市场秩序扩展中的地方治理困局

二、市场秩序扩展中的地方治理困局

市场化改革是近30年来中国社会变革的主题和根本动力，它诱发并推动了中国整个社会生活秩序的深刻变迁。尽管中国改革在相当长时期遵循的都是“摸着石头过河”的试错性逻辑，直到20世纪90年代初才确立了建立社会主义市场经济体系的经济体制改革目标模式，但中国改革的总体进程依然可以理解为市场体系逐步发育，市场秩序逐步确立并向社会生活各个领域全面渗透和扩展的过程。市场秩序的演进和扩展，合乎逻辑地构成了我们理解近30年来中国社会变迁的主线。

市场秩序扩展的内涵，远不止市场交易形态的蜕变和空间范围的突破。社会资源配置方式的变迁，社会个体及组织行为逻辑的改变，必然促使整个社会生活秩序的结构性变迁。换言之，市场体系的有效运作，不仅需要有成熟的市场机制，健全的市场规范体系，而且需要有与之相匹配的整个社会生活秩序，包括政治制度、法治体系、政府管理模式，乃至社会文化价值系统。哈耶克把市场体系视为整个人类相互合作的文明秩序，即所谓的自生自发的“扩展秩序”（extended order）的重要组成部分，强调在以市场机制为代表的人类合作与竞争机制的作用下，无数个体和组织的互动行为，会促使文明秩序在自生自发之中不断扩展演进。“秩序的重要性和价值会随着构成因素多样性的发展而增加，而更大的秩序又会提高多样性的价值，由此使人类合作秩序的扩展变得无限广阔。”^[12]这些与市场经济体系相适应的人类社会生活秩序复杂微妙的演化，可以理解为市场秩序全方位的扩展过程。

参照西方社会的历史经验，伴随现代扩展性市场经济成长的，是整个社会结构、政治制度、文化体系乃至社会行为主体精神世界的持续性的深刻变革，各种现代性因素错综复杂的互动关系，共同构成了人类文明秩序的扩展进程。随着市场逻辑向社会生活各个领域的广泛渗透，市场体系及其与之相适应、相补充的政治制度、社会结构和文化体系共同构成了一个庞大的市场社会秩序。市场主体的发育壮大，促进了社会个体权利意识、平等意识、法律意识和民主意识的觉醒，造就了新的社会行为主体。逐渐习惯等价交换、自由竞争的行为规则的社会成员开始希望将这些规则扩展为整个社会生活的规则。正如马克思所说的那样，在现代资本主义社会，“在再生产的行为本身中，不但客观条件改变着……而且生产者也改变着，炼出新的品质，通过生产而发展和改造着自身，造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式，新的需要和新的语言”^[13]。与此同时，在市场体系的发育过程中，各种旨在维护市场主体权益和降低市场交易成本的社会中介组织也逐步成长起来。以中世纪后期的自治城市为发端，西方社会逐步孕育出了具有自主性品格的市民社会或公民社会，并形成国家与社会相对分离的局面。在这一过程中，当成长中的公民希望按照平等契约的原则规范相互之间的关系时，“从身份到契约”便成为社会关系演变的主题，平等、自主、合意的契约原则随之成为人们理解政治关系的核心。当“契约现象成为人们日常生活中一件最普遍、最基本的现象，它不仅成为构建新型社会关系和社会组织的一种可供借用的理论资源，而且使人们的思想发生了新的‘格式化’，为人们普遍接受以契约解说各种关系——其中包括国家——创造了一个社会接受的条件。”^[14]契约政治与委托代理的政治原则由此得到确立。市场经济体系的有效运作，需要有稳定的、可预期的交易环境，为此，以法律来约束政府强权、保障个体权利便成为社会共同的政治价值诉求。于是，在多元政治力量博弈的背景下，西方社会在长期的试错性尝试中逐步建立起了保障个体权利的宪政秩序及其相关的政治制度安排。市场经济的发展，还诱发了西方社会持续的宗教改革运动，能够包容现代资本主义经济运行规则的宗教教义，以及以新教伦理为代表的新的文化价值体系逐步取代了传统的原教旨主义的宗教伦理观念……如此等等。概括地说，市场经济体系的发育，不仅改变了经济生活的秩序，而且改变了整个社会生活秩序。在市场体系从西方几个国家经济秩序扩展演变成为全球性的经济秩序的同时，市场的逻辑也不断从经济领域向社会生活的各个领域全面渗透，以市场机制为纽带的经济合作秩序，同与之相对应的社会、政治及文化体系的相互作用，共同构成了哈耶克意义上的人类扩展秩序自生自发的演进过程。

中国的市场化进程是在与西方国家完全不同的背景下启动的，特定的历史背景和社会制度环境决定了中国市场化，不可能完全遵循西方那样自生自发的扩展、演进逻辑，而是呈现出了既具有“建构理性主义”风格，又具有“演进理性主义”规定性的演变历程。但无论这一进程呈现出了怎样的本土特色，一个共同性的现象是：一旦中国启动了市场化的变革，市场体系发育和市场秩序扩展的逻辑，终将引发中国整个社会生活秩序不可逆转的深刻变迁。这将是中华民族历史上最伟大的社会变迁。

从微观机制来讲，这种社会变革的最深刻之处，莫过于社会个体行为逻辑的重塑。当社会资源配置方式和社会成员的利益实现方式发生革命性变迁时，社会个体就从没有任何意义上的自主选择权利，不得不完全依附于国家机器的“零件”，蜕变成为了具有独立利益和自主意志的市场主体和社会行为主体，拥有了自主性的行为选择空间。“各个主体通过等价物而在交换中彼此发生关系，他们是价值相等的人，而且由于他们交换了彼此有利的物化形态，更加证明了他们是价值相等的人。”^[15]拥有了独立于他人和组织的生存根基，并接受了平等交易原则的社会个体，会产生日益强烈的将经济平等扩大为社会平等、政治平等，将经济民主扩展为政治民主的权利诉求。社会个体在现实生活中会越来越强烈地体认到政治在社会价值分配和利益实现中的权威性作用，体认到保障自身合法财产、自由和平等地位的民主政治秩序的重要意义，并进而力图通过对政治过程的介入来争取、实现和维护自己的利益，保障自己的自由空间。“如果说经济型式即交换从一切方面肯定了主体的平等，那么也应该说那既推动着个人又推动着物体去参加交换的内容或素材，同时便肯定了自由。”^[16]

在这种社会生活的微观基础发生革命性变革的背景下，中国改革开放的30年几乎浓缩了西方国家几百年的历史进程，出现了大量类似上述西方社会当年发生过的社会变迁动向。早在改革之初，邓小平就曾敏锐地指出，改革开放的伟大实践，“引起了经济生活、社会生活、工作方式和精神状态的一系列深刻变化”^[17]。随着市场化改革的深入，社会资源配置方式的深刻变迁，更是极大地促进了社会生活秩序的结构性变迁。从社会个体的生存方式、思维方式和价值观念，到社会关系的构成规则；从社会组织的行为逻辑，到各级政府的角色定位及其合法性基础；从经济、社会体制到国家与社会关系等等，莫不正在经历着一场历史性的变迁。从某种意义上说，近30年来中国社会生活秩序变迁的深刻性，是几千年的历史长河中绝无仅有的。社会结构的大转型与社会生活运行机理的大变迁，既给中国文明秩序的演进注入了前所未有的生机与活力，铸就了中国融入人类文明进步潮流的不可逆转的进程，同时也使滥觞于革命战争年代，成熟于计划经济时代的中国社会治理模式，特别是以高度集权为特色的政治与行政体制面临着巨大的挑战。

一是市场化进程中社会个体权利意识的历史性觉醒，使国家这个超级“共同体”泯灭个体独立价值的制度建构逐步丧失了其“天经地义”的合法性。大量民告官事件的出现，以及民众对自身合法权益的执着捍卫表明，法律意识、平等意识、民主意识日前增强的社会个体，将会以各种方式拒斥公权力的任意性强制，传统的自上而下的强制性行政行为将面临越来越大的社会阻力。概言之，老百姓不再是过去那个老百姓。以传统眼光来衡量，原先听话好管的普通民众正在日益广泛地“刁民化”，他们不仅会拒绝牺牲自己的合法权益，而且还可能公然质疑政府行为的合法性和合理性。政府没有受到严格界定的权力边界及其自身确立的行为准则将因此面临前所未有的质疑和挑战。

二是市场化进程中社会资源的日益化分散，导致政府再以无法通过垄断社会资源的方式来控制社会成员，维护封闭的社会秩序。在计划经济时代，国家（政府）的权威性及其实现的“统一思想、统一意志、统一行动、统一步调”的社会控制，是建立在国家垄断所有社会资源，社会成员的生存与发展完全依附于国家的基础之上的。而在市场化的改革进程中，社会个体和社会组织资源获取和利益实现的渠道、方式的日益多元化，从根本上改变了以往不得不完全依附于国家的局面。于是，国家与社会个体和组织的关系不再是传统的命令服从关系，而是嵌入了大量横向的契约性关系和博弈性行为。地方政府与市场主体之间过去那种“单向依赖”关系已演变为成一种“共存依赖”^[18]关系。在市场主体依赖地方政府获取某些稀缺资源，并利用权力的庇护关系避免政治和政策的任意干涉的同时，政府官员也依赖私营企业解决当地的就业问题、加快地方经济的发展。在激烈的区域发展竞争面前，地方政府权威的合法性，已越来越明显地建立在其推动经济快速发展和实现社会秩序的和谐稳定上，通过经济增长绩效、社会治理绩效来争取地方民众特别是地方精英的支持，已经成为地方政府巩固自己权威的重要基础。过去那些成效显著的社会控制机制，如行政指令、红头文件、政治动员以及意识形态宣传等等，实施成本日益提高，而实际效果却日益式微。治理资源的重新挖掘和治理方式、治理手段的创新，成为政府实现有效治理面临的重大现实挑战。

三是市场化进程中社会大流动的开放性格局，导致国家（政府）无法借助以往的城乡分割以及严格的户籍管理体制，对社会秩序进行静态的网格状管理。市场秩序的扩展，社会多层次、全方位的开放，必然带来各种社会资源与生产要素在越来越大的范围内的自由流动和合理配置，带来社会成员日益频繁的机械流动和有机流动。单就社会流动而言，每年数以亿计的民工流动，就往往足以令许多地方的政府管理措手不及。原先依赖森严的户籍制度实施的管理模式，如计划生育、义务教育等等，都遇到了严峻的挑战。同时，随着市场秩序不断突破地域性的限制，经济区域与行政区域的重合性日益降低，传统的等级制的行政体制弊端也日益明显地暴露出来。

四是社会利益结构的日益分化，导致各级政府越来越难以以全民利益或公共利益的天然代表身份进行公共决策和利益整合。竞争机制是市场机制的核心。社会资源的稀缺性决定了只要我们承认了社会个体的自主选择权利，社会成员对稀缺性资源的竞争就无法避免。有竞争，就会有成功和失败，就会有社会利益格局的分化。依法享有各项民主权利，享有市场主体自主选择权利的社会成员，根据自身的价值偏好努力实现个人收益的最大化，由此导致社会利益不断分化，并在这种分化过程中形成各种利益矛盾和利益冲突，这是现代开放社会的生活常态。阿罗的“不可能性定理”表明，在社会利益高度分化的背景下，社会往往不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序，即使将这里的所谓“一致”仅仅理解为多数决定也是如此。公共选择理论甚至认为，很难说存在着什么公共利益，至少不存在一种能够明确定义、在现实中能够实际起作用的公共利益，现实生活中存在的，只是各种相互冲突的特殊利益。从某种意义上说，在社会阶层分化达到一定的复杂程度时，公共问题实际上总是特定阶层的公共问题。于是，政府如何从利益的直接分配者转变为社会利益冲突的协调者，通过建立有效的公共选择机制，避免社会利益的分歧、冲突陷入“你死我活”式的零和博弈或“同归于尽”式的负和博弈困局，实现多元利益主体共存双赢，就成为公共决策面临的一个新的重大课题。

五是市场机制在社会资源配置中的基础性地位的奠定，使得政府角色重塑、政府功能再造问题变得日益紧迫。一方面，市场主体的充分发育及其在私人物品供给方面所发挥主导作用，要求政府必须加快退出竞争性领域；另一方面市场失灵现象的广泛存在，以及公众日益增长的公共服务需求，又要求政府切实承担起公共物品供给的职责。于是，政府角色的转型，就成为市场化进程中公共管理体系改革的主题。

六是市场秩序扩展所导致的中国经济日益广泛深入地融入世界经济一体化进程，以及外来资本大量涌入中国，并渗入到各种经济社会生活过程之中，也使各级政府的管理模式和行为方式遇到了前所未有的挑战。各级政府既面临着学会按照世界通行规则办事的考验，又面临着由西方文明的示范效应所撩拨起来的公众对政府行为的种种可能超前的期待。

七是市场化进程所交织的社会结构转型与体制转轨的社会大变革，使各级政府应对社会风险的能力面临巨大的挑战。从某种意义上说，转型期中国社会面临的潜在的社会风险挑战是空前的。这里既有西方社会那样的由全球化和高科技发展带来的所谓“反思性现代性阶段”的风险社会因素，^[19]又有中国特有的社会转型与体制转轨交织，以及社会现代化时序错位、发展战略失误带来的特殊风险，更有国家人口和地域的超大规模对各种风险的放大作用。而在社会生活秩序已经发生重大变迁的背景下，政府既无法单方面应对各种突如其来的风险，又难以像以往那样依靠垄断社会资源来实现全民动员，而迫切需要建立适应新的社会生活秩序的公共事物管理模式。

上述概括远不周全的挑战汇集在一起，共同反映出的一个核心问题，就是中国的社会治理结构，包括政治制度，特别是政府管理体系亟待全面改革，走出中国传统的大一统管制模式的窠臼，打破计划经济时代那种高度集中的管理模式，建立同社会生活秩序向现代市场经济、开放社会、多元文化、民主政治演进的进程相一致的政府管理体系和社会治理结构。无论是公民个体、市场主体、社会自治组织，还是各级政府自身，都日益深刻地感受到了现有政府管理体系已越来越难以适应经济社会发展的需要，政府角色和政府运行机制迫切需要进行结构性的调整。

必须看到，上述治理结构特别是政府管理模式积累的种种长期未能破解的体制性问题，不仅严重妨碍着行政管理效率和治理绩效的提升，而且直接制约了经济发展模式的转型升级。

其一，自上而下的权力控制机制和政绩考核体制，很容易诱使各级地方政府自觉不自觉地把追求短期经济增长绩效作为施政的第一目标，并由此而逐步形成了自下而上，片面依赖项目投资和短期政策刺激，驱动经济快速增长的局面。

其二，行政体制改革长期未能实现结构性突破，政府与市场关系的诸多体制性问题并没有解决，政府依然掌握着过多本来可以通过市场来配置的资源。因而一旦政府确立了其短期目标，依然能够有效地动员和整合地方的各种资源投入政绩绩效明显的工程和项目。受政府行为的内部效应影响，政府从事各种投资行为总是缺乏民间市场主体那样敏感的成本意识，造成投资驱动与投资效率不断下滑的恶性循环。反过来，政府过多地垄断社会资源，并介入微观经济过程，又进一步造成了民营经济的挤出效应，使民营企业发展普遍缺乏后劲。

其三，行政管理方式落后，政府依然依赖各种行政审批，以行政管制的方式去实现所谓的管理。以服务行业为例，除了商品批发零售等少数经营种类，几乎整个服务行业都存在着行政管制的限制。过多的行政管制造成民间资本难以进入各种服务行业，既制约了民营企业的发展，又制约了服务业的正常发育。

其四，为追求短期经济增长绩效，各级政府往往根据自己的效用目标，频频出台各种产业政策和优惠扶持政策，其对市场过程过多的行政干预，诱使企业热衷于追逐短期赢利行为，并将企业经营的战略重点转向政府攻关，通过结交官员获得各种政策资源，甚至垄断经营机会，而不是转向技术创新和管理创新。这不仅加剧了市场竞争的不公平性，加剧了腐败的盛行，而且直接制约了企业技术水平和管理水平的提高。近些年，中国对外出口快速增长，经济发展的外贸依存度迅速提高，但出口产品的技术水平和附加值水平长期裹足不前，这同出口过多依赖短期政策刺激，有着密切的关系。

其五，政府职能转受制于政府自身利益和短期行政目标，导致社会建设和基本公共服务供给长期滞后经济发展水平。其结果是，由于利益分配机制扭曲所造成的分配格局失衡，被社会保障体系不健全和基本公共服务供给的落后进一步放大。社会大众在收水平提高缓慢的同时，不得不通过市场购买基本公共服务，甚至不得不通过个人储蓄来为自身的生存安全提供保障，这正是居民消费长期萎靡不振的症结所在。

凡此种种，都足以表明，当前中国经济发展面临的严峻挑战，很大程度上源自于自身的体制性问题，源自于政府管理体制改革的滞后。深化行政体制改革，构建与经济社会健康发展相适应的社会治理结构，已经成为推进经济转型升级的一个核心问题。