对礼县国税税源管理的调查分析与思考建议

对礼县国税税源管理的调查分析与思考建议

王淑芳　崔东平

谢旭人局长指出:税收分析是税收管理的“眼睛”。事实的确如此。据资料显示，2006年各级税务机关加强税收经济分析，以税收弹性和税负分析为突破口，有针对性地开展税种、行业、地区、纳税人的税收与经济的对比分析，找出管理中的薄弱环节和问题，提高征管质量和效率。2006年通过开展税收分析和评估检查增加收入200亿元以上。

笔者就是依据谢旭人局长的要论和各级税务机关方兴未艾的应用税收分析，强化税源管理的方法，于2007年8月2日至5日，对礼县国税局所辖的全部(共10户)商业一般纳税人采取“两听两看”的方法，即:听取税务管理部门管理情况介绍，听取企业负责人的纳税情况介绍;查看CTAIS中的有关数据，查看征管台账。了解和掌握一定的数据情况后，首先对10户商业企业一般纳税人2006年的税收负担率进行横向的对比分析;其次对低税负企业进行纵向的弹性分析。以此发现税收管理中存在的问题，并有针对性地提出解决问题的建议，达到提高征管质量和效率的目的。

一、礼县国税局税源结构状况

礼县国税局从税收收入总量上讲，是一个税收收入很小的单位，2006年实际入库各类税款仅1281.64万元。但从税源角度来看，无论是宏观税源所指的GNP或GDP，微观税源所指的法人或自然人取得的收入，还是狭义税源所指的税收客体和课税对象而言，都是颇具规模的，其码也可能算个税收收入“亿元县”。礼县税收与税源之间缘何差据如此之巨大?其主要原因并非税源管理常见难点之税源难摸清，客观环境不协作、不配套，纳税意识淡薄，大量现金交易等，而是政策性因素，即礼县的龙头产业——黄金矿免征黄金增值税。

礼县国税局现有纳税人1274户，按税种结构划分，以2006年实际入库税收收入1281.64万元为例，其中:利息收入所得税207万元，占16.21%，车辆购置税11.61万元，占0.91%，企业所得税65.49万元，占5.11%，增值税994.57万元，占77.60%。主体税种为增值税。

按行业划分:工业200户，占纳税户的15.7%，2006年实际入库税款307.90元，占总收入的24.02%;商业1050户，占82.42%，2006年实际入库税款553.47万元，占43.18%。商业是主体行业。

按纳税人身份划分:一般纳税人20户，2006年实际入库的税款669.61万元，占52.25%;小规模纳税人1254户，2006年实现的税款399.13万元(不包括利息税、车辆购置税)，占31.14%。不难看出一般纳税虽然户数少，但从税源角度来讲，一般纳税人是主体。

二、礼县国税局税源管理概况及成效

总体而言，近年来礼县国税局积极贯彻落实科学发展观，坚持“聚财为国，执法为民”的工作宗旨，积极探索税收征管工作规律，坚持“依法征税，应收尽收，坚决不征过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，实施科学化、精细化管理，提高税收征管的质量和效率，既保证了原有税收收入的正常增长，又通过堵塞征管漏洞，减少税收流失，同时积极清理和预防欠税等，使税收征收率不断提高。税收收入从2000年的326.14万元，2001年的432.28万元，2002年的659.91万元，2003年的875.23万元，2004年的1000.96万元，2005年的1127.71万元到2006年的1281.64万元，逐年平均以159.25万元的增长额增加，平均增长率达到25.62%，高于全县GDP平均增长率14.39%11个百分点运行，促进了税收收入的又好又快增长。

在征管工作中，建立的《国税、地税、工商定期联系制度》，“以租赁房主担保、金融机构储蓄、纳税人自行保管存折”的《发票管理办法》，以盯管责任制为主的《重点税源管理办法》，个体税收分片划段基础上的《行业分类管理办法》，以“耗电定产”进行纳税评估的《砖瓦行业税负核定办法》以及推行的行业纳税评估办法，对改制企业进行的跟踪管理，对零负申报企业建立的预警体制，强化“四小票”抵扣凭证审核力度，定期不定期开展的漏征漏管户清理，推行的个体建账，以及特色税法宣传等等的工作，亮点纷呈。概括起来有八大特点:一是强化户籍管理，纳税人一户一档、管户基础夯的实;二是实行分片划段基础上的行业分类管理，对摩托车、家电、医药、超市、手机、家具、太阳能、建材等几个个体商业零售大行业以及汽车维修行业管的细;三是严格实行盯管责任制，对低税负企业管的紧;四是认真开展纳税评估，推行“以耗电定产销”的办法，对砖瓦行业管的精;五是对改制的几户化工、小水电、水泥制品等纳税大户企业实施跟踪管理，税基巩固的牢;六是加大对“四小票”抵扣凭证的审核力度，对企业申报资料审的严;七是不拘一格，因地制宜，大抓税法宣传，宣传形式搞的活，宣传效果好;八是认真推行“分析、评估、稽查、管理互动机制”不断提高实际征收率，税收增长快。

三、税源管理中存在的问题

尽管礼县国税局在近年来的税源管理中做出了大量的卓有成效的工作，效率也十分明显。但仍然存在一些不容乎视的问题。譬如，对占该县2006年实际缴纳增值税近29%的10户商业一般纳税人的管理来说，其税负分析如表1:

表1:2006年度礼县国税局增值税一般纳税人

(商业企业)税负比较分析表

通过对上表数据的计算可知全行业税负的修正标准差:

接着让我们对以上五个低税负企业的税收弹性进行分析，如表2—6:

表2:中国石油天然气股份有限公司甘肃陇南销售分公司礼县经营部税收弹性分析表

(表列原始数据来自CTAIS和各管理单位征管台账)

表3:礼县江口综合加工厂加油站税收弹性分析表

(表列原始数据来自CTAIS和各管理单位征管台账)

表4:礼县罗堡加油站税收弹性分析表

表5:礼县春天药业有限责任公司税收弹性分析表

(表列原始数据来自CTAIS和各管理单位征管台账)

表6:礼县石油有限责任公司税收弹性分析表

(表列原始数据来自CTAIS和各管理单位征管台账)

通过对以上5户低税负企业的平均税收弹性分析不难看出，除礼县江口综合加工厂加油站的平均弹性较为合理外，有2户企业的平均弹性低于0.5，一户为0.53，一户为0.92，税收弹性太小，特别是礼县春天药业有限责任公司的平均弹性为负值，出现了税收的负增长，表明了税收的增长远远低于销售收入的增长。也就是说，虽然税收增加了，但征收管理在这些行业(企业)是弱化了。此问题二也。在通过对以上五个低税负企业每年的税收弹性分析不难看出，不仅普遍存在弹性负值的现象，还存在弹性大起大落的现象，如4户加油站企业2004年和2005年的税收弹性差距都很大，这期间虽然有CTAIS上线前后有关数据调整，税收年度与会计年度不同以及留抵税款因素，但仍然可以清楚地看出管理中出现的忽热忽冷，没有规范固定的管理模式等问题，导致税收收入的不均衡、不稳定、不协调。此问题三也。

除此而外，在调研中，我们还发现诸如“互动机制”互动不足，衔接不紧密的问题。如对春天药业的管理中，管理部门已发现税负异常的状况且已交由稽查部门稽查，但到底是什么原因，结论没有反馈;还有反映出的税收分析评估粗放，管理经验化的倾向都有所显现，与科学化、精细化的要求有差距。

四、加强税源管理的建议

通过对以上10户商业一般纳税人2006年度税收负担率和5户低税负企业税收弹性的分析，针对反映和存在的突出问题，笔者以为应抓好以下四个方面的工作:

(一)强化税收分析

首先，要在税收分析的思路上做到“三个变化”。第一个变化是打破传统税收分析的规模、增长、时间进度、增收结构框架桎梏，实现从就税收论税收到经济与税收的对比分析的转变;第二个变化是实现从注重总量分析到更加细化的结构分析，既要对GDP进行结构分析，也要对税收进行结构分析，把总的税收增长分解为各税种，各品目的增长，然后分税种以及分品目与相关经济指标进行对比分析(如增加值就是增值税的相关经济指标，企业利润就是企业所得税的相关经济指标);第三个变化是实现在细化的结构分析基础上的弹性分析和税负分析，从地区间税负和法定税负等作比较看征管力度，从弹性主要看增长的协调性。其次，运用好税收分析的“四种形式”。一是紧紧抓住税收弹性分析这一深化税收分析的主线，注意剔出税收收入中的特殊因素，昭示税收征管的真实性。二是抓好税负分析这一提高税收征管质量和效率的主要抓手和突破口，既要进行地区、税种和行业的宏观税负分析，反映宏观层面的税负情况，也要利用微观经济和税收数据开展针对企业层面的微观税负分析，(如上述的销售收入与实现税金的对比，还有计税所得额与应纳所得税对比分析等)，还要将宏观税负与微观税负分析相结合，进行税负综合分析。在税负分析中要注意进行“五个比较”，即实际税负与法定税负的比较，不同地区之间的宏观税负比较，同行业税负比较，税种税负比较以及企业税负与所属行业平均税负的比较。三是抓好税源分析这一税收起点，也是税收征管、税收分析的起点。税源分析实际上就是要将税收分析环节前移，即将应征数纳入到税收分析中来。要充分利用企业申报表上的数据，通过对企业生产经营活动成本、物耗、利润和税负率等指标的分析，对企业财务核算和纳税申报质量进行评判。要积极引进工商、银行、统计以及行业主管部门等“外部数据”，实现各外部独立数据与纳税人申报数据信息的比对分析，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题，更为准确地判断企业税源状况，提高税收征收率。四是抓好税收关联分析，主要是对有相关关系的各类税收数据进行对比分析，如发票销售额与申报表应税销售额，申报应征税收与入库税款和欠税，增值税与所得税，宏观经济和企业财务与税收税源等数据之间存在着广泛的关联性，通过不同数据的相互分析验证，来发现纳税异常和税收管理上的问题。

(二)强化纳税评估。

规范建立纳税评估方法体系是强化纳税评估的当务之急。目前，我们应先以统一现行评估办法，规范评估运行;整合人力资源，提高评估人员素质;实行行业分类评估;从简化工作程序和文书数量等方面着手，制定相应的制度和办法，加强对评估工作质量全过程的控制，明确评估工作与征收管理、稽查的相互协作关系，使各环节各项工作互相紧密衔接，保证评估操作行为的规范运行。

对前面分析出的问题，我们可通过大力推行“以进控销”纳税评估，来加强成品油零售行业税收管理。其实早在2005年国家税务总局已发出了加强成品油零售行业管理的通知，礼县国税局按照上级国税机关的要求已推行了“以进控销”纳税评估工作，这也是该行业税负逐年有所提高的一个有利因素，但从目前该行业的平均税负来看，仍将要在推行的广度、深度和力度上都要下大力气。在具体工作中，首先要核实企业库存，可利用数学几何的知识测算出储油设备的体积进而测算出企业的库存;其次，或借鉴或自建成品油零售企业的纳税评估模板，通过确定基期、报告期的库存量，统计企业报告期的购进数据，计算销售平均价格，确定报告期销售量，应税销售额及销项税额，最终确定应纳增值税税额，从而实现科学管理成品油零售行业，使实际征收率不断向法定征收率靠拢，提升该行业的税负。

(三)强化税务稽查

税务稽查是我们税务部门最具刚性的工作手段。其“以查促查，以查促管”的职能定位决定了稽查工作的双向监督作用。目前，稽查工作制度可以说是基本完备，CTAIS中的工作流程也很详细具体，且操作性很强，人机结合的选案机制和分析、评估后转办案件大大增加了选案的科学化、准确性。但在保证稽查质量和切实发挥稽查作用方面，笔者以为还应从以下三个方面予以增强:

一是运用对企业数据信息对比分析的方法，增强对纳税人报表勾稽关系的真实性和准确性作出定性和定量判断的检查，如对资产类科目“货币资金”的审查中，与“应交税金”对比看是否有钱交税?是否有“现金”借方红字?是否“白条”抵库?大额现金支出的来龙去脉，“借记卡”等。对负债类科目“短期借款”、“长期借款”的审查中，结合“财务费用”、“预提费用——利息”、“其他应付款”关注企业向非金融部门取得的借款，如果超过了同类银行贷款利率，超过部分的利息是否税前扣除;企业向关联方取得的借款，如果超过了注册资本的50%，超过部分的利息支出是否在税前扣除。对权益类科目“实收资本(股本)的审查中，是否有外商投资企业用“盈余公积——储备基金”转增外方(法人或个人)股本时以购买股权方式再投资，而享受“再投资退税”优惠政策。对损益类科目确认正常销售商品收入的条件是否充分等等。

二是增强由于企业多户头，大量现金交易等原因可能引起“账外账”，要注意查账内账，更要注意查“账外账”。

三是增强实施稽查反馈回访机制的自觉性，一定要同管理部门互通信息、互通情况，相互传递有关资料，将稽查情况及时向管理部门反馈，对管理工作中的问题提出相应的建议和意见，真正达到“以查促查，以查促管”的目的。

(四)强化税源管理

税源管理是分析、评纳、稽查、管理四联动机制的出发点和落脚点，也是我们税收管理的起点。在税源管理上，我们应以如既往地深化《税收管理员制度》，强化《分析、评纳、稽查、管理互动机制》的“互动”。在工作意识上牢固树立税收管理员法制、创新、效率、服务、责任和责任追究六种观念。其次在具体工作中，一要强化与工商、地税等部门的配合，核对管户底数，压缩户籍管理“盲区”，切实做好对重点税源的监控;二要不断创新税法宣传方式和内容，提高纳税人的纳税意识;三要继续加大漏征漏管清查力度;四要强化分析评估;五要严格执行《盯管责任制》、《税收管理员税源管理有关责任追究办法》等行之有效的好经验、好办法，明确责任，奖惩并举，既要解决“疏于管理，淡化责任”的问题，又要调动管理员的积极性，切实提高管理质量。

(原载于《陇南国税调研》2007年第8期)