国外推进城乡一体化的经验借鉴

二、国外推进城乡一体化的经验借鉴

（一）发达国家的实践

为了城乡协调发展和体现城乡的各自功能，发达资本主义国家一般都采取了绿化村庄、拓宽或取直道路，修整村旁河岸，修建公用水井、灌溉池塘和粪肥储存设施，修整住房，建造农村通信系统，建立社区中心等促进农村发展。

发达国家在处理城乡关系方面的主要做法有：

一是政府通过合理的规划和政策立法，对乡村城市化进行支持和重视。如英国政府早在20世纪20年代末30年代初就进行了“新城运动”；美国则于1968年通过“新城镇开发法”，第一批建成63个规模在2万人左右的新城镇。英美两国都制定了“农业基本法”以确立农业现代化的重大方针政策，韩国的农业立法则有明确的宗旨和目标，有达标的途径和办法，有明确的赏罚条款，保持法规的连续性等。

二是积极引导工业的分散化。如意大利全国有8000多个市镇，每个市镇平均7000人，工厂分布在周围的农业区域，市镇之间主要是商业、服务以及文化、教育等公益机构。韩国于1970年提出“培育新农村运动”，“使所有的村庄在最近的将来从传统性落后、停滞的社区，转变为现代的、进步的、有较好生活环境的社区”。^[8]经过30多年的努力发展到了1990年代，韩国农村社会确实发生了很大的变化，许多方面已经向现代化迈进，农民生产有所提高，农村社会结构和生活方式趋于现代化，乡村小城镇和村庄的基础设施建设、生态环境受到了重视，从而避免了城乡之间的严重矛盾冲突。

三是发展农业集约经营和多种经营，促进城市工业部门对农村农业部门的反哺。如自1960—1980年，日本中央政府农业预算在国家总预算中的份额一直保持在7%以上，对于农户购买农机中央政府和地方政府各补40%，剩余20%由农协贷款，由此促进农业机械集约化经营。韩国则加大对农村农业部门在科技、教育、交通等方面的公共投资，改变农业生产的落后局面。20世纪80年代中期开始，为适应世界高新技术发展趋势，日韩两国都加大了技术反哺农村农业的力度，自下而上建立了一大批现代化科研教育设施，出现了“电脑村”、“高新技术村”及“高效农业村”。

四是大力兴办农村基础设施和资源开发工程，增加农村的就业机会，提高农民的收入水平。如在日本，当以工业为中心的非农部门劳动力吸收能力减弱时，政府就将农村劳动力转移的重点放在农村内部，转移的方向主要是向农业生产的广度和深度推进，向农业的产前和产后部门转移。在美国，20世纪30年代大危机之后，为解决就业问题，罗斯福新政时期通过建立公民水土保持团进行农业基本建设和水土保持工作，吸收了大量农业剩余劳动力。^[9]

最后，建立功能齐全的农村组织或农业协同组织。如日韩两国均建立了农协，农协网络了农村中的全部农户，不仅是农村中的经济组织，也是农民的政治组织，在推进农村经济发展，提高农民地位，维护农村社会稳定方面起着极其重要的作用。农协既可以代表农民与政府讨价还价，也可以作为政府代言人，执行国家农业政策。政府反哺农业的政策策略，是农协促使政府制定并通过农协实施。所有这些方法和手段使日韩农村农业同整个经济一起进步，实现了农村农业现代化，促进了农民收入提高，维护了社会公平。^[10]

（二）发展中国家的实践

发展中国家的城乡发展特征决定了其在处理城乡关系的过程中，存在不同于发达国家处理城乡关系的诸多特点和不同做法。

首先，重视改善农业生产软硬环境，增加农业投入。如巴西政府在1965—1985年用于农业的政策资金累计约2191亿美元，其中310亿用于农业补贴，其他用于投资和市场政策。1985年非洲国家元首和政府首脑会议通过的《1986—1990非洲经济复兴优先纲领》指出，对农业的投资占总投资的20%～25%是比较理想的。^[11]

其次，普遍进行土地改革。主要有两种形式，即“规模缩小式”和“土地银行式”。如墨西哥把大土地所有转变为小农场所有，巴西则是由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产，从而推动社会基础设施建设。菲律宾是先征收土地分配给无地或少地农民，然后由土地新主人分期向土地银行交付土地购买费，银行再付给原地主。

第三，广泛推进乡村工业化。在农村地区开设工厂，使农村剩余劳动力离土不离乡就业，增加收入，缩小城乡差别。如泰国政府在第四个五年计划期间（1977—1981年），开始着重发展小规模劳动密集型农村工业，以后又采取多项计划和措施来促进农村工业化。

第四，适时优化城市布局。发展中国家一般采用三种形式布局城市，发挥城市的带动作用。一种是扩散化布局，使经济增长由中心城市向外围扩展。第二种是设新城，以边远资源开发地区或者以进行“绿色革命”的地区为新城建设点，形成新的增长极。如1967年巴西政府为了加速边远农村的开发，在远离海岸1000公里的亚马逊大森林中的马瑙斯建立增长极以带动整个亚马逊地区的发展，1974年后，在这个增长极的辐射下，亚马逊地区又建立了17个次增长极，形成了带动整个区域开发的发展网络。第三种是发展小城镇，在广大的农村地区形成多个经济增长点。

第五，花大力气转移农村剩余劳动力。在农业内部扩大就业面，如20世纪70年代后期，印度政府认识到失业问题的严重性，制定了通过农村综合发展扩大农业内部就业以及在农村实行农业劳动力就地转移的方针。在移民政策实施中，如荒漠化的国家以色列，其历届政府都十分重视治理荒漠，并取得了世人瞩目的成就，其经验之一就是移民。在发展农村经济、就地转移农业剩余劳动力上，如在马来西亚，财政开支的一半左右用于农业和农村社会服务，农业和农村开发在各种公共投资中所占的份额最大。农村开发的主要目标是提高民族经济地位，缩小城乡差距。

随着20世纪末信息技术的发展，经济全球化已成为世界经济发展不可逆转的趋势，强烈影响着当今的空间结构和社会结构，这就使得城市失去了原来的城区概念，突破了原有的物理空间向郊区拓展，由信息网络构成的流动空间正逐渐取代原有的物理空间，城市和乡村之间在生产和消费、劳动和资本、管理和信息方面发生着新的密切联系。

在发展中国家，例如中国和越南，限制乡村人口迁移的政策受到了质疑，大量案例研究显示了城乡联系的方式对经济的恢复与发展具有决定性的作用，伴随着这个过程的是市场经济体制的转变。但是，农民（尤其在非洲）从政府采取的结构调整政策中获益甚微，收入差距仍较大，生计移民依然存在。同时，城市周围的乡村人口趋于稳定，城市的吸引力并不能吸引大量乡村人口迁移，但他们从事的非农活动使乡村人口也可以获得可观的经济收入，城乡之间开始在某些方面具有某种相似性。^[12]颇具代表性的中国面对城乡关系的长期失衡带来的种种困境，在21世纪初期实行了一系列减轻农民负担、对农业实施补贴、统筹城乡协调发展和建设和谐城乡社会的政策，有实质意义的逐步取消了在其国内实行了几千年的农业税收政策，在相关领域进行着体制和制度创新（如户籍制度的逐步松动、对农民工和弱势群体的全社会关注、重视妇女地位的提高等），并在连续多年发布中央一号文件集中对“三农”问题的消解直接进行指导。

（三）基本启示

1.促进城乡二元经济社会结构转变是调整城乡关系的本质属性

二元结构是发展中国家在实现产业结构转换和工业化过程中，由于部门间生产函数与劳动生产率的差异、区域间或区域内经济发展的不平衡等原因导致的经济性两极分化现象。城市与乡村在经济发展的不同阶段其相互关联的内容、形式、结果并不完全相同，城市较发达的市场经济与自给性强的农村经济所产生的二元结构是城乡生产和组织的不对称性和区域经济社会欠发达的标志，反映了城乡之间存在着明显的制度差异。发展中国家城乡发展中面临的共同问题是乡村人口比重大，城市化水平较低，城乡人口结构性矛盾突出；城乡分割，城乡居民存在两种身份制，存在城乡二元社会结构；城市以工业为主，乡村以农业为主，存在大量剩余劳动力，农村人口大规模向城市迁移与城市高失业率持续并存，等等。在发展中国家存在的经济、社会和人口等方面的二元结构，导致其城乡之间的联系与发达国家比起来要弱得多。因此，这种结构问题就决定了调整城乡关系，促进城乡协调发展，就是通过工业化、城市化和市场化，通过发挥城市经济增长极的辐射带动功能，促进农村工业化与城市化，实现城市现代产业与乡村传统产业的协调发展，优化城乡稀缺资源配置；促进城乡二元经济社会结构向现代经济社会结构转变，其基本途径是推进工业化、城市化和农业现代化、市场化等诸多“普世化”进程，用先进适用技术对农业和农村经济进行彻底改造，通过工业化和城市化实现农业人口向非农产业转移，通过深化改革把农村经济纳入城乡统一的市场化和现代化的转型轨道。

2.重视市场与政府不同作用的有效发挥是城乡协调发展的内在要求

科学构建新型城乡关系的实质就是在资源相对稀缺的状态下，通过何种方式促进生产要素在城乡之间实现最有效的配置与流转。城乡经济发展的实践表明，公共投资始终是农村经济增长、贫困减少和城乡发展的重要源泉。城乡市场体系的建立与完善是城乡之间双向而非单向的互动过程，它一方面要求整个城乡社会是构建统一市场体系，另一方面又要求资本、技术、劳动力和信息在市场机制的作用下能够在城乡之间实现有效配置。但是，市场作用的滞后性和短期性会造成资源浪费，因此必须有效发挥政府的干预作用，主要是政府通过政策手段，如在户籍管理、粮食、居住及就业、教育、医疗等方面实行体制改革和较宽松的政策，从而使政府“看得见的手”和市场“看不见的手”两种作用实现有机结合，达到提高城乡空间经济组织化程度的目的。政策对农业的扶持和保护对于农业发展至关重要，发达国家和发展中国家都竭尽全力从立法、政策（包括财政税收、货币金融、对外贸易）、科技教育等方面，为农业发展保驾护航。农业经济发展和农村社会发育，是城乡协调让市场和政府力量起作用的物质基础。其中，政府必须始终重视农业技术进步，用先进技术改造农业，推动农业发展，只有这样农村区域的自我发展能力才能培育和提升，城乡区域才能形成良性互动。

3.促进城乡良性互动是城乡关系和谐的基本保证^[13]

城市与乡村的发展状态是城乡社会经济系统的自组织与互动过程的有机结合，城乡融合发展的基本脉络是由乡村人口向城市集聚到大城市的郊区化到最后迈向城乡一体化，这是一个渐进的、城乡社会现代化的系统演化和动态自然发展过程，是一种恰当处理城乡关系的发展理念。这种发展过程强调城乡两个单元是互动发展的过程，是双向的而不是单向的作用；城乡经济一体化和城乡差别的消失决非一蹴而就，是一项长期性的系统工程。统筹城乡发展不是超越阶段，盲目奢求城乡同样发展；短期内完全消除城乡差距，实行完全相同的城乡政策既不现实也无法完成。在城乡区域经济发展中，应当校正“城市偏爱”导向，将城市与乡村有机结合起来，实施城乡平等发展战略，避免出现城市问题突出而乡村衰落萧条的两难困境；协调城乡关系的目标是扭转城乡二元结构，实现城乡融合，即城市地区和乡村地区的协调发展，是对工业与农业、城市与农村、城市居民与农民通盘考虑、整体发展的战略思想。城乡区域只有在产业经济发展、社会文化进步、公共服务均等化、生态宜居社区建设和制度创新体系等诸多领域实现有机链接，城乡发展才能走向最终的可持续性和谐。

4.特定时空存在由不同初始条件所决定的城乡协调发展模式

从各国实践发展看，城乡协调发展模式存在以城市为中心的发展模式、以乡村为中心的发展模式、城乡一体化发展模式、城乡网络化发展模式等几种。以城市为中心的发展模式体现的是一种城市发展观，强调城市的主导作用；以乡村为中心的发展模式体现的是一种农村发展观，强调立足于自力更生的农村经济；城乡一体化发展模式追求城市和乡村对立的消失和城乡差距缩小；城乡网络化发展模式强调城乡之间各种经济活动主体有序化的关联系统及其运行过程。不管何种模式，我们必须明确的是城乡协调发展是科学处理城乡关系的标志和归宿，是社会生产力和城乡区域经济发展到一定水平的产物。在城乡区域发展的不同阶段，面对不同区域的初始条件的差异性，我们必须从实际出发，通过城乡联系过程获得城乡自组织功能效应，重视产业内在联系密切、要素流转和功能完善，进而选择不同特点的城乡协调发展系统和促进城乡区域共生共长。

【注释】

[1]葛红林.关于推进全国统筹城乡综合配套改革试验区建设的专题报告——2007年12月17日在成都市第十四届人民代表大会第六次会议上的讲话，参见http://www.chengdu.gov.cn/newsrelease/list.jsp？id= 276700相关资料.

[2]翟志成，方齐云.中国城乡经济一体化发展模式研究［J］.现代经济探讨.2002（7）：67-70.

[3]中国科学院可持续发展战略研究组.2005中国可持续发展战略报告2：城乡区域系统与城市化研究[R].资料来源：中国网http://www.china.com.cn/03/18/2005.

[4]李泉.中外处理城乡关系的实践与启示［J］.开发研究.2006（5）：56-60.

[5]苏利冕.积极实施统筹战略推进城乡一体化——在中国农业经济学会第七届理事会上的主题发言（J），农业经济问题，2004/1：19-21；另，参阅苏利冕.积极实施统筹战略加快推进城乡一体化.中国农业经济学会暨统筹城乡经济社会发展研讨会议交流材料，2003/11.

[6]苏利冕.坚持城乡一体化思路，加快提前基本实现现代化步伐［J］.调研世界，2003/4：47-49.

[7]李泉.中外处理城乡关系的实践与启示［J］.开发研究.2006（5）：56-60.

[8]张国.中国城乡结构调整研究——工业化过程中城乡协调发展［M］.北京：中国农业出版社.2002：46-67.

[9]韩丽丽.国外农业剩余劳动力转移的做法［J］.经济论坛.2004（11）：115，118.

[10]农业部国外农业调研组编.国外农业发展研究［M］.中国农业科技出版社.1996：68-75.

[11]文解垩.发展中国家统筹城乡得失及启示［J］.中国经贸导刊.2005（4）：40-41.

[12]谈静华，汤茂林.发展中国家城乡关系探讨［J］.城市.2004（2）：1-4.

[13]聂华林，李泉.中国西部城乡关系概论［M］.中国社会科学出版社.2006.