城乡党建一体化的实践探索

二、城乡党建一体化的实践探索

近年来，特别是被确定为甘肃省城乡一体化试点城市以来，嘉峪关市努力把城市党建和农村党建作为有机整体统一谋划，坚持城乡党建一体规划，同步部署，大大提高了党的建设为城乡一体化服务、为全市经济社会发展服务的能力。

（一）制定城乡党建一体化规划

多年以来，在城乡二元结构背景下，党建目标分设，任务分置，各成体系，互不关联，这种党建模式已不适应城市化率快速提高，城乡经济社会一体化发展的客观要求。为了更好地满足城乡统筹发展的需求，嘉峪关市从基层党建这一组织基础出发，把基层党建纳入城乡发展规划，加强城乡党建一体化发展，实现城乡党建工作与政治、经济、文化和社会建设统筹谋划、同步推进、协调发展。为了更好地保障基层党建各项工作的推进，嘉峪关市将基层党建工作专项经费列入市财政预算，稳定了村组干部队伍，提高了服务能力，农村持续发展的保障能力显著增强，有效保证了城乡党建一体化发展。活动开展以来，嘉峪关市已累计投入党建资金220万元，启动党建创新项目19个，建立党员联系示范点60多个，基层党组织服务农村发展的能力和水平不断提升。

（二）加强党员干部理想信念教育

思想是行动的先导。嘉峪关市非常重视发挥基层党组织的思想政治优势，努力将广大党员群众的思想和行动凝聚在推进全市城乡一体化发展的生动实践中。一是加强党员干部理想信念教育和思想道德建设，促使广大党员干部成为实践社会主义核心价值体系的模范，做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者、科学发展观的忠实执行者、社会主义荣辱观的自觉实践者、社会和谐的积极促进者。二是深入开展学习实践科学发展观活动，着力提高党员群众科学发展的能力和意识，全面增强基层党组织和广大党员服务于城乡协调发展的自觉性。三是以宣讲报告和专项培训为抓手，使党员干部深入地了解当前的宏观经济形势、国家的大政方针、省市重要会议精神，以及强农惠农政策等，使基层党员干部能正确认识嘉峪关市发展的机遇与挑战。通过提高基层领导班子的理论思维水平和科学决策能力，提高党员干部的思想政治素质和政策理论水平，增强了党员干部负重发展的紧迫性和自觉性，坚定了党员干部助推城乡一体化发展的决心和信心。

（三）重视城乡基层领导班子建设

火车跑得快，全靠车头带。近年来，嘉峪关市加强基层领导班子建设，通过“创先争优”、“互联共建”、“双结双带”等活动，改进了领导班子的思想作风，提高了领导干部的工作能力，健全了基层党组织的工作机制，明确细化了基层党委书记的工作职责，建立了城乡一体的领导责任体系，使城乡基层领导班子成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体，大大强化了党组织的战斗堡垒作用，为统筹城乡经济发展提供了坚实的组织保障。各级党组织严格执行党的政治纪律、组织纪律和工作纪律，严格执行市委、市政府制定的各项制度、规定，坚持民主集中制，凡是大额资金使用、重大事项决策、后备干部推荐等都经过班子集体研究决定，做到了民主决策、科学决策。同时，认真贯彻中纪委、省纪委和市纪委各项部署要求，切实加强反腐倡廉建设，采取灵活多样的教育形式，做好预防职务犯罪教育和警示教育，落实了党风廉政建设责任，加强了班子建设和领导干部自身建设。

（四）统筹城乡党组织建设

嘉峪关市根据城乡一体化发展的需要，借助“基层组织建设年”活动的开展，按照“有利于实现全面覆盖、有利于加强党员管理、有利于加强党组织建设、有利于促进生产发展、有利于党组织作用发挥”的原则，打破区域、行业、城乡界限，创新基层党组织设置方式，形成了覆盖广泛、功能互补的城乡基层党组织互帮互助的新机制，使基层党组织服务功能不断完善，创造力、凝聚力和战斗力不断提升，成为推进科学发展，带领群众致富，密切联系群众，维护社会和谐稳定的坚强核心，为推进嘉峪关市城乡一体化发展提供了坚强有力的保证。1.着力构建党建工作长效机制制度建设是统筹城乡基层党建的根本保证。嘉峪关市把建章立制作为推进“基层组织建设年”活动的首要工作，坚持夯实基础，统筹推进，努力做到高起点谋划、高标准部署、高质量推进、高规格宣传。嘉峪关市委成立了“基层组织建设年”活动领导机构，紧密结合中心工作，讨论制定了活动实施方案，把“基层组织建设年”活动与“联村联户、为民富民”行动、与组织部门“作风建设年”活动、与创先争优各项重点任务紧密结合起来，同谋划、同部署。坚持抓规范、促提升，建立健全基层党组织各项党建工作制度，推进管理民主化、规范化、制度化。健全党代表列席重要会议、通报重大事项等制度，定期开展党代表调研、视察等活动，畅通党代表发挥作用渠道，拓展党代表发挥作用途径。建立健全为民服务机制，建立健全机关干部下基层、干部联系群众、经常听取群众意见制度。同时，制定活动宣传工作计划，加强舆论引导，积极培育党建工作典型，以点带面，推动全局。

图8-1　嘉峪关市统筹城乡党建长效机制

2.着力构建基层组织建设示范体系

做好基层党组织分类定级工作是开展基层组织建设的重要基础，也是加强基层组织建设的有力抓手。具体工作中，嘉峪关市积极适应行业产业化、就业自主化、人居社区化、身份社会化等新变化，在以区域、单位为主建立基层组织的基础上，以城乡结合部和农村为重点，积极探索新的组织设置方式，改变严格按照城镇和农村区划建立党组织的习惯，形成了城乡一体的党建网络体系。将基层党建工作专项经费列入市财政预算，稳定了村组干部队伍，农村持续发展的保障能力显著增强。形成了稳定规范的基层党建保障制度，为城乡党建一体化奠定了组织基础。在此基础上，嘉峪关市还认真结合实际摸清实情，分领域科学分类定级，树立先进标兵，挂牌督办后进，确保分好类、定好级、抓先进、促整改。对照中央、省委等级评定要求，按照五星、四星、三星和不定星4个等次对全市基层党组织进行星级评定，全市1409个基层党组织在党支部自评、党员群众测评、广泛征求意见的基础上，上级党委严格对照分类定级标准，逐项打分定级，建立工作台账。同时，开展“回头看”，坚持把后进党组织的整顿转化工作，作为提升基层党组织整体功能的重中之重，对50个后进党支部逐个进行对照分析，找出问题的症结，提出晋位升级的措施和办法，实行挂账销号制度，及时公开整改结果，定责任、定人员、定项目、定时限，力争年底达到“三星”以上等级。通过整体提升工程，扩大了组织覆盖、强化了组织功能、壮大了党员队伍、发挥了先锋作用。此外，嘉峪关市还积极推进农村基层民主政治建设，进一步完善村民自治各项工作制度，尊重和保护农民民主权利，充分调动广大农民群众参与城乡一体化建设的积极性、主动性和创造性，有效发挥了基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，为嘉峪关市在全省率先实现城乡一体化发展起到了重要的促进作用。

3.着力构建网络化、数字化党建工作体系

按照“网络管理、整体推进”的思路，将全市镇、工业园区等重组为11个党建工作区域。突破城乡界线，推动区域党建融合共建、统筹发展，在条件成熟的产业链条、专业协会、社区楼宇等领域，以村企联建、村村联建、村居联建、村与社区联建等形式建立城乡党组织联建对子68个，建立“支部+协会”党组织8个，以城乡基层党组织的联合，搭建起城乡党建一体化发展的组织架构。同时，结合社会管理创新，嘉峪关市积极探索和创新城乡党建一体化的载体和抓手，撤销了街道管理层级，实行了市—区—社区扁平化管理模式，采取“市场+支部”、“楼宇+支部”、“商圈+支部”、“协会+支部”等模式，全力打造了“一刻钟”服务圈。推广应用“三维数字社会管理系统”，将社区100多项工作内容纳入5条管理主线，形成了6大功能、14大管理模块和8大应用系统的3大基础平台，打造了覆盖市、区、社区、网格和楼院的五级社会管理新模式，构建了“党建区域化、职能一体化、服务常态化、管理信息化和办事流程化”的基层组织工作新模式。

4.着力探索扁平化管理体制、运行机制和区域化党建新途径

一是精简层级。率先在全市城区和农村各建立3个示范社区（村），设立社区党委和社区服务中心。逐步在全市城乡所有社区（村）设立社区党委和社区服务中心，撤销街道办事处，推行“市—区—社区”三级管理体制，推行“一委一会一中心”构架。二是整合资源。有效整合现有资源，实行“一站式”服务。将社区机构纳入全额拨款事业单位序列，社区党委和社区服务中心设为正科级，配备5名科级干部和25名工作人员。社区人员经费、办公经费、公益事业费等纳入市级财政预算。三是优化设置。将非公经济组织和社会组织党组织，流动党员纳入社区党委管理范围，继续推行党员联管，探索在楼栋建立党支部、楼道建立党小组。社区党委设置为区域性建制党委，实行“大党委制”。五是扎实开展村务公开，积极推行村级事务流程化管理，提高村级事务管理规范化水平。六是认真解决农村信访问题，确保农民合理诉求得到及时有效解决。不断健全农村精神文明建设推进机制，提高了农村社会文明程度。

5.着力加强非公有制经济党组织建设

嘉峪关市坚持“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”的总体思路，采取多种形式，加强非公有制经济组织党建工作力度，非公党建工作取得新突破。为了充分发挥党组织在促进非公经济发展中的作用，市非公企业工委办下设了组织、宣传和综合3个工作小组，在4个工商分局对应成立了4个非公经济党建工作站。各党建工作站和广大工商干部认真履行“一岗双责”，使国家和省、市政策能够通过非公党建迅速传递到企业，并帮助所联系的非公企业与市直相关部门搭建沟通桥梁。2010年，非公企业工委帮助企业解决了注册问题17个、商标问题10个、维权问题15个，另外还有50个其他方面的问题。

为了提高非公经济基层党组织的组建率，嘉峪关市实施“全员党建工程”，开展“百日会战”活动，推行发展党员“三培养”制度和开展“一帮一”活动，大力培养和发展党员及入党积极分子，非公有制经济党组织不断壮大。截至2012年7月，全市共有非公企业党组织538个，组建率由2009年底的1.8%提升到了21.24%，党组织覆盖企业634户，覆盖率由2009年底的1.9%提升到了25.03%；非公企业党员达到1658名，培养入党积极分子470名。此外，党群共建工作也取得新成绩，全市非公经济工会组织300个，团组织146个，妇女组织17个，非公企业党建工作呈现出生机勃勃、遍地开花的良好局面。

为了进一步加强非公有制经济党组织建设，助推企业发展，2011年嘉峪关市委组织部还通过严格选拔，精心挑选，选派了50名政治素质高、工作能力强、协调能力好、工作作风扎实的市管副处级后备干部，到党建工作薄弱、党员人数较少或无党员的50家非公有制企业担任党建工作指导员。组织召开全市非公有制企业党建指导员选派大会，对党建指导员进行培训，明确要求党建指导员宣传非公企业方针政策，优化企业党组织设置，协调企业内外关系，做好业主思想工作。市委非公企业工委还编印了《非公有制企业党建工作指导员手册》和《非公有制企业党支部组建程序》等相关资料，要求党建工作指导员要牢固树立“抓党建就是抓发展，抓发展必须抓党建”的工作理念，严明纪律，维护良好形象，履行党员义务和党建工作指导员的责任，助推企业发展。

（五）强化党员队伍建设

一是健全城乡一体的干部选任机制。嘉峪关市采取强有力的措施提高选人用人公信度，完善选人用人机制，加强干部选拔任用工作的全过程监督，除形成了选拔优秀年轻后备干部和选聘大学生村官的任职制度，鼓励年轻干部到基层和艰苦地区锻炼成长，提高年轻干部马克思主义理论素养和政治素质，吸引和鼓励退休回乡居住的干部和外出务工、经商办企业的优秀人才、复员退伍军人等回村担任村干部外，还把“双带”能力强的党员，懂经营会管理的农村经济能人和善于做群众工作的村组干部纳入培养视野，城乡一体的干部选任体系逐步健全。尊重党员主体地位，建立健全政治上关心、工作上支持、生活上关爱党员的工作机制，切实将党组织的政治优势、组织优势转化为推动科学发展的强大动力，激发基层党员干部干事创业、建设家乡、服务社会的积极性和主动性。

二是建立城乡人才双向流动机制。有计划地从市直部门选派熟悉农业和农村工作、擅长谋划项目、善于领导科学发展的优秀年轻干部，到经济基础薄弱的乡镇、村任职或挂职。将乡镇、村班子中的党员干部输送到市直涉农部门、综合经济部门、涉农科研单位和项目建设、重点工作一线锻炼学习，切实将城市的先进理念和工作方式带到农村，提高农村党员干部领导科学发展的能力。通过开展实地考察学习、组织教育培训、互派党员挂职等办法，有效解决了农村基层组织建设和党员队伍建设工作整体比较薄弱的问题，增强了基层党组织的执政能力。同时，统筹抓好人才服务现代农业发展、人才支援农村医疗卫生项目，村级医疗卫生专业技术人才培养、农村教育人才培育等，为城乡一体化发展提供了强有力的人才支撑。

三是形成覆盖城乡的党员管理服务信息网络。嘉峪关市不断完善党员动态管理机制，逐步建立了属地为主、原籍为辅、双边互动、共同负责的流动党员教育管理服务工作制度，加强了城乡党员服务中心建设。开放城市党员活动中心和村级组织活动场所，为城乡党员提供综合服务，对居民党员实行“直管”，对离退休党员与原单位实行“共管”，对流动党员与流出地党组织实行“双管”，对下岗、解除劳动合同、复转军人和未就业的大中专毕业生党员实行“接管”，对在职党员实行“协管”，实现了党员服务的区域化和社会化。同时，进一步整合农村党员干部现代远程教育网络资源，全面提升城乡基层党组织网络共享，促进党建信息城乡共享、党建工作城乡互动，努力加快城乡基层党建信息化步伐，提高党建水平。此外，还做好党内关爱工作，建立农村和社区干部报酬、养老保险、离职补偿经费等保障机制，为400多名农村和社区干部发放离任生活补贴共计280万元。

（六）加强城乡党组织阵地建设

近年来，嘉峪关市按照省上整合资源、统筹规划的要求，加强城乡基层党组织阵地建设，多次召开联席会议，专题研究解决乡镇社区党组织活动阵地建设有关事宜，形成了组织部门牵头，各部门依据自身职能，归口负责，协调配合，共同推进的工作机制。采取“省上支持一点、财政投入一点、部门帮扶一点、社会捐助一点”的办法，多渠道筹集资金，保证阵地建设资金全部落实，足额到位。发改委把社区阵地建设纳入经济社会发展总体规划，积极争取项目支持；财政部门结合公共财政体制改革要求，预算安排专项资金；街道社区整合资源，多方自筹，保障落实，确保建设任务顺利完成；市委组织部坚持建、管、用相结合，不断提高乡镇社区党组织活动的规范化水平。目前，基层党组织活动场所已成为基层党组织开展学习实践科学发展观活动的长效平台，为基层广大党员干部群众开展党建活动提供了广阔阵地。

（七）建立健全城乡统筹的党建资源体系

结合“双结双带”活动和“联村联户、为民富民”行动，促进基层党建资源在城乡之间有序流动、合理配置。全市共有111个市属单位结对共建全市所有村（社区）和部分非公企业，326名副处级以上干部结对帮带城乡326名党员示范户和困难党员。各部门、各单位立足“六帮六促”的目标，广泛“下基层、访群众、办实事、促和谐”，通过经常性联系、开展主题实践活动、提供经济支持和业务指导等措施，从项目、资金、政策、信息、智力等方面给予支持。充分挖掘资源，通过“锦上添花”和“雪中送炭”两种方式，丰富和充实各级党组织的活动内容，进一步增强基层组织和困难党员的自身“造血”能力，努力建立为基层党组织和困难群众排忧解难办实事的党建工作新机制。同时，坚持把城乡党建资源作为一个整体，通盘考虑，科学规划党建阵地、优化配置经费资源。把社区和农村党建经费纳入财政预算，每年按每个社区和农村党组织2000元的标准列支活动经费，并逐年增加对基层党组织建设的投入，确保城乡党建工作顺利开展。积极推进农村党员干部现代远程教育工程，投入专项经费200多万元，建成70个远程教育终端站点，实行城乡党员教育资源和信息资源共建共享。

（八）实施“联村联户为民富民”行动

省委书记王三运指出，“联村联户、为民富民”行动是一次解放思想、转变作风、锻炼干部的创新之举，是一项固本强基、促进发展、造福群众的务实之策，是甘肃实现超常规发展、与全国同步进入全面小康社会目标的办法之一。“联村联户、为民富民”行动实施以来，按照省委、省政府提出的嘉峪关市城乡一体化要继续走在全省前列的要求，嘉峪关市委、市政府提早动员部署，坚持把实施好“双联”行动作为城乡一体化建设的有力抓手，严密部署，强化落实，已形成了自己的亮点：

一是立足时代要求创新“双联”内容。在全面贯彻落实省委六项工作任务的基础上，嘉峪关市委市政府结合当前正在全市开展的创建西部中小城市社会管理样板市的工作，以及作为全省城乡一体化建设试点市的实际，因地制宜地增加了“繁荣城乡文化”和“创新社会管理”两项任务。繁荣城乡文化，就是要按照“公益性、基本性、均等性、便利性”的要求，加大公共文化服务设施投入，大力实施文化惠民工程，改造提升乡镇文化站、农家书屋、文化活动广场等基层公共文化服务设施，健全完善公共文化服务体系，加大对农村各类群众性文化团队的扶持力度，引导开展丰富多彩的群众性文化活动，提高人民群众精神文化生活的质量和水平。创新社会管理，就是要着力建设西部中小城市社会管理创新样板市，全面推行一元化户籍管理制度，构建城乡公共服务并轨体系；加快推进社会保障体系一体化建设，实现城乡居民全覆盖；加强城乡社区建设，全面推行“扁平化”管理模式；大力发展农村社会事业，加快完善公共服务体系，不断满足广大群众日益增长的多样化、多层次需求。由于“双联”行动的内容紧贴嘉峪关发展的实际，与地方经济社会发展的需要和要求紧密相连，“双联”行动取得了实实在在的效果，促进了城乡经济发展和社会和谐。

二是结合城乡发展现状提出“全面覆盖”。嘉峪关城市大、农村小，农村经济社会发展水平在全省来说相对较高。基于这种状况，嘉峪关市委市政府提出，在“联村联户，为民富民”行动参与范围和联系对象上，要做到三个“全覆盖”，即单位全覆盖、干部全覆盖、农户全覆盖。所有的市级领导要联系村，所有的部门单位要联系组，所有的干部要联系农户，市级领导联系农户不少于5户，处级干部不少于3户，其他干部不少于2户，实现全市17个行政村、117个村民小组所有农户全覆盖。由于全面覆盖符合嘉峪关“大城市、小农村”的市情，因而具体措施切实可行，对农村经济社会发展产生了巨大的带动效应。

三是以战略眼光提高“双联”标准。嘉峪关市委市政府以在全省率先实现城乡一体化的战略高度，全面部署“双联”行动，加快推进以城带乡、以工促农进程，取得了干部作风建设有新改观，富民强市有新突破，农村基层组织建设有新进展，和谐社会建设有新成效，创新社会管理有新举措，城乡一体化建设有新跨越的良好效果。

四是非公企业积极参与。全市有40家非公企业积极参加“联村联户、为民富民”行动，他们充分发挥自身在项目、资金方面的优势对口帮扶，在为农村解难题，为农民解民忧方面取得了一些实效。

五是不断加强基层党建。“双联”行动中，嘉峪关市努力健全组织体系，完善工作制度，落实工作责任，不断提升基层党建工作科学化水平。在帮扶过程中，重视帮助加强党员干部教育管理，着力把创业能手、致富带头人吸收到党组织中来，提高村“两委”班子的工作创新能力、领导发展能力、凝聚群众能力、致富带富能力和维护稳定能力。指导村党支部落实“一定三有”要求，推行“四议两公开”议事决策制度，使村级组织运行科学规范、公开透明。指导村级组织开展丰富多彩的组织生活和精神文明创建活动，激发党员队伍的生机活力。

目前，嘉峪关市参加“双联”行动的单位119家，干部总数3742人，全市17个行政村、117个村民小组、2.04万农村居民全部纳入了帮扶对象。据不完全统计，行动启动以来，各部门各单位已帮助农民办实事407件，捐助物资现金260余万元，达成意向性扶持项目120余项。非公经济组织也积极参与“双联”行动，共向农村筹集资金近58万元。