“生态长兴”建设的运作方式

（二）“生态长兴”建设的运作方式

长兴县以“9911工程”为抓手，浓墨重彩地在九大重点领域、九个一批、100家企业和单位、100个重点项目中，大力发展循环经济，推动节约型、生态文明建设。

九大领域是：发展资源环境友好型产业，全面推行清洁生产，加强资源综合利用，推进工业园区生态化改造，积极发展高效生态农业，加快技术开发和推广应用，建设生态城市和生态乡镇，努力倡导绿色消费，建立完善的政策。按照“总体部署，重点推进”的原则，在九大重点领域中，确定九个一批工作抓手：建设一批循环经济示范企业，建设一批生态工业示范园区，建设一批生态农业示范园区，建设一批绿色建筑和绿色社区，建设一批节能、节水、节地示范工程，扶持一批政府鼓励使用的绿色产品，建设一批循环经济技术开发和应用示范工程，建设一批废弃物处置和回收利用基地，制定一批促进循环经济发展建设节约型社会的政策。在“九个一批”示范工程中，长兴县将选择100家发展循环经济建设节约型社会重点骨干企业和单位，确定100个重点项目，制定年度实施计划，把责任分解到各个乡镇和部门，建立运行机制，以保证工作成效。

1.实施13项整治工程，使区域性环境综合整治取得阶段性成果

长兴县于2004年编制了《生态县建设规划》和《长兴县生态县生态功能区规划》。2007年，进一步加快生态建设步伐，实施“生态环境整治13项工程”，打破部门局限，强势推进大生态大文明建设。这13项工程是：耐火等炉窑企业污染防治、道路粉尘污染防治、蓄电池和重点化工污染防治、矿山及水冲石子企业防治、城市扬尘污染防治、机动车尾气污染整治、农业面源（点源）污染治理、城乡污水处理、清水河道及生态修复、运输船舶污染防治、喷水织机及印染行业深化整治、污染物减排、饮用水源保护及水环境质量达标工程等。

这种因地制宜、化整为零的工作方法具有相当的优越性。首先是实现了区域整治与保护一体化。通过成立由县长任组长，党委、政府、乡镇，公、检、法主要领导全体参与的领导机构，使每个领导者都成为环境保护与建设的责任人。由于13项工程涵盖了生态建设中的COD指标、SO₂排放、水资源保护、空气粉尘含量、固体废物处理等各个方面，将大生态化整为零成小工程，使生态文明建设由“抽象的肯定”转变成“具体的政绩”。其次是做到了“三结合”。13项工程联动使整治与建设、整治与保护、整治与依法监管做到了紧密结合，既有效地加快了环保基础设施建设步伐，也加强了环保法律宣传普及和执法，使区域性、突出性环境污染得到有效治理，水环境和空气质量得到明显改善。

从建、改、迁、拆的数据对比分析中可以看出：区域性环境综合整治已取得阶段性成果。

表3.5　长兴生态环境整治13项工程建设工程量

表3.6　长兴生态环境整治13项工程拆迁项目表

2.以生态补偿机制为手段，放大生态建设动力倍数效应

生态建设是长期的、艰巨的任务。《环境科学大词典》将自然生态补偿（natura1 eco1ogic comPensation）定义为：生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力；或者是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。^[3]生态环境属于一种公共产品，其效益和危害都要外溢到其他地区。

传统生态管理格局带有明显的计划特色，带有明显的补偿主体单一，纵向补偿为主缺乏生态横向转移补偿；补偿“一刀切”，标准偏低；以“项目工程”为主，补偿方式缺乏稳定性；补偿资金来源少等局限性。《环境保护法》出台以来，各地政府出台的地方性生态补偿机制都有浓厚的地域特点，尤其是结合江河流域生态共建共享机制研究成果各地都有，但推广应用性都不强，我国生态补偿法律保障不足的困局仍很明显。在具体的实施中，最大的局限性是体制的先天不足。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，资金使用不到位，生态保护效率低，造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象，^[4]即部门补偿多，生态保护区得到补偿少；物资、资金补偿多，扶持生态保护区产业、生产方式转移补偿少，输血多，造血功能弱；直接向生态建设补偿多，支持经济发展、扶贫补偿少。传统的生态补偿机制容易产生“九龙治水，年年大旱”的不良效应。为此，长兴县创新工作思路，通过大力健全生态补偿机制，逐步形成了生态治理的新格局，取得良好的成效。

一是财政资金的有效运作使生态补偿效应倍数放大。当前，生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中财政转移支付是最主要的资金来源。现行税制中目前只有少量的税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中。针对生态环保的主体税种不到位，相关税收措施也比较少，并且规定过粗。另外，生态补偿收费缺少科学依据，标准偏低，难以刺激开发者珍惜生态资源，保护生态环境。因此，对珍贵的少量的财政补偿资金，应将其使用到刀口上，有效运作，达到抛砖引玉的效果，使其最大可能发挥倍数效应。

比如：长兴县利用发展现代农业的平台，在鼓励“双高一优”农业发展的政策中，对属于饮用水源保护区内的农业，加大无公害生产扶持力度，对属包漾河水源范围内的区域，每亩直补资金大大高于其他地区（如种植避雨葡萄，其他地区连片种植50亩以上的补助600元/亩，保护区连片5亩以上的即补助1000元/亩），此举不仅大大提高了农户的生产积极性，也更好地促进了生态保护。在政策的扶持下，包漾河水源范围内的农户既认识到保护生命之源是义不容辞的责任，也从保护中得到了更好的发展机遇，实现了更高的经济效益。县财政自2006年来，每年安排的2200万元奖励、补助资金凸现倍数拓展效应。

二是纵横交织的补偿机制使生态建设融入“四位一体”的大建设中。长兴县在生态补偿机制中能始终把握主动，较好的一条经验是建立了纵横交织的财政转移支付制度，将横向补偿纵向化，使纵向补偿融入平行发展中。实行“下游”地区对“上游”地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的财政横向转移支付。让生态受益的优化开发区和重点开发区财政向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区财政进行转移支付，以横向财政转移改变四大功能区之间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡，提高限制开发区和禁止开发区人民生活水平，缩小四大功能区之间的经济差距。

长兴实行重点乡镇、重点行业、重点项目的分类补偿机制，使全县经济、社会、文化、生态建设同步发展。比如对煤山、洪桥、夹浦等乡镇，实行技改补、升级补，对水口、二界岭、吴山等乡镇，实行政策补、发展补；对轻纺、耐火、蓄电池极板等行业，实行整改补、搬迁补，对大好高、无公害项目实行税收补、品牌补；对合溪水库、环保电厂等重点项目，实行基础性投入，全区域规划——公益补。

三是充分发挥政府“有形的手”的推动作用。18世纪以来的西方社会一直奉行亚当•斯密所倡导的自由放任主义，国家职能被限定在维持内外秩序和提供纯粹的公共物品上。^[5]随着工业化及阶层矛盾加剧时期的到来，这种“守夜人”的国家功能观念的国家行为方式不得不发生重大变革。而我国与西方在社会结构、历史经验和发展动力等方面不存在可比性，政府传统上是“万能型”政府，在市场经济的冲击和要求下，许多地方政府还处在“可为与不可为”的矛盾中。

我国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、城管、交通环保等部门，部门利益不协调，导致谁都不管或不能进行有效的综合管理。^[6]部门分头管理现象严重，按照“大部委制”的政策理念，中央政府要明确各部门在生态补偿体系中的职能和任务，加强部门之间的协作。长兴的做法一是促进了生态补偿政策链的融合。在县域范围内，成立一个具有“环境保护与生态建设委员会”性质的协调性机构，既将全县的大生态建设微格化，13项工程各分设一位县级领导担任牵头领导，又将13项工程统置于“县生态环境综合整治工作领导小组”下，使全县的所有政策性措施同出一门，所有的宣传引导同出一声，所有的扶持资金同出一账，所有的进退腾挪同出一令，较好地组成一条生态建设政策链，织成一张生态建设政策网。二是促成了生态补偿产业链的形成。如生态经济体系产业链、城乡人居环境体系产业链、资源可持续利用和生态屏障体系产业链、生态文化体系产业链等，通过条块区划的构架，使生态补偿资金能真正补到点上，带动面的发展。长兴目前开展的生态农业建设工程、工业产业升级工程、生态旅游建设工程、人居环境建设工程、生态环境恢复工程等，以工程项目链的形成促生生态建设产业链，将微观产业具体化，将生态补偿链网状化。

四是有效发挥市场“无形的手”的促进作用。通过鼓励民营经济进入生态建设市场，让市场成为生态文明建设的指挥棒。市场经济的最优选择是利益最大化，“要温饱还是要环保”不是两难抉择。浙江作为民营经济最活跃的省份之一，在生态文明建设中，应发挥民营经济的作用，用市场的利益杠杆驱动资金、技术、人才在生态文明建设中发挥作用。比如：位于长兴县夹浦镇的“新城环保”垃圾焚烧发电厂，装有5万千瓦发电机组二台，日处理垃圾能力500吨，日发电量达168000度，能全部有效处理长兴县内的固体垃圾。目前，由于垃圾收集能力限制，机组处于半运行状态，如果能完全实现“户集、村收、乡镇运、县处理”的垃圾运转模式，解决机组“吃不饱”问题，企业每年的利润可达1000万元。由此可见，在生态文明建设中，民营经济大有作为，完全能实现生态与经济的双赢。

通过实行“排污权交易制度”^[7]，发挥市场在生产要素调配中的决定作用。价值规律的作用普及到市场经济的每一个角落，而在生态建设中，生态服务提供者和受益者在地理范围上不对应，导致生态服务提供者无法得到合理补偿，形成“少数人负担，多数人受益”、“生态地区负担，污染地区受益”、“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。实行“排污权交易制度”是使生态区更好保护，优先发展区更优发展的有效手段。

比如：长兴的水口和二界岭乡，是县域内生态保护较好的乡镇，县对乡镇的GDP中不列入考核范围^[8]，但是，保护生态的代价是二个乡镇经济水平的持续慢速增长，属地群众的生活水平长期徘徊不前。实行“排污权交易制度”，则可在保证全县经济总体较快发展的基础上更好地保护生态功能区的群众利益。

表3.7　排污权交易收益对比表

注：假设县总污量折算GDP为可变恒量Q。

五是真正发挥企业“建设的手”的主体作用。在生态文明建设中政府不是主体，也不应该成为主体。在“职能政府”选项中，政府只能充当宣传引导、监管防控的角色，不能以行政性命令对企业生产经营进行干涉。长兴县在开展“喷水织机及印染行业深化整治工程”中，针对全县40321台喷水织机，提出了“三年内全部淘汰升级”的最初整治方案。其目的性相当明确：从根本上消除喷水织机对水资源的污染。但是，在具体的实施中，却遇到了相当大的阻力，按计划2008年应淘汰14526台，截止5月底共淘汰3612台，只完成了年计划数的24.87%。究其原因，政府在最初制定政策过程中过于乐观，有简单的“一刀切”思想。

洪桥镇2008年计划淘汰1245台，完成217台，大部分企业主认为：如果织机相对集中到几个点，采取一定的措施后，完全能实现污水的“零排放”。一部分近年才发展的企业资金投入较大，成本尚未收回，虽然政府给予2000元/台的淘汰资金扶持，在市场行情还有较大利润空间的情况下，企业主的对立情绪相当严重，认为政府要求三年内全部淘汰的合理性值得商榷。因此，县政府果断修正有关政策，根据实际情况制定了“通过污水管网、使用污水处理配套设施或利用中水回用技术等方式，实现喷水织机废水达标排放或零排放”的整治方式，对不能稳定达标排放的企业，才实施关停。

长兴县在实施“耐火及琉璃瓦等炉窑企业污染防治工程”中，要求全县涉及整改的192家企业全部淘汰直烧煤窑炉，拆除所有砖砌烟囱，引导企业转用煤气发生炉、燃气炉、燃油炉、电炉等无污染技术。同时积极鼓励企业进行产业优化升级，淘汰低端产品，生产高附加值产品，由于政策到位、措施得力，方法有效，在财政资金的有效引导下，至5月底164家企业已完成技改，109座窑炉完成改造，223个烟囱全部拆除^[9]。企业之所以能迅速响应政府号召，主动配合工作，重要原因之一是政府对限期内完成的企业实施5万～20万元不等的奖励。而通过技改，企业实现了产品的升级换代，资金利润率和成本利润率提高20%以上，在生态建设中，企业成为受益的主体。