积极探索申报建设东兴国家级边境重点开放开发试验区新路径

积极探索申报建设东兴国家级边境重点开放开发试验区新路径

——海南省成功申报国际旅游岛的经验及启示

吴东海

2010年6月6日至11日，笔者参加由广西壮族自治区西部办副主任王爱思率领的专题调研组，赴海南省进行考察学习。调研组的任务是通过学习借鉴海南省成功申报国际旅游岛的先进经验，来加快推进东兴国家级边境重点开放开发试验区申报工作。通过参加学习、考察和思考，笔者认为，海南省在新形势下解放思想，先行先试，找准国家政策与地方比较优势的最佳平衡点，充分发挥领导效应和利用专家网络，是其成功申报国际旅游岛的关键所在。海南的大胆创新和宝贵经验，为我们做好申报建设东兴国家级边境重点开放开发试验区的工作提供了很好的借鉴。

一、海南省申报国际旅游岛的主要经验

海南作为我国最年轻、最大的经济特区，国家给予了一系列优惠政策，取得了长足发展。但由于种种原因，海南仍然是欠发达省份。近年来，海南省开始重新调整发展战略，成功争取国家批准设立洋浦保税港区、海口综合保税区。特别是2009年底，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》的发布，把海南国际旅游岛建设纳入国家发展战略，确定海南省为全国旅游业改革创新的试验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地、国家热带现代农业基地。这是继1988年建立经济特区之后，中央对海南给予的力度最大、范围最广的一次支持，提升了海南在全国的发展地位，对海南的发展有着里程碑的意义。中央给予的一揽子政策措施内容丰富、含金量高，成为海南省加快发展的引擎。海南省申报国际旅游岛的经验做法是：

（一）领导高度重视，发挥统领作用

海南国际旅游岛申报成功，跟海南省主要领导高度重视、积极活动、全力促成有着直接关系。海南省成立了推进国际旅游岛建设领导小组，省委书记、省长亲自抓，亲力亲为，多次就一些重大问题进行深入研究，进京汇报，组织各厅局主动加强与国家相关部委的沟通衔接，在重要节点上发挥了关键作用。由于做了大量细致到位的准备工作，赢得国家各有关部委的大力支持，最终申报成功。对这样一项牵涉面广、论证复杂、程序繁多的重大决策的出台，充分体现了海南决策层的务实作风及有关部门的实干精神、执行能力。

（二）发展理念先进，战略定位准确

海南在制定国际旅游岛的战略思路时，充分考虑了三点：一是自身资源禀赋特点。省委书记卫留成在全省旅游发展大会上指出，未来五至十年，甚至更长时间，海南能够真正影响中国，给中国作出贡献的，不是海南的新兴工业，也不是海南的高效农业，而是海南独特的、不可替代的自然环境，以及在此基础上发展起来的大旅游产业。二是国家加快转变发展方式的大背景。世界金融危机之下，我国经济发展方式面临变革，经济发展由投资拉动转变为内需拉动，催生了走低碳经济、绿色经济道路的海南国际旅游岛。海南在保护生态环境的基础上，以旅游业为龙头，以现代服务业为主导，发展特色经济，走出一条切合海南岛实际的科学发展之路。三是我国新一轮改革开放的态势。海南希望发挥比较优势，通过建设国际旅游岛融入体制机制创新的探索和试验，并以参与世界竞争和分工的眼光谋划海南的发展。海南国际旅游岛的申报建设，发展战略定位准确，找到了国家政策与地方比较优势的最佳平衡点，无论对全国调整优化结构和转变发展方式，还是对我国新一轮改革开放、体制机制创新都具有重要的示范试验作用，因而得到了国家的高度重视和认可。

（三）政策研究周密，善用专家网络

海南省建设国际旅游岛的战略上升为国家战略，很大程度上依赖于其对政策的研究周密。在海南建国际旅游岛的想法，最初是中国（海南）改革发展研究院迟福林院长在2000年提出的，2007年4月列入海南省党代会工作报告。这项工作从最初专家设想，到省级层面上推动，再到国家批准实施，经历了10年时间。除海南省党委、政府高度重视外，海南省改革发展研究院等一批科研机构的积极参与，是申报成功的重要原因。海南省改革发展研究院建有人才库和专家网络，拥有一批高端人才，均是各个领域杰出的专家、学者和退居二线的国家部委领导，他们既了解海南的发展实际，也与国家决策层面多有联系沟通，为申报成功作出了很大贡献。

（四）敢于先行先试，善于改革创新

海南先行先试并不是依赖国家的具体政策，而是注重实践行为，勇于打破体制障碍，善于用改革的办法和市场机制破解发展难题，不断增强发展的内生动力。一是积极探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。很可能成为“马彩”等竞猜型体彩玩法的试验田。二是率先进行大部门体制的改革。省直管市县管理体制改革等走在全国前列。三是在政策制定方面敢于突破。如在游艇产业发展中，针对游艇业的管理存在观念陈旧、游艇码头功能单一、海上互联互通难以实现，特别是对港澳台及国外游艇进入手续繁杂等困难问题，他们按照特事特办的思路，在国家法律允许的范围内灵活操作，促进了游艇产业不断发展。

（五）注重宣传造势，善于发挥舆论作用

海南省通过举办知名国际活动和赛事，大大提升了知名度。如琼海市举办博鳌亚洲论坛；三亚市举办世界小姐总决赛等多项国内外重大赛事活动，媒体聚焦，世人瞩目，区域美誉度、知名度和吸引力不断提升。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》出台后，海南省通过邀请国内知名的研究机构和有关专家对《意见》进行解读，有效扩大了海南国际旅游岛的影响。

二、提高对加快沿边开放开发重要性的认识，从战略高度重视申报建设东兴试验区的工作

刚刚结束的西部大开发工作会议确定了一系列新政策。国家推动新一轮西部大开发、提高沿边开放开发水平并首选东兴为试点城市，对防城港市来说，又是一次难得的历史机遇。必须要进一步解放思想，强化抢抓机遇意识，树立大局观念，高度重视，迅速推动东兴国家级边境重点开放开发试验区的申报建设。

（一）国家实施西部地区沿边开放开发战略，东兴作为首选试点边境城市被寄予厚望

2008年10月，国家发改委西部司到桂滇边境调研，建议设立国家级沿边开放开发综合试验区，首选东兴市作为试点。去年，国务院办公厅下发的《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》中，提出要积极推动广西东兴、云南瑞丽、新疆伊宁、内蒙古满洲里进一步扩大开放。国务院的文件把东兴一个县级市放在其他省区3个地级市的前面，极为少见。据悉，中央即将下发的新的十年深入实施西部大开发战略的文件中，也将包含相关内容。2010年4月，国家发改委《关于2009年西部大开发进展情况和2010年工作安排》提出今年将推动广西东兴等重点开发开放试验区建设。国家发改委西部司有关领导明确指出：“将来东兴起的作用……就像深圳当年发挥的作用一样。从经济发展前景来看，东兴将会成为华南、西南连接东盟国际大通道上的重要节点，国际性的重要交通枢纽和物流中心。”自治区政府成立了专门的课题研究领导小组，自治区发改委和西部办组织多次调研，会同防城港市抓紧前期工作，研究制订试验区实施方案。国家、自治区赋予东兴试验区率先开放开发的重任。

（二）建设东兴试验区是打造中国东盟合作第一城的破题之举，为防城港市沿边更好更快发展注入新的动力

市委提出的“率先构筑沿海发展新高地，倾力打造中国东盟合作第一城”完全符合防城港市实际，极具战略性、科学性和前瞻性，使防城港市近年来进入了发展快车道。但在实际工作中，防城港市沿海的文章做得多，“构筑沿海发展新高地”得到足够重视，沿边的文章相对做得少，“打造中国东盟合作第一城”更多停留在概念上，远未破题。从“十二五”乃至更长远来看，防城港市仅依靠临港工业，无法形成大市场、大开放格局。要增强发展后劲，必须要实施边海联动，既要抓大产业，也要促大开放。东兴试验区一旦申报成功，将能获得较多的国家政策支持，有望成为新型特区，成为推动防城港市改革开放的一大品牌，不但能为“打造中国东盟合作第一城”提供实质性支撑，而且有利于破解目前制约全市发展的许多体制性瓶颈问题，促进沿海沿边同步发展。

（三）建设东兴试验区是发挥沿海沿边优势的内在要求，为防城港市率先开放开发创造更优良条件

沿海沿边是防城港市发展的最大优势、最大品牌，是其他内陆边境城市所无法比拟的，这也是国家之所以首选防城港市试点的原因。防城港市处于华南、西南和东南亚经济圈的结合部，区位优越，交通便捷，经济基础扎实，边海优势突出，发展国际化大商贸、大物流、大市场的优势突出，与东盟特别是越南开展经贸合作优势突出，地位无可替代。东兴具有辟建综合试验区的良好条件，地势平坦，地貌及土地开发条件优越，便于规划、建设和开发；能源、交通、通讯、口岸等基础设施日臻完善，特别是依托中国西部第一港防城港，发展前景十分广阔。中越两国政府高度重视东兴边境合作，2007年11月东兴市人民政府与越南芒街市人民委员会签订《中国东兴—越南芒街跨境经济合作区框架协议》，东兴与芒街两市建立了长期友好合作机制。防城港市有形成国际大通道、大枢纽、大城市的巨大潜力，能够引领广西北部湾经济区新一轮开放开发，能够有效促进我国深度对接东盟和西部地区对外开放，在国家发展沿边战略中实现率先开放开发。

三、学习借鉴海南经验，选准东兴试验区申报建设的路径

当前我国沿边开放开发进入了新的阶段，沿边城市纷纷采取新的举措，许多工作已经走在我们前面。但事在人为，亡羊补牢，尚未为晚。要吸取经验教训，再也不能贻误先机。要认真学习借鉴海南的经验，从战略高度重视申报设立东兴试验区的工作，举全市之力加快推进。

（一）加强东兴试验区申报工作的组织领导

东兴试验区的申报不仅仅是东兴的事，而是一件关系全局的大事情，需要从防城港市的层面来上下联动、统筹推进。建议成立由市主要领导任组长、分管领导任副组长，市发改委、商务局、北部湾办、政研室、发展研究中心等部门和东兴市主要领导及相应部门为成员的东兴试验区（含跨境经济合作区）申报建设领导小组，领导小组下设办公室、材料组、政策组、宣传组等机构，主动加强汇报衔接，投入足够的人力和物力，强力推动相关工作。

（二）科学界定东兴试验区的功能定位和选址范围

科学定位是做好东兴试验区申报的前提和基础。东兴试验区的功能定位和选址范围还在调研论证中，初步考虑，可作如下界定：①功能定位。东兴试验区不是建设一个几平方公里贸易区、开发区的概念，而是一个“沿边特区”。其功能定位是中国—东盟沿边开放合作的“试验田”，是北部湾“重要国际区域经济合作区”中的示范区、先导区。可采取多园多区、多功能叠加的全新体制模式，融合跨境加工制造、商贸、物流、旅游、金融服务等多种合作平台功能和保税、投资、用地等特殊优惠政策体系。跨境经济合作区是其中的一个功能区、“园中园”。东兴试验区应当像上海的浦东新区、天津的滨海新区等综合试验区一样，通过先行先试，为我国沿边开发开放综合试验区开路。②选址范围。以东兴市为核心区，以“三岛三湾一带”为外延区，整合防城港市的边海资源。同时应提升试验区的行政等级，便于统筹各方力量加强试验区建设。

（三）选准东兴试验区申报的路径方式

申报东兴试验区，需要做大量的基础性研究工作。2008年以来，在自治区发改委和西部办的关怀下，防城港市已经做了大量准备工作，但对国家政策动态的研究和利用力度还不够大。我们要进一步探索申报途径。一是实行打包申报。鉴于国家发改委对东兴试验区的高度重视和当前跨境经济合作区申报竞争激烈的形势，建议以打包申报的形式主攻东兴试验区，跨境经济合作区和保税物流中心等作为其中的功能提出，这样更容易获得自治区的支持和国家发改委的认同。二是抓紧规划修编。海南成功申报国际旅游岛，成功秘诀之一就是善用专家网络，制定高质量的规划方案。防城港市应多方组织力量，抓紧组织编制高水平的试验区规划方案和可行性研究，严格按照规划确定的功能定位、空间布局和发展重点，选择和安排建设项目。抓紧与自治区西部办对接，争取由自治区层面支持，邀请国内权威专家机构进行试验区的规划研究编制。对涉及越南芒街市的合作建设项目，应尽快形成合作机制，建立中越联合专家组，进一步细化合作领域。

（四）敢于和善于先行先试

东部沿海开放有搞经济特区的成功经验，但西部沿边开放搞试验区还没有先例，需要在实践中大胆探索。防城港市作为重要沿边城市，应有更大的作为。一是运用国家赋予的先行先试权，为东兴试验区成功建立作大胆探索。近年来国家批准了一大批区域发展规划，各区域的政策优势已经淡化。可见国家对区域发展只是制定大的框架，赋予发展空间，就像国家筑好一座房子的主体，内部装修、客卧摆布等具体实施、具体创新由地方自主。在国家框架内大胆创新，先行先试，尤为重要。只要不触碰红线就要敢为天下先，只有做大做强才有话语权，才能获得认可。海南经验的精髓就是吃透国家政策，找准地方优势与国家政策的最佳平衡点，敢于和善于先行先试。二是整合利用现有政策。防城港市现有的国家优惠政策很多，但研究、整合、利用不够，很多只停留在纸面上。比如，东兴边境经济合作区是国字号的，原有政策十分优惠。国务院文件（国函［1992］62号文）明确规定：“广西壮族自治区和云南省人民政府可以在权限范围内扩大五市（县、镇）（即凭祥、东兴、畹町、瑞丽、河口）人民政府审批外商投资项目的权限”，即合作区可以行使外商投资省一级审批权，比市的还大。但长期以来，由于东兴边境经济合作区没有专门的机构和足够的人员，此职能不曾利用。此外，合作区的行政管理、土地利用、财税金融、对外贸易、口岸管理等体制机制已落后于形势，亟待调整区域、升格创新。我们要研究和利用好已有优惠政策，在本级层面并争取自治区最大限度地释放既有政策空间，把现有政策落实到位。三是深入研究利用新政策。对照《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》等文件，跟踪落实国家赋予但尚未落实的政策。比如《意见》提出“鼓励在行政管理、财政、金融、投融资、土地和涉外经济等改革方面先行先试”，“开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点”，“扩大边贸中央财政转移支付资金规模，国家级边境经济合作区享受国家级经济技术开发区优惠政策，进一步加大国家对口岸建设资金的补助力度”等等，都有许多发挥空间，值得深入研究并加以利用。积极争取国家赋予设立海关特殊监管区、边贸税收返还、基础设施建设扶持、企业补助和税收优惠、贷款贴息、金融投资鼓励、用地指标倾斜等优惠政策。

（五）创造性做好申报东兴试验区推进工作

东兴试验区申报建设的任务十分繁重，必须采取强有力的措施。一是创新工作方式方法。按照市委沛钧书记提出的“十个只要”的要求，放开思想想问题，放开手脚干事业。要更新观念，超前做好各方面的工作，根据国家政策和防城港市实际，加快推进东兴试验区的开放开发和产业发展。二是强力打造国际大通道。推进中越北仑河二桥和防东高速公路、铁路等建设。三是加快发展临边产业。打造东兴大型边贸中心，以边民互市区建设为龙头，做大边贸蛋糕。加快建设东兴出口加工区，提升江平工业园的实力。四是推进东兴—芒街两市深度合作。走经济一体化道路，通过建设一批具有中国、越南特色的商品交易、综合服务等市场设施，加快构建东兴—芒街集采购、运输、仓储、配送于一体，设施先进、功能完善、管理规范的大型口岸经济区。五是加强宣传造势。举办由中越主要媒体、权威专家和研究机构参与的新闻发布会、研讨会，大力推介东兴试验区，为试验区的顺利申报推波助澜、鸣锣开道。通过叫响东兴试验区品牌，吸引投资者，不断提升防城港市在自治区乃至全国对外开放的地位。