建构政府主导的多元主体参与的体系

（三）建构政府主导的多元主体参与的体系

在一个公共服务提供体系中，通常认为有三种主要力量：国家、市场和志愿部门。

表6.3　公共服务提供的三种力量^[15]

不同国家由于政治结构、制度环境、文化和历史发展等的差异，这三种力量在不同的国家和地区的作用能力是不同的。比如，美国的志愿部门在很多公共服务提供中发挥巨大作用，而中国的公共服务则很少依赖志愿部门。但一般认为，这三种力量的相互补充与合作，共同构成一个社会的公共服务提供体系。尤其是现代社会，其公共服务表现出越来越复杂、需求越来越多元的局面，单纯依赖任何一种力量都无法解决复杂的公共服务需求问题，因此，必须寻求一种复合的公共服务供给模式。

在公共服务提供模式选择的理论认识中，对政府生产和提供两者的区分大大扩展了对政府提供方式的理解。早在1959年，马斯格雷夫就指出：“公共需求的供给……和公共生产的管理不是一致的。”^[16]1961年，奥斯特罗姆等人第一次详细阐述了生产和提供的关系，以及私人物品和集体物品的属性。^[17]在政府的服务提供中，政府可以是某个物品或服务的提供者，但不一定是生产者，政府可以把某些物品或服务外包给市场或社会，让他们组织生产，政府购买他们的物品或服务，然后提供给社会。在这种关系中，政府就是提供者，而市场或社会力量就是生产者。对生产和提供的分离，使人们认识到，政府并不需要在所有的公共物品或服务领域都由政府直接提供，政府可以通过一定的制度安排，最大调动其他组织的积极性，从而减轻自身的负担。因此，政府提供公共物品和服务可以有多种方式。西方国家自20世纪80年代以来的各种政府改革运动，也正是在对各种组织力量在公共服中的角色和相互关系的再审视。下表罗列了公共服务中几种主要的供给模式。首先是直接提供，即政府全面负责公共服务的生产和供给；除此之外，政府可以通过签约的形式，由其他政府、企业或者非营利组织来提供。而在更多的领域，则可以由私人自身通过生产或购买服务得到解决。因此，在公共服务的提供中，需要明确政府在公共服务提供中的责任与边界，政府并不需要提供所有的服务，但政府需要在很多公共服务中承担责任。而且，在公共服务提供中，不同的制度和组织环境，政府可以采用不同的提供模式，政府并不一定在需要承担责任的公共服务领域都亲力亲为。因此，公共服务的提供模式需要考虑一个社会其他的组织和制度环境来选择可行的政策工具。

表6.4　公共服务的提供模式

在公共服务提供机制上，政府部门主要依赖政府的命令机制（合法权威），第二部门（商业部门）主要依赖市场的价格机制（交互作用），而第三部门主要依赖社群的网络机制（共同价值观和信仰）。从相互关系上讲，三部门之间的关系已经由原来的“指挥—服从”、“配合—互补”转化成“合作、协议和伙伴”等关系，它们通过平等、相互尊重和学习方式组建灵活的合作方式，构建多层次、多面向的公共服务提供体系；从逻辑上讲，政府部门与商业部门（如政府公司）、政府部门与非营利部门（如社群治理）、商业部门与非营利部门（如企业捐赠）甚至三部门之间都可以建立广泛的合作伙伴关系，其中，政府根据公共服务的特性，通过授权等合作方式将其交由营利部门和非营利部门来提供，构成了公共行政改革的重要面向。当然，三部门内在特质的差异，决定了它们在公共服务提供上应该具有不同的分工面向，构建弹性的合作关系。

因此，我们需要对地方政府提供公共服务的模式进行结构创新，形成一种政府有效监管，各主体优势互补、相互合作提供公共服务的状态。

长兴政府在公共服务提供中，也积极寻求公共服务提供的创新方式。比如，通过吸引民间资金投入公共基础设施建设、在推进公用事业民营化的进程中推进TOT（转让—运营—转让）模式、BOT（建设—经营—转让）模式、BOO（建设—拥有—经营）模式。在教育方面，长兴率先在全国推行了教育券的改革尝试，为政府的教育财政补贴方式提供了非常有益的尝试。在未来的改革中，可以在明确区分各种公共服务类型和性质的基础上，进一步探索公共服务市场化和社会化的路径，通过机制创新，采取多种方式方法，探索政府与市场、政府与社会等的合作提供模式。在这个改革方向上，同时需要注意培育和发展多种公共服务主体的力量和能力。比如，作为公共服务领域重要主体之一的社会组织，目前在公共服务体系中还没有发挥其应有的作用，县级政府应从社会建设的战略高度，培育和管理各种社会组织，要破除理念上的错误认识，采取统筹规划、重点扶持的政策，根据市场经济、社会建设和发展的需要，大力鼓励社会组织的发展，引导社会组织积极参与到诸如社区养老等的公共服务提供中来，从而缓解在某些领域政府能力和精力不足的问题。同时，在培育各种主体参与公共服务提供的探索中，还需要加强政府的监管，以使各种方式的公共服务提供能服务于公共的目的。应该说，多元主体的公共服务提供路径，不但是解决地方尤其是基层政府公共服务负担的有效出路，也是各个国家公共服务提供方式改革的主要方向。

【注释】

[1]李强：《“丁字型”社会结构与“结构紧张”》，《社会学研究》2005年第2期。

[2]浙江在线，www.zjmoney.com2007年11月5日。

[3]余斌、陈昌盛：《专家：国资收入应转为政府公共支出和居民可支配收入》，《东方早报》2009年12月4日。

[4]迟福林：《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，《人民论坛》2006年第5期。

[5]罗德刚：《论全面推进地方公共服务型政府建设》，《中国行政管理》，2004年第7期。

[6]迟福林：《适时推进公共服务型政府建设》，《经济参考报》，2003年7月16日。

[7]A11en Schick. Modernizing the State：Restructuring China＇s PSUs De1ivering Pub1ic Services.PrePared forWor1d Bank，2004.

[8]A11en Schick. Modernizing the State：Restructuring China＇s PSUs De1ivering Pub1ic Services.PrePared for Wor1d Bank，2004.

[9][美]维托•坦齐：《二十世纪的公共支出》，商务印书馆2005年版，第18页。

[10]Peter H.Lindert. Growing Pub1ic：Socia1SPending and Economic Growth since the Eighteenth Century. Cambridge University Press，2004，P. 21.

[11]Midg1ey，J.，Socia1We1fare in G1oba1 Context，Thousand Oaks，Ca1ifornia：Sage Pub1ications. 1997，P181.

[12]2004年8月26日，长兴县人民政府出台了《长兴县实施农民技能培训“教育券”制度的意见》。

[13]资料来源：《长兴县农村劳动力技能提升工程资料汇编》，长兴县劳动与社会保障局，2007年12月。

[14]埃里克•阿尔贝克等著：《北欧地方政府：战后发展趋势与改革》，北京大学出版社2005年，第2页。

[15]A11en Schick. Modernizing the State：Restructuring China＇s PSUs De1ivering Pub1ic Services.PrePared forWor1d Bank，2004.

[16]Musgrave，R. The Theory of Pub1ic Finance. New York：McGrow-Hi11.1959，P. 15.

[17] Ostrom，V.，Tiebout，C. M.，and Warren. R.. The Organization of Governments in MetroPo1itan Areas：A Theoretica1 Inquiry. American Po1itica1Science Review. Vo1. 55. 1961，PP.831-41.