“整体政府”思潮的滥觞

（二）“整体政府”思潮的滥觞

就西方国家公共管理体制改革的趋势而言，耐人寻味的是，虽然新公共管理运动曾一度宣称要完全摒弃传统官僚制，建构一种新的公共管理范式，但新公共管理实践风行了不到20年，其过度引入工商管理经验的价值取向，及其建构的分散化、竞争化的运行机制，又暴露了出种种明显的流弊，引起了新的广泛质疑，以至于不少学者认为20世纪90年代末西方公共管理思潮的发展已经进入了后新公共管理时期。在美国，对新公共管理提出尖锐批评，并大有取代之势的是登哈特夫妇倡导的“新公共服务”理论。登哈特特别强调了服务于“公民”而不是“顾客”的价值导向：“服务于公民，而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注‘顾客’的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。”^[9]“对公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”^[10]因此，如何让公民参与到公共服务的供给过程中来，而不是充当一个被动的顾客，成为“新公共服务”理论的改革基调。

批评、校正新公共管理实践更有影响的公共管理新思潮，则是所谓“整体政府”及其倡导的“整体性治理”。英国是“整体政府”改革的首创国家。1997年，新上任的首相布莱尔在《公民服务会议》上提出了“整体政府”的施政理念，并推动英国进行了一系列与此前的改革主旨背道而驰的改革运动。随后，澳大利亚、新西兰等公共行政改革的先锋国家先后进行了“整体政府”改革实践，加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的实践探索。可以说，“整体政府”（Ho1istic Government）已经成为90年代中期以来政府管理领域一个最时髦的概念，“整体性治理”（ho1istic governance）则成为发达国家政府改革的最新动向。“整体性治理”思潮最有影响的代表人物是佩里•希克斯和帕却克•登力维^[11]。目前，这一理论的影响力在逐步增强。一些学者甚至认为，如同“新公共管理”或“政府再造”代表了20世纪末的公共管理改革动向一样，“整体政府”的探索，是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，它甚至有可能发展成为21世纪有关政府治理的大理论。^[12]

实际上，整体政府是一个比较笼统的概念，一方面，有一系列新的名词均表达了相同的变革思路，如“网络化治理”（Government by Network）、“协同政府”（Joined-uP Government）、“水平化管理”（Horizonta1 Management）、“跨部门协作”（Cross-agency Co1-1aboration）等等，其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值。另一方面，整体政府自身的含义也非常广，它既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府；同时整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织；它是高层的协同，也是旨在加强地方整合的基层协同，同时也包括公私之间的伙伴关系。因此，“整体政府的概念并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念（umbre11a term），是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施。”^[13]

目前，西方公共管理学界尚未就“整体政府”和“整体性治理”概念形成准确的内涵界定。希克斯认为，整体性治理并不是一个新鲜的东西。政府机构之间的合作、协调和整合，不管它被叫作“协同性的、整体性的还是整合的或协调的，所有这些一直都是被政府组织看作是要追求的目标。^[14]Po11it在综合相关文献的基础上提出，“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。^[15]这四个方面的内容经过学者们的理论提炼，被细化成“整体政府”的四个基本目标，即通过消除不同政策之间的矛盾和张力，直接有效地增加公共政策的效能；通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；在政策部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；以公民需要为导向，提供一套无缝隙的服务而不是碎片化的服务。这四个目标共同表达了“整体政府”的基本逻辑，即公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作。^[16]

国内学者曾维和综合综合西方学者的讨论，对“整体政府”和“整体性治理”的内涵进行了初步的界定。他认为，“整体政府”意味着这样一种政府改革的治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。“整体政府”意味着一种新型的政府改革治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。在此，提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”（Integration）是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”（Joiner-uP）、“协调”（Coordination）则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。^[17]