收放要有利于大局

收放要有利于大局　权利须与责任对等

——关于进一步理顺市与城区责权关系的调查与思考

杨佰升　吴东海　尹晓洲　梁家田　范波澜　彭中胜

理顺市本级与城区责权关系是城市管理的一大难题。随着广西北部湾经济区开放开发深入推进，防城港市工业化、城市化进程加快，市与城区界限加快变更，亟须对现有的市与城区管理体制进行调整，才能适应新的发展需要。《广西壮族自治区人民政府关于进一步理顺市与城区责权关系的意见》（桂政发［2009］72号）对理顺市与城区责权关系作出了具体规定，并明确要求各市于2010年上半年前完成该项工作。鉴于市与城区关系的复杂性、重要性、全局性，根据市委、市政府领导的指示精神，按照《意见》的要求，市政府发展研究中心调研组赴港口区、防城区开展实地调研听取意见，并召集市直有关部门就两区反映的意见进行座谈，经多次反复讨论研究，从实际和发展大局出发，以责权利统一为目标，形成了进一步科学配置行政管理资源，对市本级与城区责权进行适当收放的初步意见。

一、市与城区责权关系存在的问题

调查发现，防城港市市与城区责权关系的问题大多集中在投资审批与管理、国土、规划、市政、财政、卫生、教育等领域，其中既有建市以来悬而未决的问题，也有新产生的问题；既有我国地级市的共性问题，也有防城港市独有的问题。

（一）投资管理

1．项目审批。两区普遍反映城区审批事项少，可研等大多要委托市、自治区有资质的设计部门负责编写，前期费用大，土地、环保、规划报批环节复杂，审批手续繁琐、耗时长。而市级审批部门虽有审批权，但在项目审批服务上尚待加强。如按国家规定，城区政府只能对500万元以下政府性项目进行立项，而今大多数此类项目投资额均超500万元，需上报立项，在一定程度上降低了城区政府性项目建设速度。

2．国土管理。总体来说，防城港市土地审批效率排全区前列，尽管如此，土地审批权上收后，审批流程相对繁杂，大多数土地审批仍需40天以上（包括上报政府审批时间），耗时较长。区级国土局作为市国土局设在区的一个办事窗口，正副职由市里任命，区政府安排其他职工并负责其工资发放。由于没有国土审批权，也没有执法权，加上人手不足等因素，区国土局员工的积极性难以调动，难以切实履行国土监督职能。

（二）城市建设管理

1．城区建设管理。市级建设规划与市政管理分开，导致区级建设行政管理部门出现多头领导，行政效能较低。费事不统一，如房产费由市级收取，事由城区管。市、区工程项目报建审批权限和管辖范围没有明确划分，造成项目建设交叉管理，出现管理空挡。如港口区无工程质量安全监督机构，工程质量安全监督采取委托方式管理，管理不及时、不到位现象时有发生，难以及时消除工程质量安全隐患。

2．乡村建设规划管理。目前，各城区无城乡规划管理权，各乡镇没有专门的规划建设管理机构及人员，乡镇建设管理出现空挡，乡村规划滞后、难以有效治理违章建设问题。以防城区为例，防城区除茅岭、江山、滩营、防城、华石等5个乡镇的规划管理职能明确由市规划部门接管外，其他乡镇尚未明确。同时，由于规划职能在市建规委，职能履行由该委设在防城区的规划办负责，而规划办人员少，有职权却没有力量管理。如江山乡一农户七八年来年年报建，却无人审批，待该农户私自建好房后，却又被通知作为违规建筑限期拆除，导致农户意见很大。

3．建设执法管理。市建规委虽然行使拆迁执法主体职责，但是协调征地拆迁难。而区级建规部门没有执法主体资格，且人员少，如防城区建设局执法大队仅4人，实际干活的只有2人，难以切实履行职责。

（三）市政与市容环境管理

市政管理是防城港市当前的一大软肋。长期以来，由于市级与区级的市政管理区域划分不明确，市、区相关部门之间权责不清，造成市政管理工作混乱，交叉管理、重复管理、管理不到位、管理空挡及扯皮推诿现象多发。

1．责权不一致。防城港市市政管理中，市与城区责权不对等，甚至有些部门有利则管、无利则放。如东兴大道全线的道路绿化、路灯、市容市貌及市政设施等均由市市政局负责管理，而该大道北段（火车站至生牛卜）的环境卫生及全线两侧的城中村（车辽、珠砂港、西茶、老竹笼等）排水、排污和垃圾清理工作由港口区负责，一段路由两级职能部门管理，造成工作较为被动。

2．缺乏统一规划管理。市政建设及配套设施没有统筹规划，资源配置不均衡。如与西湾片区的兴港大道沿线及港口一带的投入相比，东湾片区东兴大道沿线及渔洲坪、珠砂港一带的投入较少，差距较大。

3．街道社区积极性差。目前，防城港市城区公共环卫工作已明确由市与区环卫机构负责。而社区内部的环卫职责虽规定由社区负责，但仍然有社区居委会及居民理所当然地认为市与区环卫部门应该对社区卫生负责具体清扫任务，在小区环境卫生保护上缺乏主体意识，环卫积极性没有得到充分调动。

4．市与区资源不共享。城区市政管理部门限于财力，普遍缺乏大型机械，又难以与市直市政管理部门资源共享，市政工作机械化、专业化水平较低，也是城区环境卫生不尽理想的原因之一。如城区的大树修剪，没有大型机械，靠人工上树砍，成本高、效率低、效果不好。

5．建设和管理经费不足。经费紧缺是城区市政部门的普遍难题。防城区每年要向市垃圾处理厂缴纳150万元左右的垃圾处理费，仅环卫处300多工人一年的工资就达1000多万元。以前，防城区园林处能向自治区申请到少许经费，市级统筹后，现在只有市环卫处才可向上申请经费，但城区环卫部门很少分享。

（四）教育、文化、卫生管理

1．教育管理。防城港市教育体制方面的问题主要集中在学校的管理权上，如市级政府直管个别小学，而区级政府也负责职业高中教育，教育资源分散，不利于整合使用。当前，教育局正加快理顺市与城区业务教育、高中、职业高中阶段教育的教育体制，这方面的问题有望得到解决。

2．文化管理。目前，市文化局与两城区的文化市场管理关系已经大体理顺，《娱乐场所设立、变更审批》、《互联网上网服务营业场所的设立、变更审批》、《音像制品零售、出租单位设立及变更审批》、《电影放映单位设立及变更审批》、《举办营业性演出审批》和《营业性演出许可证核发》、《网络文化经营许可证》审批权都已下放两城区。但是，由于两区文化管理机构编制、人员少，管理难以到位。如港口区新闻出版局有机构但无编制、无人员，文物、非物质文化管理无机构、无编制、无专职人员，管理上自然缺位。

3．卫生管理。2003年，防城港市实行卫生防疫体制改革，撤销原防城港市和防城区卫生防疫站，由两个单位的人员组建防城港市卫生监督所和疾病预防控制中心，负责市与城区卫生监督防疫工作。城区卫生行政部门虽有相关职责，但没有具体执法的机构和人员。市级卫生监督执法部门越过区级卫生行政部门，直接对城区进行具体执法，存在许多困难。市级卫生监督受人手不足等因素的制约，难以对乡镇和农村公共卫生安全实施有力的监督管理。此外，市本级与港口区在动物疫情检验检疫职责上还有待进一步理清。

（五）财政管理

随着防城港市发展速度的加快，发展任务的加重，市本级与城区财政分配中的问题也日益显露。在财政收入上，市、区两级沿用旧体制，主要按企业隶属关系来进行划分，市、区政府间的税收管辖权限模糊，收入管理划分不清晰，财政分配不规范。如市有关部门与港口区一直存在职能交叉现象，造成多年来市本级与港口区各自所承担的公共事权范围不够明确，财政支出“越位”、“错位”、“空位”的现象时有发生。防城区由县转区后，没有享受县级财政地位，却要承担所有的地方配套资金等县级责任，而2009年防城区财政总收入只有5．99亿元，仅是吃饭财政。区级财政收入不足，人均财力和公共支出水平越来越不平衡，差距拉大，对市财政的依赖性过强，既不利于城区的自主发展，也不利于全市统筹发展、加快发展。

（六）其他方面

1．交通管理。在水路运输方面，根据有关政策规定，在城区行政区域内从事营业性水路运输的行政许可权、行政执法权应由城区政府交通行政主管部门行使。目前，就港口区来说，仅企沙、光坡两镇范围内从事营运性水路运输的行政许可权、行政执法权由区交通局授权的港口区航务管理所行使，区内其他从事营运性水路运输的行政许可权、行政执法权，市级交通主管部门未下放，城区在水路运输管理工作方面受到很大制约。防城区反映交通项目地方配套资金难，请求市本级给予该区一定的配套资金。

2．劳动和社会保障管理。由于市、区两级劳动保障责权不明，造成管理不到位的现象时有发生。如有市属企业在防城区江山乡拖欠农民工资，按照防城港市现行属地管理规定，需防城区出资解决该问题。而防城区认为按照税收归属原则，此类问题应该由市级出资解决。

3．人事与机构编制管理。城区各机构编制少，人手少是普遍现象，许多单位超负荷运转。有些单位虽然有几个在编人员，但因工作抽调或其他原因，许多时候只有一两个人在履行本职工作，政府服务能力、执行力大打折扣。

二、进一步理顺市与城区责权关系的原则与思路

（一）原则

1．法定原则。设定清晰合理的市与城区责权关系是实现高效、规范的城市管理的前提。适度扩大城区政府管理权限，对法律法规规定由城区政府行使的职权，原则上应下放，形成条块结合，以块为主的城市管理体制。

2．责权利统一原则。只有按照事权、财权、责任统一的原则，合理划分市、城区、街道的管辖范围与职责，赋予城区充分的管理权限，才能充分调动城区的积极性，增强城区活力，同时有助于增强市级政府的宏观调控与指导功能，提高城市管理的协调性。

3．统分结合原则。要按照市、区一体和宜统则统、宜分则分的思路，规划权高度集中，建设权统分结合，管理权尽量下放，合理配置市、区各项管理资源，使管理效能覆盖整个市区，充分调动起市、区、街三级的积极性。

4．精简、统一、效能原则。要按照自治区要求，在不突破现有机构编制总量、不增加财政负担的前提下，按管理权限划转要求，合理调整市与城区的机构设置和人员编制。

（二）思路

1．与机构改革相结合。目前，防城港市正加快政府机构改革工作，城市条与条之间的行政职责关系将得到新的调整。可以有效利用政府部门机构重组、部门职责重新整合的契机，顺势进行块与块之间的权责划分。

2．遵循自治区文件精神。自治区已于2009年11月下发了《广西壮族自治区人民政府关于进一步理顺市与城区责权关系的意见》（桂政发［2009］72号），就市与城区的经济管理、城市建设和管理、社会管理、人事管理、财权关系等方面的责权划定做出了明确指示，防城港市要结合实际进行贯彻落实。

3．与防城港市发展需要相结合。防城港市城市规模小、建市时间较短、人口较少，正处于跨越式发展时期，需根据防城港市市情与发展需要，打破传统的制约，在城市建设与管理上作出大胆创新，该统则统、该分则分，进行责权关系调整。

三、进一步理顺市与城区责权关系的对策建议

根据桂政发［2009］72号文要求，针对防城港市现状，我们对投资管理、城市建设管理、市政与市容环境管理、文教卫生管理、财政管理等领域的突出问题提出如下建议：

（一）加快理顺投资管理关系

按照《意见》规定，属城区政府投资项目的，除国家另有规定以外，由城区政府投资主管部门审批；由城区管理的项目中涉及自治区专项收费且原属于市级收入由市级征收的，下放城区负责征收管理。重点加快理顺市区两级政府的投资评审关系，下放城区范围内国土、环保、建设、规划等部门审批权，进一步健全项目建设联合审批工作机制。要按照“谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，对企业投资项目，除法律法规明确规定由市级以上（含市级）核准或者备案的项目，需要市级以上（含市级）平衡建设或者经营条件的项目、跨城区的项目以及涉及进口设备免税、国产设备抵税的项目外，由城区投资主管部门核准或者备案。这既符合自治区文件精神，也有助于解决区级投资项目评审较慢、环节过多、效率不高的难题。同时，市级审批部门可在完善审批服务、提高审批效率上多下工夫，助力城区项目审批。

（二）加快理顺城市建设管理关系

在建设管理方面。按照《意见》规定，市政府按照国家有关法律、法规规定，可将土地利用总体规划、年度计划和城市总体规划控制外的企业改革土地处置、建筑及房地产管理、征地拆迁等有关管理权限依法下放城区政府行使；市政府建设等行政主管部门主要负责骨干工程和较大规模的旧城改造开发；旧城区的旧房改造、小区开发工程、乡镇建设由城区政府组织实施，相应的审批权和管理权由城区行使；城市规划区外的镇、乡、村规划管理由城区政府城乡规划行政主管部门负责。

在规划管理方面。要强化市规划部门在全市城市总体规划、近期建设规划、分区规划、各项专业规划和重要的详细规划等方面的统一领导作用，抓好城市规划队伍建设，提高规划的专业水平。市规划部门要对城区规划编制与实施管理负总责，充实城区规划派出机构的力量，完善市建规委驻城区管理办，强化对城区的规划指导。要提高紧迫感，负责城区规划区内规划管理。村镇规划管理下放给城区政府，完善城区乡镇规划管理机构，由城区主管，负责城区规划区外管理，尽快开展村镇规划管理工作。

（三）加快理顺市政与市容环境管理关系

1．市政管理。《意见》明确要按照市级与区级来划分道路、桥梁、照明和主次干道的给排水及其附属设施的养护、维修、管理等职责；市直主管部门保留市级城市广场的管理、维护权限，其他广场由所在城区负责管理、维护。随着防城港市城市建设大踏步推进，市与城区界限多有变化，当务之急是进一步明确道路等城市基础设施的区域划分，这是理顺市政管理关系的基础。

2．市容环境卫生管理。按照《意见》要求，城市市容环境卫生行政主管部门负责全市环卫事业的规划和发展，负责对各城区环卫工作的检查、指导、督办，负责城市垃圾（包括建筑垃圾）的无害化处理及其市场准入审批，负责城市垃圾处置场的建设和管理，开展环卫科研与监测管理；城区政府及其所属环境卫生行政主管部门负责本辖区内环境卫生监督管理与行政执法，负责辖区内道路和公共场所的清扫保洁和垃圾收集、运输工作等环节具体作业，负责垃圾中转站、公共厕所、果皮箱等环卫设施建设和日常管理，具体负责生活垃圾处理费的征收和辖区内建筑垃圾的清运管理，组织开展本辖区的市容环境卫生综合整治及专项整治。

要整合市本级与港口区环卫队伍，可将现阶段市环卫处管理的港口城区（包括城市中心区）的街道清扫保洁工作全部移交港口区环卫站管理。区级市政部门要对辖区内的物业管理活动进行监督、指导和检查，指导各居委会、社区、小区成立专业清扫队伍，加强对各自管区内的卫生管理工作，充分发挥街道、社区及小区的环境卫生保护意识与责任感。鉴于防城区垃圾处理费用不足问题，可由市政府给予一定的补贴。

3．城市管理行政执法。按照《意见》要求，明确市政府及其工作部门要负责制定政策、规划部署、指导协调、检查监督等，并负责重大案件的查处和跨城区重大执法活动的组织协调，而将城市管理执法权充分下放，重心下移，市级行政执法部门主要做好监督指导，重要执法活动统筹协调、复议等工作，承担特殊区域、重大活动保障和重大案件的查处。城区政府根据市政府的决策和部署，主要履行执行职责，承担具体执法事项；搞好所辖区域的市场秩序、市容环境、社会治安和公共服务等工作。按照及时、有利的原则，一般性事项由城区行政执法部门直接处置，事后向市级有关部门备案。

（四）教育、卫生管理

1．教育管理。《意见》要求市本级负责中等职业教育和高（完）中（包括社会力量举办的高中）；幼儿园、小学、初级中学和企业办、民办学校（初中以下教育含民办短期培训学校）以及办学审批，学校建设、教育管理、安全管理、办学水平评估和收费项目，收费标准的申报及收费监督管理等工作，由城区政府负责。据此，市政府要加快接管防城港市实验高中、防城中学、那良中学和防城区一职校、二职校，下放市一中（初中部）、市二中和市实验小学。市政府统筹安排教育附加费，区的城市教育附加由城区征收，由市政府按规定比例提取用于职业教育，其余按规定使用。

2．卫生管理。市本级在对卫生疾病控制统一领导的前提下，将农村卫生、疾病控制、卫生监督、妇幼保健、城区内公共卫生服务等管理权限下放给城区政府管理；社区卫生服务站、不设床位或者床位不满100张的医疗机构的设置审批、监管、社区卫生服务中心的监管，城区内小饮食店、小食品销售店、小食品加工厂、小理发美容店、小旅店和城区管辖的各类学校、幼儿园、农村自建集中式供水单位的卫生管理由城区负责。要充实城区卫生机构，加快设立港口区、防城区疾病预防控制中心、卫生监督所、爱国卫生运动委员会办公室，强化城区卫生机构的职能。将防城区皮肤病防治院升格为防城港市皮肤病防治院。按照事权和财权相统一的原则，把防城港市中医医院上收市级管理。

在动物卫生检疫检验上，按照权责一致的原则，将有关责权下放城区，充分发挥城区动物检疫的职能。如将渔洲坪街道办、白沙万街道办辖区内的动物防疫工作交由港口区动物疫病预防控制中心负责。

（五）加快理顺财政管理关系

在科学合理界定市与城区事权范围的基础上，规范市与城区的支出责任，按照事权和财力相匹配的原则，合理界定并规范市与城区收入划分，实行规范的分税制财政体制；进一步加大对城区的支持力度，建立健全市对城区的转移支付制度，以促进城市建设及经济社会协调健康发展。在市级财政逐步加大城市建设资金与对城区转移支付力度的同时，城区也要积极完善财政收支管理体制，逐步减少对市级财政的依赖程度，提高财政支出效率与效益。

（六）其他方面

1．交通管理。按照《意见》要求，在防城区范围内从事营业性水路运输的行政许可和行政执法权，建议由防城区交通行政主管部门实施。

2．劳动和社会保障管理。要进一步明确市、区人事劳动和社会保障局行使劳动保障业务的范围，确定劳动保障业务服务对象归属。如对有编制外劳动用工的中直、区直、市直机关和事业单位、社会团体；中直、区直驻港国有及国有控股企业，市直国有及国有控股企业；在市工商局注册登记的注册资金在1亿元人民币以上或职工人数2000人以上的企业；在市民政局注册登记的民办非企业组织；市建设规划部门审批的工程建设项目的劳动保障业务由市劳动保障部门负责。城区政府劳动保障行政主管部门依法行使县级劳动保障行政主管部门的管理服务职能，除特别规定外，城区内涉及劳动就业与培训、劳动关系协调、社会保障等工作，由城区负责。按属地管理原则，区（县、市）劳动保障行政部门受市劳动保障行政部门委托进行工伤认定，并报市劳动保障行政部门备案。

3．物价、农业、林业、安全生产监督、人事管理、文化、机构编制管理等方面的市与城区责权关系已经较为清晰，且《意见》也有明确指示，关键是按要求把工作落到实处。