加大政府对失地农民问题的治理力度

加大政府对失地农民问题的治理力度

吴东海

十七届五中全会提出，要推进行政体制改革，进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府。失地农民问题是城乡统筹、公民权益、社会管理、民生改善、政府形象等重大问题的集中反映，直接影响着我国的改革、发展、稳定。目前中央尚无一整套完善的应对政策，需要从地方试点，逐步形成成熟可行、适合推广的经验。这无疑考验着地方政府治理水平。

一、失地农民问题已成为当前地方政府治理无法回避的一大难题

改革开放以来，尤其近10年来，随着中国工业化、城市化的加快，农村集体土地被大量征用，因此而丧失土地的农民作为一个特殊群体，数量迅速扩大。在这场中国式圈地运动中，保守估计，目前全国失地农民已达5000万，10年后可能超过7000万。如此庞大的群体，面临着后退无路、被动城市化的境况，政府如何充分保障其经济、政治等基本权益，妥善解决其生存、生活和发展问题，促进其全面转化为市民，成为中国推动城乡一体化，构建和谐社会无法回避的一大难题。

社会性弱势群体是指区别于生理性弱势群体，在社会中处于弱者地位、在生存状况和生存资源分配方面处于劣势的人群。改革开放背景下的中国，经济、社会、体制等层面正在加快转型，财富重构，地位变迁，社会性弱势群体呈现规模化、多元化、阶层化、成片化的特点。失地农民问题不能同于一般的弱势群体问题，也不同于一般农民或农民工问题。失地农民转化，主要是其生产生活方式、行为方式、思维方式等方面的全面市民化。

与当前中国处于社会底层的下岗失业人员（包括无业者、失业者、半失业者和待业者）、进城农民工、较早退休的“体制内”人员等弱势群体相比较，失地农民作为城市化的被动参与者、现实利益的受损者、预期回报的迷茫者，处在社会最底层和城乡边缘，是城市化中最脆弱、最无助、最复杂、最需要政府扶持的社会性弱势群体。其脆弱，体现于经济基础极不稳定，征地补偿金标准偏低，就业渠道偏少，社会保障不够全面甚至几乎没有，他们就像城市化母体孕出的高风险早产儿。其无助，体现在失地农民游弋于城乡之间进退两难的困境，离开水的鱼就不成为鱼，失去土地的农民本就不是农民，而融不入城市又无法成为市民，他们一夜之间变成什么也不是，好处不沾边，坏处全碰上，处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态。其复杂，体现在失地农民问题涉及中国城乡体制改革的一系列深层难题，且牵一发动全身，处理的难度极大。

相关的社会学研究国内有不少成果。比如，于建嵘指出我们社会已经形成了非常明显的上层社会和底层社会的分野，产生了一批边缘人。在他看来，中国亟须调整利益分配机制，目前社会底层已经很难通过努力奋斗进入到富裕阶层。沈立人认为，中国弱势群体的多数是农民，包括离土离乡未离贫的农民工，还有待业、失业和下岗的城市贫民、老弱病残及其他直至乞丐，并提出“善待农民工，转移为市民”，“给农民工以国民待遇”，“政府是推进农村劳动力有序转移的决定性力量”等重要观点。

但总体上看，国内研究者对失地农民的弱势程度及其对城市化的影响，政府在其中的责任、使命和系统措施等，还缺乏深入研究。失地农民问题不能混同于一般的弱势群体，也应区别于一般的农民或农民工问题。失地农民转化，主要是其生产生活方式、行为方式、思维方式等方面的全面市民化。对这一问题，需要从政治学、经济学、社会学、法学、管理学、人口学、心理学、伦理学、文化学、语言文学、历史学甚至哲学等多学科语境深入研究。从长远来看，中国失地农民问题，应能成为一个重要的交叉性学科。

二、失地农民转化的地方政府治理评析

农民离开土地，对城市化和农民本身发展既是机遇也是挑战，能否实现双赢，需要合理的制度设计和政策措施。

由于国情国力的不同，世界各国政府在工业化、城市化过程中解决失地农民问题的政策措施各有特点，其中，创造就业机会，建立社会保障制度是各国普遍而有效的主要做法。像英国历史上著名的圈地运动，通过暴力剥夺农民土地来积累原始资本的方式，早已被现代文明所摒弃。而沿袭英国城市化模式的拉美国家为快速城市化付出了惨痛代价，20世纪70年代后期以来社会发展进入停滞和衰退，失地农民无法融入城市，形成“拉美化陷阱”。

英、美、德、法等发达国家，都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说，政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活问题作出一系列保障安排。

在中国，土地是农民的“命根子”和各种权益、生活保障之源。在总体人口过剩，产业结构和城市化滞后的情况下，让失地农民安居乐业难度很大。如果处理不好，有可能导致流民潮和贫民窟，造成极大不稳定因素。有的研究者认为，失地农民角色转换大致可分为三个时期：过渡初期——传统农民变为失地农民；过渡中期——失地农民向市民转变；过渡后期——失地农民市民化基本实现。从征地搬迁实际工作的经验来看，一般失地农民至少要三年才能进入生产、生活和心理的稳定期。因此履行政府的公共服务职能显得尤为重要。政府在征用土地的同时，系统解决失地农民问题，具有客观合理性和伦理正义性。

（一）各地解决失地农民问题的实践探索

国内现行解决失地农民问题的施政方式，受长期以来城乡对立、城乡分治的思想观念和既有体制影响很深。无论是城市管理者还是城市居民对农民进城就业、推进农民市民化认识都不够深刻，远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义。这在失地农民上表现更为突出。不少政府官员既想把失地农民作为廉价劳动，又不想承担相应的社会保障和公共服务，借口担心“城市病”或影响城市就业，设置歧视性的政策壁垒、舆论壁垒，严重影响了失地农民市民化。城乡分割的户籍制度和亟须改革的土地产权制度使他们市民化成本增大，社会保障制度的缺失使他们缺乏安全感，教育培训水平的低下使他们缺乏就业竞争力，种种障碍使他们难以融入到城市中去。但他们已经“被城市化”，现实逼迫他们尽快寻找出路。

在实践中，各地因财力各异、经济发展状况不同，解决失地农民问题采取的方式也有所不同。一般来说，主要有招工安置、劳务安置、货币安置、农业安置、留地安置、土地整理开发安置、移民安置、股份合作安置、社会保险安置等。

近年来，各地进行了不少积极的探索和试点。比较成功的有如下几个省及其独特模式：

1．浙江模式。浙江省在全国率先建立失地农民社会保障。东部沿海地区积极探索集体非农建设用地进入土地市场。比较成功的是南海模式、昆山模式以及永联村模式。其中，南海模式是将集体财产、土地和农民的土地承包权折价入股，成立土地合股组织，这样，土地承包权就变成了股权。土地合股组织在农地上建立标准厂房，招商引资，用于出租，收取租金。昆山模式则是对村里非农建设土地进行整治，然后村民竞标租赁该块土地，建标准厂房，租给外资企业。永联模式则是免除全部农地负担，外加每人每年600元补贴，将土地集中起来，由村里组建的上海永联实业有限公司开发建设，盖标准厂房，招商引资，然后将厂房租给外来投资的公司。

2．江苏常熟模式。常熟等苏南城市的城乡一体化，选择的是“就地城镇化”路径，着力建设小城镇。常熟统筹城乡一体化发展的思路体现为“三集中”、“三置换”：三集中即农民居住向新型社区集中、农业用地向规模经营集中、农村工业向园区集中；三置换即集体资产所有权置换股份合作社股权、土地承包经营权置换城镇保障、宅基地置换住房。目前，常熟的做法在苏州、苏南乃至长三角已遍地开花，成为沿海经济发达地区统筹城乡发展的成功模式。

3．天津模式。天津市推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住；原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

4．成都模式。成都确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，实施“三个集中”的统筹推进（即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中），探索了通过农村产权制度改革，促进土地要素市场化，进而带动农村劳动力要素的自由流动，来破解城乡二元体制；通过提高土地使用率，相应提高土地的收益，再反补给农民，与农民共享；将城镇公共就业、医疗、养老等服务向农村、农民延伸；对2004年以后新征地农民将一次性货币化安置改变为纳入城镇基本养老、医疗保险的强制性制度安排，对2004年以前的已征地农民，实现两级财政安排10年内注入45亿元补贴资金，追溯解决其社保问题；等等。

以上几种模式有一个共同点：（1）发达地区财力较为雄厚，产业吸收能力强，失地农民社会保障得到较好解决；（2）都尽可能提高征地补偿费标准和失地农民的安置费用，让农民分享土地用途改变后的增值收益；（3）为被征地人员的基本生活提供可持续的保障，完善失地农民社会保障制度。但总体上看，全国各地大多采取以货币安置为主，安置方式单一，社会保障等其他安置方式适用范围小、起步晚，安置总体处于低水平状态，普遍存在着征地补偿费用标准不统一、费用过低、社会保障不到位、就业培训滞后、安置短期性等问题，失地农民的基本生活、就业、创业、社会保障等问题得不到制度性、持续性保证，缺乏解决的系统性有效途径。

（二）防城港市创造了“文明征地，和谐搬迁”模式

2008年以来，防城港市提出“民本防港，和谐崛起”的发展战略和“文明征地，和谐搬迁”的征地搬迁工作思路。目前已基本完成钢铁、核电两大项目的征地搬迁任务。整个过程体现文明和谐，未见发生群众集体大规模上访事件；征地搬迁后，失地农民生活水平总体不降低，长远生计有保障，得到综合利益多，社会和谐稳定，群众心态平和，得到广西政府、国家信访局的高度评价，形成西部后发地区处理失地农民问题具有示范作用的“防城港模式”。“防城港模式”之所以收效明显，主要是它吸收了各地征地搬迁的先进经验，并积极创新，具有“文明征地，和谐搬迁”的鲜明特色。其主要内涵是：

1．依法依规执行征地搬迁工作操作规程。为了防止征地搬迁工作的随意性，防城港市完善征地搬迁的法规政策，对征地补偿、搬迁安置、生活和产业、就业培训和社会保障等方面都做了全面、细致、明确的规定。建立了严格的工作规章制度和细致严密的工作程序，制定出一套完整的工作方案，包括征地的法律法规依据、具体的工作流程、补偿标准、补偿办法、公示程序等，严禁随意增减某个环节或者某个程序，保障群众知情权和监督权。

2．最大限度地照顾失地农民利益。在尊重群众意愿的情况下，坚持“就高不就低”的原则，执行有关政策规定的征地搬迁补偿标准，用足政策，补偿到位，最大限度地照顾征地搬迁群众的切身利益。

3．深入细致地做群众工作。市委、市政府从全市各部门抽调了1000多名干部职工驻村参与征地搬迁工作，深入村组、院坝、田间组织召开群众大会，发放宣传资料，向群众进行耐心细致的政策宣传、解释、咨询，消除群众的顾虑思想和抵触情绪。并积极深入地开展中共党员“结对搬迁户，情暖百姓心”活动，1249名党员结对2000多户搬迁户，为失地农民搬迁前后提供“一帮一”、“结对子”、“面对面”服务，不但在一定程度上转变了机关工作作风，密切了党群关系，而且有力地缓解了人民内部矛盾，促进了征地搬迁顺利、平稳开展，形成了政府与失地农民的有效沟通，提高了政府公信力、感召力。

4．制定并实施了充分体现“以人为本”的抚民政策体系。为破解失地农民最关心的就业、住房、养老等民生难题，防城港市政府克服财力困难，竭力照顾失地农民利益，积极争取上级政策支持，从养老、低保、住房、就业等方面进行通盘考虑，制定了一整套“一提高四保障”（即大幅度提高征地补偿标准，主要地类如水田、旱地、养殖塘、经济林比以往的同类土地补偿标准提高了3000元／亩－6000元／亩；城市养老保障，采取个人和集体60%、政府40%的比例出资，建立起被征地农民养老保险制度，确保每一位被征地农民男年满60周岁、女年满55周岁后都能按月领到最低562元、最高949．6元不等的养老金；城市低保保障，农民一旦土地被征用，马上以城镇低保制度承接，确保失地农民的基本生活；长远生计保障，为确保被征地农民的长远生计，防城港市采取了免费提供职业技能培训、直接购买公益性岗位、实施用地企业安置被征地农民就业政策、实施渔民转产补助政策、预留人均0．1亩的商业用地给被征地村组作为公共设施、发展集体产业用地五大措施：安居工程保障，实行临时安置和永久安置建设同步推进，永久安置采取公寓房安置、宅基地安置两种方式供群众选择，实行安置住房兜底政策，确保居者有其屋。）的征地拆迁安置政策，让失地农民得到的实惠更多，确保他们老有所养、困有所帮、住有所居、业有所就，生活得更幸福、更有尊严。

防城港市在经济总量不大、城市吸聚能力偏弱的加速崛起阶段，面临着钢铁、核电等国字号项目所带来的规模空前的征地搬迁活动，在此过程中形成了“文明征地，和谐搬迁”的“防城港模式”，为西部中小城市建立规范、统一的解决失地农民问题的政策体制提供了良好范式。其中该市以民本、公平为理念，以协商说服式征地为手段，以社会保障为基础，以特殊优惠政策为保障的做法具有示范意义。但同时也应看到，该市的征地搬迁保障由于经济实力不强、产业支撑力偏弱，总体还是低水平的。尽管失地农民的补偿标准较以前有大幅度提高，实现了对农民基本生活的保障，但与发达地区比较还有待提高，失地农民在医疗、养老等方面的保障与城市居民相比还有差距，在解决长远生计方面还需加大力度。

三、亟须探索失地农民转化的有效路径

国内的失地农民研究多集中于征地补偿、农地产权、权益保护、户籍制度、就业、社会保障、城市适应性和政府征地方法等基本问题，已有的研究成果多限于纯理论和经验研究或局部实地调查，缺乏系统性、全局性。近年来印度的“底层研究”（subaltern　studies）也受到中国学界重视，形成了新的研究视角。失地农民转化是一项长期性的系统工程，并不是把农民用地征出来发展非农产业，给农民或多或少的补偿就算完成了。实践证明，单项改革或单项政策很难产生实质性作用，只有由补偿安置型转变为全面发展型，由政府管制型转变为公共治理型，采取系统化综合措施，充分保障失地农民的政治、经济权益，才能真正实现以较小成本在较短时间内将之全面转化为市民，为城乡一体化提供有效的人力资源，实现和谐发展。笔者认为，应以提高政府公共治理水平为动力，以产业发展、体制变革、空间流动、教育培训来促进失地农民加快转化。具体就是“一提高四转化”：

（一）提高政府公共治理水平

自20世纪70年代以来，西方公共管理和公共行政理论研究产生范式变革，提出了多元的、自组织的、合作的和祛意识形态式的公共治理模式，推动了“新公共管理”的政府改革运动。公共治理的某些原则和做法具有普适性，值得中国政府借鉴，创造适合本国的新型良政范式。

1．转变施政方式。采取自上而下地推动，中央应重新设计既能调动地方发展积极性，又有利于社会公平和可持续发展的体制机制，改变现行绩效考评体系。应立足当前，着眼长远，找准中央、地方政府、开发商、一般市民和失地农民的最佳利益平衡点，尽快制定促进失地农民转化的整体规划和区域规划。应保证农民一失地，各种扶持制度、政策、方案就随即发挥作用，按时间进度推进，帮助其加快转化，避免出现失地农民求诉无门、不知所从、焦虑绝望的局面，毕竟政府公信力构建艰难而毁损容易。

2．构建政府与失地农民的新型契约关系。解决失地农民问题，政府主导和农民主体作用缺一不可。目前，政府征地往往带有强制性，缺乏公开性和监督反馈机制，在把成本暂时转嫁给失地农民的同时，也给自己的未来挖下了承担无限责任的陷阱，毕竟政府不是企业，社会稳定问题最终会让政府花更大成本来买单。农民在失地过程中处于被动地位，由于文化素质低、缺乏自我维权能力，且长期在计划经济环境下已经形成坐等政府“施恩”、“拯救”的习惯，一有困难就找政府、找“父母官”，自身努力不够。因此，政府与失地农民的关系需要重新界定，有限政府只承担有限责任，法治制度、公民社会、企业、非政府组织应更多地分担政府的压力，失地农民应树立公民意识和自主观念。政府与失地农民两者之间应畅通交流机制，以契约方式（立法）明确双方的权利和义务，避免角色错位、误会和冲突。

3．强化政府公共服务功能。抓紧建立和完善失地农民公共服务体系。尽快从国家层面出台政策，完善流动人口管理和服务制度，配套推进劳动就业、随迁子女教育、社会保障等相关制度改革，消除制约人力资源在城乡、区域之间自由流动和优化配置的制度障碍。加快城乡基本公共服务均等化，使城乡居民都能平等地享受教育、医疗、社会保障等待遇。深化住房制度改革，向失地农民提供廉价公租房和专门经适房。

4．对政府角色进行重新定位。政府应充分尊重并发挥市场力量，逐步退出土地交易，转而担当依法对土地市场进行管理，培育规范的土地交易市场的角色，以保护各方合法权益。

（二）以产业发展促转化

产业不振，就业不畅。失地农民转化从根本上看还是靠产业发展和经济繁荣。应以产业促就业，尊重失地农民的自主选择，宜工则工、宜商则商、宜农则农，适合什么产业就发展什么产业，创造更多就业岗位。还应注意城市化与产业发展相协调，不宜在产业发展滞后的情况下过度城市化。

1．强化政府扶持。当前政府在促进失地农民就业问题上措施滞后，就业岗位开发力度不够，就业渠道单一，远远满足不了就业需求，且缺乏专门的政策支持，不利于失地农民就业创业。各级政府应尽快制定政策，适当在贷款、税收、场地等方面对失地农民进行优惠、倾斜，扶持失地农民就业创业。加强对大龄失地农民的专门扶持。通过社区企业、社区服务、农林水利建设、城市基础设施建设等领域广开就业门路。大力开发社区就业岗位，把解决失地农民就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等事业结合起来，既使被征地农民实现再就业，又使城市发展受益。政府应加强对益垦耕地进行资源普查，鼓励、引导失地农民开垦益垦荒地，给予农民垦荒经费和基本农田建设补助等优惠政策。

2．完善城乡一体化的劳动力市场体系。把失地农民纳入城镇就业体系，使其与城镇居民一样平等地享有就业培训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务，彻底消除对失地农民的就业歧视。建立完善就业服务网络，为失地农民提供及时的免费就业信息、中介服务，定期举办专场招聘会。

3．大力发展第三产业。2009年中国第三产业比重仅为42．6%，三产化程度远低于发达国家，而第三产业吸纳就业的能力为第二产业的4至5倍，且对劳动者的文化素质和技能要求相对不高。随着中国工业化、城市化的加快和内需的开拓，第三产业发展空间和就业潜力巨大，应大力发展商贸、物流、旅游、社区服务等产业，积极吸纳失地农民就业创业。

4．发展劳动密集型企业。据分析，年产值30万至100万元的中小型企业的劳动增长需求弹性较高，能够为低文化水平的就业群体包括失地农民提供更多的就业机会。政府应加大对中小企业及民营经济的政策支持力度。对较多吸纳失地农民就业的劳动密集型企业给予税收、专项补贴等优惠政策。

5．发展区域特色优势产业。根据各地区域特点，加强分类指导，重点扶持。特别是对西部后发地区应加大“输血”、“造血”力度，扶持其主导产业加快形成、发展壮大，辐射带动辅助产业繁荣，容纳更多劳动力。

6．壮大农村集体经济。政府应指导、扶持村级集体经济高起点搞好村留地的规划建设，鼓励各村建设开发标准厂房、商住楼、商场等风险不大的经营性项目，既为失地人员发展二、三产业提供场所，同时又可使村集体从中获取长期收益。

7．积极拓展对外劳务输出。劳动力总量过剩是中国就业面临的最大问题，通过国际劳务市场来解决失地农民就业问题应提上重要议事日程。2006年，中国外派劳务人员35．1万人，完成劳务营业额53．7亿美元，在国外劳务人员68．4万人。这与13亿人口大国的地位显然不相符，与泰国、菲律宾等国的劳务输出相比也差距很大。随着经济全球化的深入，对外劳务输出进入黄金时期。政府应进一步解放思想，出台优惠政策，采取有效措施，把对外劳务输出列入企业“走出去”战略的重要内容。组建、整合国外劳务输出中介公司，给予失地农民必要的涉外培训，发挥中国劳工吃苦耐劳、技术精湛、纪律性强等比较优势，有组织、有计划地引导失地农民积极参与建筑工程、农业、餐饮、服务、加工制造等国际劳务竞争，并注意加强维权等涉外服务，重点拓展非洲、俄罗斯、南美、中东、澳大利亚等劳务市场。

（三）以体制变革促转化

当前促进失地农民转化的体制明显滞后，尤其在土地管理制度、社会保障制度、户籍制度等方面存在诸多缺陷。应该充分尊重各地干部群众和学者的首创精神，大胆试点，逐步铺开，积极稳妥地推进各项体制的改革创新。

1．加快农村土地管理制度改革。应着眼于城乡一体化，转变过去剥夺农民的思路，以保障农民土地增值收益、切实提高农民财产性收入为目标，实行失地货币补偿与土地红利共享相结合，加快完善农民土地财产权利制度，建立有效、公平的土地流转和置换机制，充分利用市场机制去配置土地资源。

（1）土地征用制度改革。土地征用对于推动工业化、城市化是十分必要的，不可能停下来，只能以制度优化来消除其负面影响。应完善有关的法律法规，修改《土地管理法》，尽快制定《土地征用补偿法》，合理调整征地行为主体与失地农民权利、义务关系。变强制征地为平等自愿的协议式征地和遵循市场原则的交易式征地，以企业型协议型征地为主，以政府强制征地和政府协议征地为辅，切实保护失地农民权益。根据被征土地的未来用途、区位、质量、供求关系等因素，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，合理提高征地补偿标准。确认农民的房屋产权，征地过程中参照城镇居民房屋拆迁补偿办法，对被征地农户的宅基地和房屋给予合理的货币补偿或房屋产权调换。进一步明确失地农民是征地收益主体，防止地方政府、村集体与农民争利。完善征地公示程序、听证程序、土地纠纷的救济程序，建立起征地审批机构、执行机构及仲裁机构，切实保障失地农民的合法权益。区分不同类型的土地征用，缩小征地范围。对于国家重点工程、公益性建设用地，可在现有基础上，按照公平补偿原则，适当提高土地补偿标准，使之与经济发展水平相一致。对于工商业经营用地，可引入竞争机制和谈判机制，在按规定土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿数额。转变征地干部的工作作风和方式方法，做到“文明征地，和谐搬迁”。

（2）农村集体建设用地制度改革。明晰土地产权，建立市场估价机制，推进农村土地资本化、市场化和有序流转，充分保障农民的土地权利。尽快制定有效的制度规范，引导集体非农建设用地有序进入土地市场。充分利用农民生产安置用地，采用土地入股、自主开发等方式，大力发展后勤服务业和商贸业，使农民变股民，从经营中分红获利，建立稳定的收入来源。建立进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制，确保农民通过自愿转让获得财产性收益，从节约集约用地中获得合理回报。

2．健全失地农民社会保障制度。中国已经加入的联合国《经济社会和文化权利公约》规定：“人人享受社会保障。”由于历史原因，中国农民几乎没有享受到国家提供的养老、医疗、失业等社会保障。应在城乡一体化的背景下，将失地农民纳入城镇社会保障体系，使失地农民成为社会保障城乡一体化的突破口和示范人群，逐步实现城乡社会保障体系的有机衔接。逐步将社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险覆盖失地农民。逐年提高最低生活保障标准。从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来建立失地农民保障基金，指定非政府组织统一管理并实施有效监督，用于支付失地农民的养老保险和医疗保险费用。积极探索财政兜底模式和商业运作模式，提高社会保险的运作水平。实行失地农民医保就地报销制度，切实解决外出务工失地农民工的医保难题。

3．改革户籍管理制度。城乡户籍制度一体化已经是大势所趋，但在户籍改革具体实施中，应量力而行、逐步推进。现在中小城市的户籍已经松动，而大城市仍然壁垒森严。应在加大社保、就业、医疗、教育等公共服务供给的前提下，逐步推行户口和相关的城市福利脱钩，为彻底取消户籍，代之居民登记制度创造条件。从国家层面制定相应政策，解决跨省区户籍改革推进难的问题，帮助失地农民跨区域流动。

4．完善民主参与制度。充分保障失地农民的政治权益，加强民主制度建设，注意提高和加强失地农民的政治参与度和话语权。适当增加失地农民的人大代表和政协委员名额，保障其参与政府各项决策的权利，使其能够表达和维护自身的权益。由于失地农民进城后大多孤立无援，遇到困难往往只能求助老乡，甚至黑恶势力，应推广杭州市农民工组建“草根之家”（维权、服务组织）的经验，指导、支持失地农民建立民间社团，加强自我服务、自我管理，拓宽与政府的沟通渠道。加强维权知识的宣传，鼓励农民加入各级工会组织，帮助他们维护自身权益。

（四）以空间流动促转化

失地农民空间流动是城乡一体化和区域经济差异发展的结果，是中国经济繁荣、社会开放和充满活力的重要体现。这种空间流动包括失地农民进城流动和跨区域流动。对此，英国经济学家拉文斯坦的推—拉模型、美国的刘易斯—拉尼斯—费模型等都有深入阐述。但由于中国经济的复杂性，中国失地农民的空间流动方式和政策应对也有其特质性。为此，应采取以下措施：

1．加强空间流动的宏观指导。着眼于全国一盘棋，尽快制定促进全国失地农民空间流动的宏观规划和区域规划，清理、废除一系列不利于空间流动的政策措施。实行全国网络化管理，逐步实现信息资源、公共服务资源共享，促进失地农民跨区域流动。

2．设立失地农民转化试验区。在深入推进成渝等城乡统筹改革试验区建设的同时，考虑在发达地区和后发地区选择若干个工业化、城市化急剧推进的区域（比如广西北部湾经济区的防城港市）设立失地农民转化综合配套改革试验区，以更特殊优惠的政策开展示范试点。

3．鼓励失地农民参与西部开发。随着新一轮西部大开发深入实施，西部地区正形成新的经济热点。应给予特殊倾斜政策，鼓励、引导失地农民进行跨区域流动，到广阔的西部地区种地、种树、参与基础设施建设或自主创业。在他们收入稳定后，再根据其意愿办理户籍，让他们迁得出、稳得住、富得起。

4．引导失地农民流向中小城市和小城镇。加强中小城市和小城镇的水、电、路、给排水、环境卫生、垃圾和污水处理等基础设施建设，增加公共物品供给，完善城市功能，吸引失地农民定居创业，减轻大中城市的移民压力。

5．为失地农民建设新城区。按照城市居住区的标准，并考虑失地农民的生产生活习惯，加强失地农民居住区的统一规划建设，做到高标准规划、高质量建设、高水平管理，使居住区成片开发、功能完善、设施齐备、适宜居住，建成后直接成为现代化城区的组成部分。加强党政基层组织建设，完善社区服务和组织管理运行机制，促进社区自治。

（五）以教育培训促转化

素质决定命运。应由各级政府出资、组织力量、安排场地，并鼓励非政府组织参与，加强对失地农民的技能、文化、心理等综合式教育培训，切实提高其综合素质，增强其就业竞争力和城市适应性。

1．强化技能培训。不断创新培训模式和工作机制，适应劳动力市场的用人需求，免费开展电脑、驾驶、厨艺、修理等多层次、多形式的实用技能培训，增强失地农民的就业能力。大力开展创业培训，引导、帮助有条件的失地农民创办小企业或自谋职业。对生活困难者还应给予一定的培训补助。

2．强化文化教育。在市民化过程中，失地农民对城市的文化认同感、法治意识和城市化的生活方式很难在短期内形成，应通过集中讲座、茶话座谈、发放书籍影像、社区交流等多种形式，加强城市文化和法治意识的渗透，帮助其尽快成为真正意义上的新市民。

3．强化心理教育。对于失地农民来说，“心理进城”才是真正的进城。他们进城后实现了户籍身份的转变，但并不意味着他们已成为“城里人”，还需要一定的心理调适过程。他们在自我身份认同、城市归属感、对未来生活预期等方面感到迷茫和困惑，甚至由于新旧角色差异造成的角色距离，容易引发诸如紧张、焦虑、茫然等心态，并引发情绪性行为。特别是部分新生代失地农民，当心理不适应与贫穷现状长期交织在一起，人的性格就有可能在自卑和仇视中扭曲，从而产生报复社会的非理性犯罪恶果。2010年3月至4月，福建、山东等地连续发生多起伤害学生、报复社会的校园惨案，震惊全国，就是这种极端化的案例。因此，应开通心理热线，开展心理辅导，加强心理疏导，诊治心理疾病。全社会都要善待、尊重失地农民，让他们体会到爱与关怀，这样才可能减少惨案发生。媒体应加强对失地农民的正面报道，消除他们与市民的隔阂，形成良好的社会环境。

主要参考资料：

［1］沈立人：《中国弱势群体》，民主与建设出版社，2005年。

［2］伍冠玲：《发达国家解决失地农民问题的经验及启示》，《中国房地产金融》，2008年第1期。

［3］赵同春：《失地农民角色转换探究》，《民族论坛》，2007年第7期。

［4］董海军，乔娜，李岩：《农民市民化——对旧问题的新探讨》，《西北人口》，2009年第4期。

［5］廖汝奋，张克如，吴东海等：《防城港市失地农民问题研究》，选自《2008年防城港市发展研究报告》，广西人民出版社，2009年。

［6］莫恭明：《公共管理视野下的征地拆迁》，2010年6月6日广西大学公共管理硕士征地拆迁专题学术讲座讲稿。

［7］陶然，汪晖：《中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路》，《国际经济评论》，2010年卷第2期。

［8］项兆伦：《征地制度改革的主要环节》，2004年2月中国征地制度改革国际研讨会简报之五。

［9］韩俊：《如何解决失地农民问题——失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷》，《科学决策》，2005年第7期。

［10］马皑：《对弱势群体中犯罪现象的观察与思考》，《中国法学》，2003年第4期。

［原文标题为《失地农民在城乡一体化中的角色定位和转化路径》，入选联合国开发署、国家发改委、中国（海南）改革发展研究院等主办的城乡一体化国际论坛，有删节改动］