以农村社区化建设加快推进防城港市城乡一体化发展的思考

以农村社区化建设加快推进防城港市城乡一体化发展的思考

佟义东　吴东海

统筹城乡发展，加快实现城乡一体化是全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。十七大对城乡一体发展提出明确要求：“要建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次指出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，并对农村改革发展作出了新的战略部署。如何破除防城港市的城乡二元结构壁垒，缩小城乡发展差距，推动农村经济社会又好又快发展，从而使防城港市在全广西率先实现城乡一体化，是一个亟待深入研究的重要课题。

一、推进农村社区化建设的重要意义

（一）推进农村社区化建设，有助于加快推进农民深度市民化，推动破除防城港市的城乡二元结构壁垒

十七届三中全会明确提出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。近年来，防城港市在推进工业化、城镇化进程中，不断取得新成就，城镇化面积不断扩大，但还没能从根本上消除城乡二元结构的壁垒，城乡市民待遇仍有一定的差别，制约了防城港市城乡的协调发展。推进农村社区化建设，将一批条件成熟的村庄逐步改建为农村社区，加快推进农民深度市民化，将彻底破除防城港市的城乡二元结构壁垒，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会协调发展，为防城港市加快发展增添助力。

（二）推进农村社区化建设，有利于推动公共服务下农村，实现防城港市城乡基本公共服务均等化

农村公共服务水平的高低是衡量一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志。推进农村社区化建设，整合政府服务资源，建立一个更加健全、完善的农村公共服务体系，在医疗卫生、治安警务、社会保障、法律援助、教育培训、科技推广、证件办理等方面，为农民群众提供及时、高效、优质的公共服务，有利于节省建设和服务成本，促进社会公平正义，加快实现防城港市城乡基本公共服务均等化，加快农村经济社会发展。

（三）推进农村社区化建设，有利于推动防城港市农业升级换代，全面实行农业产业化经营

当前，农村经济的发展，越来越呈现出专业化、规模化、市场化和工业化的特征。防城港市目前农民的组织化程度仍较低，农民专业合作组织所起的作用不明显，农业规模化小，农产品的区域特色和区域优势不明显，已不能很好地满足防城港市农村生产力发展和农民增收致富的新要求。推进农村社区化建设，将有助于提高防城港市农业的信息化水平，加快农业结构战略性调整步伐，提高农业集约化程度和产业化经营水平，提高农业综合经济效益水平，提高农民收入水平，推动防城港市农业的升级换代，全面实行农业产业化经营。

（四）推进农村社区化建设，有利于加快防城港市土地流转，提高土地利用率

“十二五”期间，防城港市建设用地需求量将持续上涨，推进农村社区化建设，有助于突破村庄界限，加快土地流转。在农村社区化建设中，通过适当的集中与合理的土地置换，实现土地承包经营权跨村庄、跨社区的规范有序流转，开启防城港市城乡一体化的新路径。通过农村社区化建设，引导和鼓励农民集中片区居住，使目前因农民居住点过于分散而造成土地浪费的现象能大为改善，进一步提高防城港市的土地利用率，满足防城港市因经济快速增长而持续上涨的用地需求。

二、防城港市推进农村社区化建设的有利条件

（一）社区的建设积累了不少好经验

防城港市的社区建设始于2002年，当年7月，防城港市全面开展社区建设，撤销所有居民委员会，重新划分社区居民委员会。目前，全市建立社区39个，其中，城市社区33个，农村社区6个。市委、市政府高度重视社区建设工作，在政策、资金等方面给予大力的支持，加强了社区的建设，硬件设施不断完善，组织和服务功能不断开拓，社区的工作有效地延伸了政府各项城市管理功能，对完善城乡服务功能，提高群众生活质量，提升市民文明素质，维护社会稳定，促进社会各项事业和谐发展起了积极的促进作用，积累了不少良好的经验，为在我市全面推进农村社区化建设提供了良好的借鉴作用。

（二）农事村办为公共服务下农村提高了良好的借鉴经验

近年来防城港市推行以服务基层、服务群众为主要内容的“农事村办”制度，在行政村设立“农事村办”服务站，配备相关办公设备和便民服务设施，从各站所选派干部到服务中心进行“一站式”集中办公，为群众提供生产服务、政务服务、党团服务、法律服务、卫生服务、文化服务和资金服务等七大方面的服务，具体办理流动人口婚育证、农村五保待遇、救灾救济补助和结婚登记等十几个涉农项目，深受农村广大群众的欢迎，为进一步推进公共服务下农村积累了经验。

（三）被征地农民安居工程的实施，为农村社区化建设提供了良好的建设试点

近两年来，防城港市在推进三大“天字号工程”及其他项目建设时，大力推进征地拆迁安置工作，实施被征地农民安居工程，对红沙、红星、炮台、田辽等村的村民进行了搬迁，以新村换旧村，引导被征地农民到新村集中居住，并对新村进行了统一规划建设，建成了功能完善、设施配套齐全的移民小区。如港口区目前已建成了北港、大龙等移民安置区，这些移民安置区有着较好的硬件设施，居民在搬迁中也深受发展的理念影响，具备了作为农村社区化建设试点的良好条件。

三、防城港市推进农村社区化建设需应对的困难

（一）资金短缺问题

资金短缺是农村社区化建设普遍面临的问题。社区办公条件的改善、基础设施的改善、各项政府服务功能的延伸，都离不开资金支持。防城港市农村社区化建设涉及面广，资金需求量极大，光靠各村自行筹集不可能解决，需要市、区政府财政资金的强力投入，但防城港市政府目前财力有限，能投入农村社区化建设的资金十分有限，因此，资金的短缺将是防城港市农村社区化建设今后需要着力解决的难题。

（二）基础设施薄弱问题

目前，防城港市各行政村基础条件总体仍比较薄弱，在交通、通讯、水电、环境、卫生、文娱等方面的基础设施与城区有着很大的差别，势必影响到农村社区化建设的顺利推进。

（三）农村基层干部整体素质较低问题

目前，防城港市大多数行政村的农村基层干部存在年龄偏大，学历、能力和工作效率偏低的情况。农村社区化的建设，将需要一批农村基层干部转为社区专职工作者，但由于他们极少懂得社区建设理论和实务知识，社区建设与管理对他们来说是一项全新的工作和实践，农村社区化建设的推进有可能因此受到影响。

（四）农民群众参与意识缺乏问题

村民作为农村社区的主体，是农村社区建设的最主要力量，没有村民积极参与，农村社区建设很难取得成功。由于受传统观念及小规模分散的生产与生活方式的影响，造成农民组织化程度很低，参与意识薄弱，普遍认为农村社区建设只是政府的事，关心程度不够。在农村社区化建设中，农民群众缺乏主动参与的意识，必定会影响农村社区化的顺利推进。

三、国内推进农村社区化建设的主要模式及成功经验

目前，国内各地农村社区化的建设的模式主要有一村一社区、一村多社区和多村一社区等三种，虽然模式不同，但建设目标都是一致的，即要在社区范围内，建设有利于实现“方便群众、便于管理、共驻共建、资源共享、节约成本、提高效率”的配套公共服务设施和社区工作机制。

（一）一村一社区

不少农村社区建设采取了一村一社区的模式，浙江省宁波市镇海区以此模式在该镇棉丰村开展农村社区化试点建设，取得明显的成效。其主要做法是：把一个行政村改建为一个社区，把城市社区建设经验与农村具体实际紧密结合起来，在加强村党组织、村委会、村经济合作社班子建设的同时，抓好社区工作者队伍建设，提高社区工作者的职业化、专业化水平。按总人口800∶1的比例配备社区工作站专职社工，承担起原外来人口协管员、计划生育协管员等各条线分散配备的专职人员的职责以及村务等管理服务的职责，定岗定责定人，实现对辖区内社会管理全覆盖目标。同时建立完善社区志愿者队伍，引导社区居民自觉参与社区公益事业和公共服务。

（二）一村多社区

一村多社区是指在一个行政村内建成多个以自然村为基础的农村社区。在行政村辖区较大、管辖自然村较多、农村人口居住分散的地方一般使用这种模式。以湖北省秭归县杨林桥镇白鹤洞村为例，该村将全村629户设分为30个社区，每个社区30一50户，每个社区内分有3—5个互助小组，建立起“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治体系，充分调动和激发农民群众的政治热情和经济活力。该村以农村社区为平台，组织社区群众，自己的事自己办，从人民群众最关心、最需要、最直接的现实问题人手，有效地解决了农村工作中的存在问题。

（三）多村一社区

多村一社区的类型就是按照地域相近、规模适度、有利于整合利用现有公共资源的原则，把地域相邻的几个行政村整合为一个社区。在社区内选择一个交通比较便利、发展潜力比较大的村庄，作为社区服务中心所在村，配套设立公共服务机构，承接和延伸政府公共服务职能，为农民提供深层次、全覆盖的公共服务。山东省诸城市是多村一社区的典型。该市撤销所有的行政村，以两公里为半径，把全市1249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则，整合为208个农村社区，每个社区涵盖5个左右村庄、1500户左右。每个社区设立社区服务中心，提供医疗卫生、社区警务、文化体育、计划生育、超市等服务功能，引导农民向社区中心村集中居住，使农村社区成为该市新的社会基层组织。

实践表明，农村社区化符合经济社会发展规律，切合农村经济社会发展的需要，虽然这三种模式在操作上有较大的差别，但都促进了公共服务下农村，促进了农村的全面发展。特别是多村一社区模式，整体投入较少，行政成本较低，具有较强的实践性和普遍性，与其他两种模式相比，多村一社区还能最大限度地提高土地利用率，减少行政支出经费，很适于防城港市发展的需要。

四、加快推进防城港市农村社区化建设的对策

（一）加大防城港市农村社区化建设力度，强化农村社区化建设的组织领导

1．召开专门工作会议对农村社区建设进行研究部署，将农村社区建设列入为民办实事的重点工作。

2．制定《防城港市农村社区建设基本标准》和《防城港市农村社区建设考核办法》，对农村社区的建设模式、功能定位、运行机制、具体标准做出明确规定。将农村社区建设纳入全市经济社会发展年度绩效考核指标，定期研究、定期检查，确保农村社区建设工作稳步推进。

3．建立完善的协调机制。在市、县、镇三级成立农村社区建设工作领导机制和办公机构，建立党委政府领导、民政部门牵头、有关部门协同、村级组织配合、社会力量支持、群众广泛参与的工作推进机制，并建立党政领导社区联系点制度。

（二）对防城港市农村社区进行科学规划，适时实施撤村建农村社区工作

1．对防城港市现有的行政村进行排查摸底，按照地域相近、规模适度、有利于发展和开展服务的原则，对农村社区建设进行合理的规划，选择一批基础设施较完备、交通便利、发展潜力较大的村庄作为社区中心村，在条件成熟时，灵活运用一村一社区、一村多社区和多村一社区等模式，适时实施撤村建农村社区工作。特别是多村一社区模式，很适合在防城港市沿海工业发展较快、用地需求量较大的地方推广建设。

2．全面推进大龙、北港等移民安置区配套设施的建设，把它们作为防城港市农村社区建设的试点，加大建设力度，逐步建成管理有序、服务完善、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，增强全市建设农村社区的信心和决心。

（三）加强农村社区的基础设施建设，构建农村社区公共服务新格局

1．加大对农村基础设施的建设力度，扩大防城港市公共财政对农村社区的覆盖范围，因地制宜地加大交通、信息、环境、文化、教育、卫生等方面的财政投入，科学合理地调整农村基础设施建设的投资结构。通过不断美化、完善农村社区的人居环境，辐射带动周边地区的发展，并通过便利的基础设施和良好的公共服务，吸引和鼓励农民向逐渐向农村社区集聚，产业逐渐规模化集中，经济实现集约式发展。

2．重点加强农村社区服务中心的建设。每个农村社区都应建设标准化的社区服务中心，配备综合服务厅、卫生室、警务室、计生服务室、图书阅览室、文体活动室等必要的办公服务设施，配套农资超市、幼儿园等涉农服务站点，形成比较完善的社区服务设施网络，为村民提供一流的服务场所。

（四）加强宣传，激发村民参与社区建设、管理的意识

通过电视台、报刊等新闻媒体，大力挖掘农村社区建设的成功经验，深入宣传农村社区建设的典型，普及农村社区建设的基本知识，让广大村民从不知到知，从不关心到关心，从观望到参与，营造人人主动参与农村社区建设的良好氛围。

（五）加强农村社区管理人员队伍建设，提高社区服务能力

1．按照“公开、平等、竞争择优”的原则，面向社会公开招聘一批社区工作者，把一批思想政治素质好，热心社区工作，有一定农村基层工作经验，善于做群众思想工作的优秀人才充实到各农村社区。

2．通过集中培训、以会代训等方法，切实抓好政策理论、业务知识、工作技能培训，提高社区工作者的综合素质，使他们的综合素质能力能满足农村发展、农业生产和农民需求的各种服务需求。

（六）以服务村民为宗旨，大力拓展农村社区服务功能

1．提供完善的公共服务。通过农村社区建设为政府公共服务延伸到农村搭建一个公共服务的平台，重点开展社会保障、社会福利、社区就业、医疗卫生、文体教育、人口计生、社区治安、法律事务、社会救助等服务项目，实行“一站式”服务，为农村全体居民构筑一个较为完善的公共服务网络。

2．提供较好的市场化服务。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励和支持各类社会组织、企业和个人投资农村社区服务业，兴办便民超市、家政中介、农资供应、农机维修、邮政通讯、现代物流、金融保险等便民利民服务，方便群众生产生活。