之形成相互促进的良性循环，是贯穿于整个现代化建设过程的问题，是进一步改革和发展的关键。需要指出的是，中国城乡关系的现实格局要求我们超越经济因素，依靠转型社会的基本特征来思考问题，按照历史现实和不同区域的发展特点和比较优势解决城乡发展问题。

中国城乡和谐社会的包容性增长，首要是以消除城乡发展过程中对于乡村“社会排斥”为目标的城乡之间经济、政治、文化等诸多领域发展的和谐，其次是以消除城乡发展过程中对于乡村“社会剥夺”为目标的城乡社会各阶层和居民之间人与人的关系的和谐，同时还包括以实现城乡可持续发展为目标的城乡人民经济社会发展与自然生态保护之间的和谐，从而消除城乡发展过程中的“社会断裂”。城乡经济发展是不以人为割裂的意志为转移的，农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持，城乡之间、工农之间只有相互联系、依赖、补充和促进，中国城乡关系才会真正趋向协调。

当时间过渡到“十二五”规划实施之际，又到了一个人们走进新的历史时期应该如何走好下一步的关键点上，如果从城乡协调发展的终极目标和科学发展、和谐社会建设特别是让人民共享发展成果的总体要求考量，中国目前的工农矛盾、城乡矛盾和区域发展矛盾仍很突出。对于城乡关系问题的讨论，不能也不应该淡出人们的视野，更不能因全社会的多年热议甚至“过度阐释”迅速消失。既然城乡二元关系的形成具有深刻的历史、社会、经济、制度和文化原因，那么要从根本上消除城乡分割和壁垒所造成的多种社会影响，显然要求我们必须在促使已经实施的政策对城乡协调发展产生有益的累积效应和联动效应的同时，还必须与时俱进，进一步解放思想、改革开放，通过新的思维和新的举措，真正改变“工业国家、农业社会”扭曲的社会结构，辅之以多种力量的共同作用最终促进城乡协调进入加速发展轨道。