城乡规划管理体制改革的基本做法

二、城乡规划管理体制改革的基本做法

（一）重视规划制度体系建设

嘉峪关市极为重视规划制度体系在城乡规划管理中的作用。2009年以来，市委、市政府出台了一系列城乡发展的政策措施，全面谋划城乡、工农协调发展，城乡统筹的理论与思路日渐明晰、系统和完备。2009年10月，《嘉峪关市新农村（城乡一体化）建设2009—2012年试点工作方案》指出，要将规划作为科学发展和推进城乡一体化建设的基础。2010年4月，嘉峪关市委、市政府在《科学规划创新机制统筹发展努力加快城乡一体化建设进程》中指出，要统筹城乡规划的深度，推进城乡发展布局一体化。始终把握“一张蓝图绘到底”的原则，注重城市和农村在发展空间上同谋划、基础设施上同建设、要素资源上同配置、发展成果上同分享。2012年4月，嘉峪关市委、市政府在《关于加强和创新社会管理深入推进城乡一体化建设的实施意见》中再次明确，要按照统筹城乡社会管理的目标，修编完善城市总体规划、城乡一体化建设规划、城乡社会管理一体化规划、统筹城乡综合配套改革实验总体方案。2012年6月，嘉峪关市委、市政府在《关于进一步加快新农村建设推进城乡一体化的意见》中更是要求超前做好城乡发展总体规划，加快编制镇、村居民住宅小区规划和编制嘉峪关世界文化遗产保护与展示工程核心区详细规划、南市区控制性详细规划。上述政策体系的出台为推进城乡规划管理构建了制度平台。

（二）全方位树立大规划理念

理念是思想，用于指导人们的行动，行动只有在理念指导下，才能更趋正确。嘉峪关市秉承大规划这一理念，在城乡规划管理体制改革中，按照城乡一盘棋的理念，以中心城区为龙头，以重点镇、中心村为依托，以城乡路带经济为骨架，注重凸现嘉峪关市在全省两翼齐飞带动战略中的地位和作用，坚持总规引领，并从“城乡产业发展、城乡基础设施建设、城乡社会事业、城乡社会管理、城乡生态及城乡文化”六个方面建立了全覆盖的专项规划体系，为全市城乡一体化行动提供了参照蓝图。整个规划体系明晰了嘉峪关市发展的宏伟蓝图，凸现了超常规、跨越式的发展特征，充分结合了国家及省上的战略需求与目标，体现了经济转型、产业转型升级、城乡结构和区域结构转型、对外开放格局转型的时代特征，准确把握了转变发展方式、促进社会和谐、实现富民增收、打造通道经济、确保生态安全、促进区域经济合作等重大战略问题，明确了富民与富市、社会服务均等与生活水平提升、国土与生态安全、长治久安与经济社会布局、发展能力与区域创新、地方化经济与城市化经济良性互动、区域突破带动等发展路径导向。

（三）突破传统规划编制方法

嘉峪关市开展的市域总体规划将整个行政区作为规划区进行统筹规划，加强了城乡规划与土地利用总体规划、经济社会发展规划、环境规划等的衔接与交叉内容的有机整合，统筹布局全区域的城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、区域基础设施廊道和城乡公共设施建设，淡化了城镇体系的等级规模，由计划经济时代的规划强制模式转向市场调节为主的规划引导模式；规划对需要重点协调的地区进行了专门的协调规划，实现了区域整体协调发展的要求；同时，按照城乡一体化建设的要求，规划关注了乡村的发展问题，增加了村庄布局、村庄布点、新农村建设策略及保障措施等内容。可以说，市域总体规划是对传统的城镇体系规划“三结构一网络”范式的创新。而且，村、镇规划从传统的城乡分割、局域分离、单一平面规划向城乡协同、局域联动、立体多元规划转变。

（四）加强与土地利用规划的衔接

村镇体系规划要有可操作性，重要的是做好与相关规划尤其是土地利用总体规划的衔接。只有这样，才能有效协调好城乡建设与耕地保护的关系，把经济社会发展的各项建设需要落到实处。嘉峪关市探索性地建立了两规衔接协调的工作机制，提出了“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的衔接原则。明确要求，市域总体规划和土地利用总体规划上报审批时，必须同时上报两个规划协调与衔接的情况。通过两规在发展规模、空间布局和建设时序上的全面衔接，解决了城乡规划编制过程中普遍存在的空间不落实、规模不科学和时序不清晰等难题，为区市域总体规划的实施提供了保障。

（五）创新基层规划服务机制

村镇建设涉及范围广、环节多，实践证明单纯采用传统的政府管理模式行不通，管不了也管不好，有的成本还太高。嘉峪关市立足本地实际，因地制宜探索符合农村建设特点的管理模式，加强基层村镇建设管理与服务。一方面，创新基层政府村镇建设管理模式，在全市乡镇和社区均建有综合服务大厅，大厅囊括了群众日常事务办理的各个部门机构点，合理配置管理权限和管理力量，取得了较好的效果。另一方面，嘉峪关市还积极聘请国内有名的专业规划单位进行高质量、高水准的规划编制。同时，也在探索制定优惠政策和完善相关制度，鼓励和引导专业化社会组织为城乡一体化建设提供规划、建筑设计、施工、建材、竣工验收、适用技术与设备等全方位服务，寓管理于服务，为提升农村建设的组织化水平和科技含量提供了保障。

（六）加强部门协调合作

城乡规划是一项重要的公共政策，是公共服务和社会管理的重要内容，是各级政府的重要职责。因此，嘉峪关市区政府领导特别是主要领导亲自抓，主动协调规划编制和实施中遇到的重大问题，发改、国土、农办、交通、水利、环保等部门密切配合，打破条块分割，整合各方力量和多方资源，为保证规划顺利实施奠定了基础。嘉峪关市为了编制好市域总体规划，市委、市政府成立了领导小组，就规划编制涉及的国土、交通、水利、电力等各类内容多次召开协调会。规划编制过程中分管领导更是多次到有关部门进行交流，就规划着重解决的问题、规划的重点、规划实施的抓手等问题进行现场协调。在镇村规划编制中，积极与镇、社区和村委会进行沟通，充分尊重农民的主体地位，推动广大村民积极参与，这些都为规划的实施奠定了基础。