湖北省仙洪新农村建设试验区的成功经验与思考

湖北省仙洪新农村建设试验区的成功经验与思考

党的十六届五中全会提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设奋斗目标，现在全国上下都在为之努力，形势喜人。但新农村建设是一项伟大工程，地区资源的差异性决定了发展模式的多样性。湖北省委、省政府为了推动全省新农村建设顺利发展，决定选择江汉平原腹地，以仙洪公路为主轴，环洪湖展开，包括仙桃市、洪湖市、监利县所属14个乡镇（办事处、管理区、工业园区），共407个村，19．78万户，75．45万人，版图面积1 467平方千米为新农

村建设试验区。^［1］

一、试验区新农村建设的成功经验

1．重投入——解决制约农业生产发展的难题，全面提升农业再生能力。受历史诸因素的影响，长期以来我国农业生产基础薄弱，实现农业现代化完全依赖农业自身的发展将是一个长期而缓慢的过程，湖北省委、省政府正是认识到这一点，所以决定重投入解决这一难题。仅就重点支持水稻和水产两大板块，农民转移、农业科技和村官3大培训，农机化和农业血防两大民生问题，湖北省计划3年共安排39个项目，资金总额达到5．35亿元，2008年调剂0．82亿元，2009年安排2．23亿元，2010年再安排2．31亿元。试验区最明显的变化是基础设施建设进一步加强。交通建设投资3．2亿元，对仙洪公路和峰观公路主干线进行了全面大修或改造，修建或改造县乡公路42千米，新修连村公路168千米。水利建设投资1．5亿元，疏挖渠道56条，总长124．2千米。电力建设投资1 800万元，完成了104个村的电网建设勘测与设计，启动了一期电力配套项目。在所有项目投资中，土地整理项目经费标准是最高的，每公顷投入2．25万元。集中高产农田建设投资4．5亿元，实施土地整理项目12个，总面积2．04亿平方米。在试验区仙桃张沟、洪湖峰口、万全、汊河、监利毛市等乡镇安排系列土地整理项目，覆盖60多个村。^［2］

2．革民风——以村庄环境整治为突破口，全面提升社会主义新农村形象。中国农村由于长期的低生产力水平和低收入作用的结果，在生活方式上形成了许多落后的陋习。表现在家庭副业上为自由放养禽畜，环境脏、乱、差；表现在生活细节上为乱到垃圾、卫生条件差；表现在人际交往上为人情重如天，无论是生老病死、婚丧嫁娶等名目繁多的人情世故都要大办酒席收礼送礼；表现在业余爱好上：宁愿花时间打牌赌博，也不愿种花养草美化家园。所有这些都与“村容整洁”、“乡风文明”的基本要求不相符合，为此湖北省委、省政府在试验区尝试解决这一难题，在当地政府努力和群众支持下，试验区农村面貌焕然一新。仙桃市建立健全了保洁制度，落实了“六定”（定人、定责、定薪、定工具、定垃圾箱、定填埋场）工作制度，并在做好群众思想工作的前提下，拆除有碍观瞻的房屋、杂棚、厕所、厨房468处，完成立面改造200多户。洪湖市实施了“八大工程”（房屋拆迁、“一建三改”、填土平坑、垃圾处理、通组连户路、门前美化、路灯亮化、卫生文明创建）建设，新建沼气池4 700多口，共配备保洁员508人，建垃圾池（桶）6 837个，配置垃圾清运车辆83台，建垃圾填埋场210处；计划建设集镇污水处理厂8个，目前已开工建设2个。村容村貌明显改观，农民生活条件明显改善。监利县投入资金3 000多万元，开展路边整理、渠道整修、环境整洁、后院整齐、建沼气池、建绿化带、统一房屋色彩综合整治行动。这些活动的展开，极大地改善了村庄环境，赢得了广大群众对试验区的拥护和支持，从而全面提升了社会主义新农村形象。

3．变思路——解决资金短缺的瓶颈，建立多元化的新农村建设投入机制。新农村建设的最大难处是资金短缺，而传统的公共财政在扶农支农经费上比较分散，申报、审批过程复杂，往往都是“各吹各的号，各唱各的调”，单打独奏，虽然建设了不少项目，解决了不少问题，但办不成大事，形不成气候。试验区的本质是试验。在仙洪新农村建设试验区实践中，打破了地域、行业和所有制界限，各个行业、各个部门，通过“连片试验”这个平台，实行资金“捆绑使用”，项目跨行政区划，建立了“渠道不变、管理不变、各投其资、各计其功”的投入机制。^［3］

（1）积极整合涉农资金，提高涉农资金使用效益。整个试验区的项目投入都是按总体规划实施纲要要求，经过整合后集中投下去的。目前，试验区实施农业板块建设项目37个，投放资金9 018万元，建成优质稻板块基地3．47亿平方米，优质油菜板块基地1．87亿平方米，新开发水产板块0．93亿平方米，合计已建设板块基地6．27亿平方米。仅仙桃市一家就建立优质水稻、名特水产、农家乐3大产业板块0．67亿平方米，其中粮田0．067亿平方米。省市投资4．55亿元，实施土地整理项目12个，总面积2．04亿平方米，现已完成工程量的80%。

（2）引导和鼓励工商资本和民营资本投入新农村建设。采取市场化运作的方式。通过制定和完善财政、税收、信贷等优惠政策、做活土地文章、实行农村公益性服务设施产权制度改革等多种途径和办法，动员和引导工商企业、民营资本等社会资金投入到农村基础设施和公共服务建设中来。洪湖市湖北昌兴公司发明的“林水结合”模式在仙洪试验区广泛应用。所谓“林水结合”模式，就是河道、沟渠两边宜林堤坡使用权承包或租赁给民营业主或造林公司植树，由民营业主或造林公司按照统一规划疏洗整治河道沟渠和河两岸环境。不仅解决了资金投入的困难，而且有效地化解了河渠淤塞无人疏洗、路渠兴林存活率低等难题，走出了一条“清沟洗淤、疏通水系、兴林抑螺、综合治理”的农田水利基本建设新路。

（3）采取政府投入引导、民办公助、以奖代补、筹补结合等办法，创新村级公益事业建设，调动农民的积极性，组织群众自发自愿、自力更生，开展自己受益的村级公益事业建设。例如“以奖代补”模式，广泛应用于通村公路修建、门前晒场铺建、房屋立面改造和农村文化中心户等方面。凡涉及老百姓的生产生活项目都可以应用。仙桃工业园按照每户奖励2　500元的标准，发动80户村民投资140多万元进行立面改造，户均投资1．75万元。毛市镇将“一建三改”、门前晒场、路灯、绿化等项目列入奖补范围，对按要求实施了“一建三改”的农户每户奖补5 000元，其中10户相连的另给奖每户奖励200元；门前硬化10户以上相连的每平方米奖补10元；路灯每盏奖补400元；绿化每株树奖补20元。4项累计吸引农民投入资金1 607万元，占总投入的61．9%。

4．创机制——巩固试验成果，确保新农村建设步入“管理民主”的良性循环轨道。为了巩固仙洪试验区成果，湖北省委、省政府从抓创新入手，建立新农村建设长效机制，使试验区农村成为“管理民主”的典范。

（1）创新灵活多样的土地流转机制，使农业生产逐步走上规模经营之道。这方面的探索主要是两个方面：一是普遍探索在稳定现有土地承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取多种方式促进农村土地合理流转，发展多种形式的土地适度规模经营。毛市镇在依法自愿有偿的原则下，把一家一户农民的零散耕地和养殖水面进行集中流转。目前已发展蟹虾共生5．33平方千米，稻虾连作4．67平方千米，网箱养黄鳝1．33平方千米，珍珠养殖0．67平方千米。大量农村劳动力在获得土地流转收入的同时“洗脚上岸”，全身心投入“馒头包子生意”，使该镇成为全省著名、全国知名的“面点之乡”。^［4］二是重点探索城中村、城郊村、园中村集体建设用地使用权出让、出租、入股、联营等形式的流转。稳妥开展城乡建设用地增减挂钩试点，加快对目前利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地的整理、复垦，通过整理、复垦增加的耕地可用于还建和产业项目用地。新堤办事处柏枝村，村拿出1．33公顷土地入股参加闽洪水产品市场建设，与外商实行对等分红，村集体每年可分红利30多万元。仙桃工业园有一块2公顷闲置宅基地，位于脏乱差地段，很长时间荒芜着。这次园区借建立试验区的东风，采取招拍挂的方式，以0．05万元／平方米的价格拍给湖北超宇公司，园区将拍卖所得收入1 000多万元全部用于村民还建房建设。

（2）创新农村公益性服务设施建设与管护机制，用市场化运作公益事业的大发展。农村基础设施建设步伐加快，如何真正使农村公益性服务设施建得起、用得好、长受益，是试验区积极探索解决的一个大问题。很多地方运用市场机制，对小型农村基础设施和公共服务设施进行产权制度改革，明确责任主体，放活经营权限，建立了农村公益性服务设施建设与管护的长效机制。在环境整治中，探索出通过开展光荣户评比，采取政府补一点、镇村筹一点、农户交一点的办法，筹资配备专业人员和设备，签订环境保洁责任合同等方式建立保洁长效机制；在农村饮水安全工程实施中，探索出“政府主导、农民主体、市场运作、业主经营”的农村供水新模式；在农村公路管护上，创立了农村公路大修“市场化养护”、中修“挂靠式养护”、小修“工区化养护”的管理养护新模式；在沟渠管护上，探索出“林渠结合”的市场化建管新模式。

（3）创新乡村治理和民主管理体制，用“五民工作法”推进乡村民主管理进程。乡村治理、民主管理是新农村建设不可分割的一项重要内容，也是新农村建设的重要保障。试验区从一开始就把组织建设和纪律作风建设放在非常重要的位置。省纪委、省监察厅研究制定了《关于建立仙洪试验区腐败风险防控体系的意见》和试验区建设项目及资金管理办法、村务公开和民主监督办法、便民服务体系建设和管理办法以及农村基层干部作风建设的意见等管理办法和制度。省委组织部下发了《仙洪试验区基层党建工作指导意见》，举办了试验区乡村干部示范培训班，对试验区218名乡村干部进行了集中培训。省民政厅指导试验区所有村完成了换届选举工作，使一大批思想好、作风正、有文化、带头致富能力强、真心实意为群众办实事的村干部进入村委会班子。省宣传文化部门建立农村文化建设、文明新村建设新机制，使农村文化、广播电视、体育以及精神文明建设等有一个运转有序的载体。

目前，试验区普遍推行“五民工作法”，即民事民议、民事民决、民事民筹、民事民建、民事民管。农村公益性事业，要不要建，建多大规模，谁来出钱建，如何建，如何管都要老百姓自己做主。老百姓对自己做主的事情，积极性很高。

二、试验区新农村建设的启示

1．领导重视是关键。仙洪新农村建设试验区是湖北省委、省政府作出的重大决策，但在执行中各级领导绝不停留在口头号召上，而是身体力行。省委书记、省长多次到现场召开办公会，省委常委、省人大、省政协领导深入实地调研考察，省直各部门定期召开碰头会议，研究布置每一阶段的工作，制定了详细实施方案。

2．创新新农村建设模式。改革开放30年来，由于旧的习惯势力和体制障碍等因素的影响，很多事情人们想干而不能干。试验区在实践中也遇到很多困难和问题，遇到很多制约和障碍。人们痛定思痛，找来找去找到体制机制上面来了，这就逼着改革创新，很多创新是逼出来的，由被动变主动，由浅层到深层，由经济到政治、文化和社会。例如“林水结合”模式就是仙洪试验区人的杰出创新之一，一下子就打破了江汉平原河道30年无钱无人疏洗的僵局，国家不出钱、集体不出钱、农民不出钱，而河道疏洗了，河岸绿化了，农民增收了，村里赚钱了，公司发展了，林业和水利等部门评先受表彰了。此模式一推出，十里八乡群起而效仿，并且由林水结合发展到林路结合、林桥结合、林湾结合模式。

3．真抓实干，促使经济较快发展和村容村貌大改观。两年时间内，试验区的干部群众惜时如金，争分夺秒，抢晴抓雨，夜以继日地干，终于功夫不负有心人。最重要的变化是现代农业和农村经济得到较快发展，农民收入水平得到较大提高。据统计，试验区内仙桃、洪湖、监利3县市生产总值分别为233亿元、89亿元、100亿元，全口径财政收入分别为10亿元、2．83亿元、2．76亿元。无论是发展速度还是发展质量都是最好时期。试验区荆州片农民人均纯收入4　966元，比2009年增18．8%，仙桃片农民人均纯收入5 575元，比2009年增加675元。最直观的变化是乡村建设步伐得到明显加快，村容村貌得到很大改观。试验区重点抓住道路建设、中心村建设、村庄绿化、坑塘改造、沟渠清淤、给水排水管网改造、工业和生活污水处理、生活垃圾集中收集和无害化处理等，着力建设环境优美、生态和谐的农村新社区。最深刻的变化是农村社会事业得到较大进步，民生问题得到较大改善。试验区初步建成了一批改善农民生产生活条件的大项目，正向着全面“五通”（村村通水泥路、通自来水、通电力、通沼气、通信息）目标迈进。

三、试验区新农村建设引发的思考

1．新农村建设需要政绩工程。现在社会普遍流行反对政府政绩工程的看法，在没有调研之前，我们一直赞成不要把新农村建设当作政绩工程的观点。调研之后，却得出了新农村建设需要政绩工程的结论。因为对于大多数农村，特别是欠发达地区的农村来说，农民没有力量和条件进行新农村建设，恰恰需要政府和社会的支持和帮助。如果说这种支持和帮助对政府和社会来说是一种政绩工程的话，那么这种政绩工程对农民来说就是天大的好事，体现了立党为公，执政为民的根本要求，是落实科学发展观的具体体现。^［5］根据湖北省委、省政府印发的《仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要》［鄂文（2008）46号］精神，到2010年，仙桃市片区农民人均纯收入达到6 800元以上，比2007年增长38．8%；洪湖市片区农民人均纯收入达到6　500元以上，比2007年增长55．5%；监利县片区农民人均纯收入达到6　200元以上，比2007年增长54．0%。村级集体经济不断发展壮大，试验区内大多数村集体经济收入年均达到5万元以上。提前3年实现全面小康目标的要求。如果这一目标顺利实现，我们认为这样的政绩工程越多越好。

2．新农村建设需要打持久战。新农村建设是一项伟大而又长远的工程，在进行这项工程之初需要进行一些试点或进行攻坚战，但更需要长久的安排或坚持。目前在仙洪试验区除看到热火朝天的农业基础工程和乡村环境治理外，还很少看到农业产业化高端的发展。如果不早作准备，待到土地整理成效大显之时，农副产品的加工能力跟不上，农民仍然只能靠出售初级产品而生存之时，新一轮的农民收入增长缓慢的情景又会显现，届时新农村建设试验的功效将大打折扣。因此，建议及早安排，统筹规划，大力发展农副产品加工业，使新农村建设持之以恒，长久发展。

3．新农村建设需要以点带面。新农村建设是一项全面而系统的工程，它既需要政府的支持，更需要千百万农民的积极参与。如果政府重视了重点扶持而忽略以点带面，势必影响试验区外围群众的积极性，会造成被动等、靠、要的局面。在调研中我们对此比较关注和担心，也看到和听到许多情绪的显露。值得高兴的是湖北省委、省政府已经意识到这一点，决定从2010年起扩展试验区范围。我们完全有理由相信，正在建设中的仙洪试验区必将充满活力，更多正在努力建设中的新农村也必将结出丰硕的成果。

参考文献

［1］魏劲松，陆华君．描绘崭新蓝图．探寻发展新路［N］．经济日报，2009－6－2（10）．

［2］张爱虎，贺曙光，邓咸斌等．湖北喜看仙洪换新颜——仙洪试验区一年实践综述［N］．湖北日报，2009－05－08（11）．

［3］邓道坤．仙洪新农村建设试验区调研报告［J］．政策，2009（6）：10－13．

［4］吕东升，梅学书，涂世创等．成功的探索．锦绣的篇章［J］．政策，2010（2）：14－18．

［5］朱新芳．新农村建设的恩施印象与思考［J］．产业与科技论坛，2007（11）：68．

（2010年9月）