关于防城港市城市建设管理若干问题的研究

关于防城港市城市建设管理若干问题的研究

顾　跃　张新畅　防城港市政府办公室第五秘书科

2008年，国家正式批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，把广西北部湾确定为“中国—东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心”。防城港市作为“中国东盟合作第一城”，抓住这一重大机遇实现社会经济大跨越发展，城市功能迅速扩大和转换，城市建设全方位推进。然而机遇的背后是挑战，如何进一步提升城市建设管理水平，在经济不断对外开放和经济结构的不断调整中，提升城市核心竞争力和城市品位，成为一个重要的课题摆在我们面前。本文根据防城港市现状，就如何加强城市建设管理相关问题进行浅析。

一、加强城市建设管理是防城港市实现跨越式发展的需要

（一）加强城市建设管理，是在当前环境趋势发展下的需要

随着广西北部湾经济区经济的不断发展，防城港市面临前所未有的大好时机。从钢铁核电等“天字号工程”到城建“百项工程”，防城港市用令人惊叹的速度在大踏步前进，成为全国经济增长最快、最具活力的城市之一。防城港市坚持以推进城市科学发展作为加快转变发展方式的切入点和突破点，大力发展城市产业，提升城市实力和品位。此外，集大自然万千宠爱于一身的防城港市拥有着极其丰富的海景资源。如何让产业发展和海景资源有效地结合，实现城市跨越式发展，达到1＋1大于2的效果，应从城市建设管理着手。

（二）加强城市建设管理，是提升城市核心竞争力的需要

从国内外城市发展来看，新加坡——这座美丽的国际“花园城市”，南京——这座融汇着古都特色和现代文明的现代化江滨城市，这两个城市的管理是很到位的。因此，一座城市的成功管理在城市的发展和定位中，起着至关重要的作用。规划统筹引领城市发展方向；建设决定城市质量发展水平高低；而管理决定城市的核心竞争力。

二、防城港市城市管理现状及特点

防城港市海岸线绵延500多公里，城市规划内拥有江山、企沙、渔等三个半岛和东湾、西湾、珍珠湾等三个港湾，滨海特色凸显，具备建成国际一流海景城市的优越条件。结合“三岛三湾”的地貌特征，2008年，防城港市对城市总体规划进行了全新修编，参照国际性大城市的规划理念，按照“到2025年中心城市建成区面积超过140平方公里、人口超百万”定位，围绕“一年有变化，三年明显变化，五年较大变化”目标，突出“滨海、门户和生态”三大特色，按“三岛三湾一核心六组团”开展城市发展新格局，着力彰显海湾城市特色，全力打造“山海相连，港城相连，绿廊相间”的现代化生态型国际海湾门户城市。

根据城市定位和地理特点，防城港市政府作出了详细规划。把西湾岸线规划为生活岸线，把西湾跨海大桥以北22．5平方公里的西湾海域变成城市的景观中心，围绕西湾拉开城市框架。一是投入20亿元实施西湾清淤工程，改善西湾海域的生态环境，同时实现扩水、造湿地、增景观，优化西湾的自然景观。二是开发海湾旅游文化品牌，以西湾为舞台，精心策划《梦幻北部湾》大型海上实景演出，提升海湾城市知名度。三是开工建设西湾北岸和西岸的滨海景观大道，启动西湾西岸的开发建设，全面构建海湾城市的主体框架。

此外，结合城市开发现状，防城港市按照“四沿线、四片区、两景观、两改造”的建设重点，不断增强城市综合配套功能。

建设了一批城市主干道。完成北部湾大道二期改造工程、西湾大道、东湾大道、江山大道和珍珠港大道建设。按城市道路标准完成东兴大道改造。

建设了一批城市标志性建筑。启动以高层建筑群为主的中央商务区建设，打造城市核心区。科技图书馆、博物馆、文化艺术中心、青少年活动中心、城投公司综合楼主体工程已完成主体建设。

建设了一批“四沿线、四片区”项目。2010年投入260多亿元，实施城市建设百项工程，全面清理了“四沿线”用地，推进“还岛于港”的实施，加快西湾周边城市组团的发展。商业中心区、桃花湾北部片区路网及城南新区路网已基本建成。各片区房地产、商业设施、生活服务设施等城市配套项目建设步伐加快，完善了组团功能。

建设了一批便民利民项目。北部湾广场、仙人山公园、桃花湖公园一期工程项目完成建设并对外开放，推进了蜈蚣岭公园、白鹭公园、体育公园建设。规划建设中的停车场、集贸市场、公交车站等一批市政配套设施也已完成，提升了城市的服务功能。

推进了一批县城和重点镇建设。完成上思县城南和城东新区主干路网工程建设。东兴市实施“东扩北移”，推进国门广场和口岸改造项目。企沙、江平等小城镇列入全区重点名镇名村，建设步伐日益加快。

着力抓好园林基地培育和绿化工作，坚持把绿化、亮化作为改善人居环境，提升城市品位的环境美化工程来抓，大手笔实施城市“增绿”、“添亮”工程。一是着力抓好园林基地培育和绿化工作，加强西湾广场、明珠广场、中心区花坛、北环路和中心区港城路等行道树及城区绿地的种植。二是启动防城港市认建认种认养绿地和林木活动，为全面铺开认建认种认养活动奠定良好的基础。

根据中国社科院评估，防城港市城市竞争力提升速度在全国294个地级以上城市中排名第一，被评为“2009年中国城市科学发展城镇化质量示范城市”、“2010年中国城市科学发展转变经济发展方式示范城市”。

三、防城港市城市建设管理存在的问题

城市建设管理是一项系统的、长期的、综合性工程。近年来，尽管防城港市在城市建设管理取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题。

（一）缺乏详细性规划

尽管已经出台城市总体规划，但是城市规划管理工作相对滞后，没有形成综合全面的城市规划系统，如多层次的城乡规划、区域规划、环境规划、交通发展规划、土地利用规划、基建规划和新镇规划，尚未构建起完善的城市发展策略和形态，为防城港市今后的发展提供良好的战略指导。

（二）各项管理法令法规不够完善

对于明确规范城市管理相关部门、机构的执法主体、执法范围、执法责任等一系列问题，仍需进一步健全和完善，法律法规效应没有渗透到城市管理和社会生活各个区域、各个环节。

（三）城市综合服务功能有待完善

城市建设发展要以人为本，要充分考虑人的多样化需求。商业、住宅、学校、公园、休闲、体育、医疗、文化、社区、道路及公共事业尚未实现同步规划，同步完善。城市道路、给排水管道、公厕和人行横道，城市公共交通设施等公共基础设施有待进一步完善。

四、对防城港市现代化城市建设管理的几点建议

从防城港市发展情况看，其中最重要的是涉及城市的规划布局、城市的投资环境、城市的管理体制、城市的综合服务功能以及可持续发展等问题。

（一）高度重视城市规划的编制与实施，充分发挥规划对经济社会发展的宏观调控和指导作用

规划是城市发展的龙头，是政府管理城市最重要的手段，是实现资源合理利用的关键，是城市可持续发展的保证。规划决定了城市的格局和发展方向。城市综合管理首先要落实在规划管理上。因此，防城港市的城市规划应着力于以城市中心区为核心，发展企沙至东兴50公里的东盟经济合作、北部湾经济合作圈的产业走廊，在企沙半岛发展大型临海工业区，按照“前港后厂、前港后场、前港后园”布局渔半岛，同时将江山半岛打造成为国际旅游胜地。总体上形成主城、产业区、旅游胜地区域三个层次的城市发展格局。

城市中心区是发挥中心城市功能，重点发展科教、文化、金融、贸易、交通、信息、管理等第三产业，增强现代服务能力和市政公共管理能力，体现鲜明的时代感和地方特色。城区内第三产业要逐步形成由三级公共活动中心和若干商业区（街），大市场为主体构成的布局结构，形成中心商业区，培育中央商务区，进一步提升中心区品位。

产业区是以发展钢铁产业、大西南临港工业园区、粮油食品产业园区和东兴国际贸易物流产业园、企沙工业区、防城工业园区、上思县工业园区等六大工业园区为载体，有效拉动全市工业经济快速发展，促进优势产业集群形成。

国际旅游胜地区域是以江山半岛国际旅游胜地，京岛省级民俗风景名胜区、北仑河口国家级海洋生态保护区，十万大山森林公园为主体，打造防城港市“边、海、山、民”四大独特旅游资源。

（二）改善和优化投资环境

城市经济发展的过程中，与国内外交往和联系更加频繁密切，城市发展中资金、技术、产业、经贸、人员、机构等方面的国际性因素在增多，城市内部基础设施、流通设施、文化与服务设施等方面要向国内一线城市水平靠拢，这是现代经济发展的客观要求，也是现代科技进步与城市发展的必然趋势。要通过进一步扩大对外开放，改善投资环境，来吸引国内外投资者参与到防城港市的建设和发展，促进经济发展和城市现代化。

一是加强城市基础设施建设。城市基础设施是一种公共品或非公共品，具有公共性、外部性、垄断性、不可分性、不可移动性，是城市功能正常发挥的物质保障，是城市聚集和辐射效益的物质基础，是增强（消除）城市外部经济（负）效应的条件和手段。可以说，城市基础实施与城市经济发展是相辅相成的成正比关系，城市基础实施越完善，经济发展环境就越优化，城市产业就越发达，城市聚焦和辐射效益就越大。因此，应以对外交通、城市交通、公用设施建设为重点，强化综合服务功能，使城市基础设施建设由初步适应型向适度超前型发展。要进一步完善城区内主要干道路网工程，以城市中心区为中心，向各县（市、区）辐射，形成一个完善的路网工程。同时市政公用设施基进入适度超前建设、良性循环发展的轨道，形成健全的城市保供体系。

二是加快重点工业园区的建设。要迎接经济国际化的机遇和挑战，把工业区培育成防城港市最主要的经济增长点、高新技术创新基地及外向型经济发展的主要基地。要推进工业园区的体制创新和机制创新，落实管理权限，给予更大的自主权，使其更加有效地配置优惠政策、土地存量、技术成果和人才资源，推进政策优势向功能优势转化。进一步加强工业园区的功能建设和环境建设，改善道路、水电气供应、防洪排涝、服务设施和生态环境，提高办事效率。从而使开发区建设发展水平不断提高，实现由一般性的项目开发，扩展为环境开发、项目开发、功能开发并举。

三是进一步改善投资软环境。加快构建经济运行机制，向各兄弟市学习先进的管理经验，出台并兑现短平快项目优惠政策，在用足用好用活国家西部开发政策和边贸优惠政策的基础上，提出更多更优惠的用地、税收和财政扶持等各项政策。此外，还要进一步简化办事程序，提高办事效率，使外商在防城港市的投资更为方便。对已建成的外商投资企业，要进一步加强服务和协调，为外商投资提供良好的软环境，实现“引进来，留下来”。

（三）建立和完善现代化城市综合管理体制

广西北部湾经济区正式纳入国家发展战略和东兴新边民互市贸易区等区域性合作力度的不断增强，为防城港市开放型经济的发展提供了广阔的舞台。而开放型经济的发展也为城市综合管理提供了强大的物质基础，同时也对加强城市综合管理提出了新的更高的要求。

随着经济的发展、城市文明的提高，必然要求城市政府要进一步理顺城市管理体制，转变政府职能，在宏观调控强化的前提下，明确关系，重心下移，建立和完善现代化的城市管理体制，以适应开放型经济发展的需要，适应城市现代化、经济国际化的需要。防城港市可以采用“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，合理划分市、区、街道在城市管理中的权限，进一步落实管理责任，增进全民参与城市管理的积极性。要积极探索城市管理的综合执法路子，加强执法队伍建设，实现城市管理由经验型向法制管理型转变。要建立和完善城市管理的法规体系，实现城市管理有法可依、有章可循，为城市管理提供有力的法律保障。要改善城市管理手段，发挥高新技术在城市管理，尤其是社区建设中的作用，可建立统一、高效的城市管理信息系统。要清理整顿城市交通秩序，加强市容市貌管理，加强工程建设管理，改革城市维护体制，推进市场化运作水平。

（四）加快培育中心城市综合服务功能

经济国际化、城市现代化，要求城市是现代科技高度聚集、设施完善、功能齐全、经济发达的发展中心，具有很强的吸引力和辐射力。今后几年，防城港市作为一个起步不久的新兴滨海城市，不仅要大力发展产业项目，也要把大力发展现代服务业，提升城市的服务和管理水平作为工作重点来抓，努力把防城港市建成在国内具有较强竞争力的商贸流通中心和现代服务中心。

一是商贸流通中心。要努力形成多层次的贸易市场体系，合理布局大型商业设施，大力培育商贸企业集团，加强口岸建设，大力发展物流产业，建设国内一流的中央商务区，加快把防城港市建成北部湾经济区的商贸流通中心，进一步提高防城港市在国内市场流通和进出口贸易中所占的比重。传统服务业要运用现代经营方式和服务技术进行改造，推行连锁经营、物流配送、网上销售等新兴组织形式和服务方式。

二是现代服务中心。防城港市作为中国唯一与东盟海陆相连的城市，是中国内陆腹地进入东盟最便捷的主门户。充分发挥地理优势和政策优势，高起点、大空间地规划旅游产业，利用好现有的丰富的旅游资源，加大开发和利用力度，进一步提高旅游业的水平。积极发展房地产业，完善住宅小区的物业管理，提高群众的居住水平。大力促进信息、咨询、技术、法律、会计、审计、公证等中介服务业的发展，形成规范的社会化信息服务体系。

（五）高度重视可持续发展

可持续发展是今后城市经济和社会发展的长期战略，要求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。防城港市是一个正在迈向经济国际化、城市现代化的城市，面临新世纪的挑战，更要注意立足长远，实现经济和社会的长期可持续发展，合理开发资源，讲究生态效益，注重社会平等，转变增长方式。

一是高度重视土地的集约使用。深入挖掘现有土地的潜力，切实提高土地的利用率和产出率，是实现可持续发展的根本保证。防城港市土地储备规模不足，影响土地投放量的确定，不利于政府调控一级市场和融资。因此，一方面要建立和完善与市场经济体制相适应的统一、开放、竞争、有序的土地市场体系，运用市场机制搞活土地市场，优化土地资源的配置，为节约用地创造机制条件。另一方面，要进一步加强政府的宏观调控。通过编制和修订土地利用总体规划，确立科学的指标控制体系，综合协调土地供求关系和各类用地的矛盾，实现土地供应总量的有效控制，调整生产力布局，从而使土地使用的效益最大限度地发挥出来，减少市场的自发性、盲目性带来的负效应，趋利避害，保证经济建设健康有序地发展。具体操作中，可以围绕控制建设用地总量、盘活土地存量、加强基本农田保护等方面来开展工作。

二是高度重视经济与文化协调发展。世界各国城市走向现代化的经验告诉我们，历史是不能中断的，经济与文化协调发展，有利于发挥文化因素对于城市的现代化的建设和可持续发展的驱动作用。在推动城市经济发展的同时，要加强城市精神文明建设。防城港市是一座新兴的移民城市，具有开放的心态，包容的文化性格，易于接受新生事物和较强的对外开放意识。随着大工业项目和城镇化步伐的加快，这座美丽的滨海城市吸引着越来越多的外来人口。为此，我们本地文化首先要接纳包容外来人口的文化差异，其次要从相互交流中创造出更开放、更包容的文化品质，打造集边、山、海等多元文化于一体的国际化特色文化城。

三是高度重视教育的发展。经济和社会发展包括数量和质量的提高，数量的增长是有限的，而依靠教育进步提高经济社会发展的效益，才能实现可持续发展。要加快发展教育事业，构建人才高地。立足于全民素质提高，进一步发展教育事业，提高全民受教育程度和劳动者素质。要进一步改革现有教育体制，扩大教育开放程度，大力发展多种所有制办学体制，实现投资主体多元化，大力推进素质教育，全面提升各级各类学校教育现代化水平。积极推动教育后勤服务产业化、社会化，形成以政府办学为主体，义务教育和非义务教育，公办学校和社会办学共同发展的新格局。要全面实施面向新世纪的人才工程，进一步健全和完善选拔培养机制和激励制度，营造良好环境，以吸引人才、留住人才、用好人才。

四是高度重视环境保护。防城港市是一个拥有丰富生态资源的滨海城市，是中国最佳的人居家园和休闲度假胜地之一。整座城市集海湾、岛屿、湖泊、湿地、丘陵、田园等自然生态于一身，放眼皆是青山绿水，随处可见白鹭纷飞。自然生态环境是人类生存和社会进步的物质基础。良好的环境，可以提高城市的对外吸引力，促进城市经济的持续发展。因此，第一，要严格控制污染项目。在今后引进外资项目审批中，坚持把环保标准作为第一标准，达不到国家规定标准的不予批准；在项目的建设过程中，要求将环境治理和项目建设同步。对污染企业，限期搬迁并进行治理。第二，加强城市绿化工作。巩固提高园林绿化水平，逐年增加公共绿地面积，搞好平面绿化、垂直绿化，广栽地被草坪，实现城区内黄土不裸露，进一步建设好市民广场，使城市景观不断发生新的变化；完善新建道路的绿化工程，形成以主城绿化为核心，以都市圈绿化为城市生态防护网架，以道路绿化为纽带的高水平的点线面结合、大中小配套的园林绿化网络体系。第三，加强水资源的保护利用。保护好水资源头，同时继续加快推进污水处理厂建设，提高城市生活污水和综合污水处理率。第四，提高全社会的环境保护意识。要建立健全环境质量监测体系，定期向市民发布环境质量预报。继续大力开展全民参与的城乡清洁工程，实施市容卫生长效管理，使城市环境、卫生状况有明显改善，努力在全社会形成“爱我防港、建设防港、美化防港、繁荣防港”的良好氛围。