南充市扶贫工作的典型分析

六、南充市扶贫工作的典型分析

仪陇县柴井乡黄氏祠村，在南充市政府、仪陇县政府的政策指导、资金扶持、技术指导下，从实际出发，通过自身的不懈努力，沿着“基础设施建设——改善人居环境——提高就业率——产业培育”的思路一路走来，虽是艰辛，却也初见硕果，有许多好的经验，值得我们思考。

（一）基础设施建设

1．水利

目前，该村建成集中供水站10处、打井机57口，解决了118户、485人及600余头牲畜的饮水困难。能够取得这样的成绩，与仪陇县政府的正确引导以及该村村民的努力是分不开的。

（1）明确职责，形成兴水解困合力。为加快人饮工程建设，保证群众获得安全饮水，推动扶贫开发工作深入开展，县委、县政府成立了人饮解困领导小组，由分管农业的副县长任组长，联系农业的人大副主任任副组长，水利局、财政局、发展与改革局、扶贫办等部门负责人为成员，下设办公室，在全县抽调了25名技术人员进行实地蹲点，跟班作业，有序推进人饮解困工程建设。为进一步明确职责，县政府与乡镇和县级有关部门签订了目标责任书，实行倒计时目标考核。全县上下形成干部重视人饮工程、技术员忙于人饮工程、群众大干人饮工程的可喜局面。

（2）全面公示，调动群众全程参与。一是公开饮水困难对象。采取先召开群众会议，后逐村、逐社、逐户进行拉网式摸排，核实出饮水困难人口分布状况。在此基础上，按照“先重后轻”的原则，确定解决批次，以社为单位进行张榜公示3～7天，接受群众监督。二是公开国家补助政策。利用各种会议、电视广播、标语等形式将国家有关农村人饮工程建设政策、项目要求、建管责任等传达到群众，让群众熟悉政策，知晓责任，明白义务。三是公开规划设计方案。按照“群专结合”的思路，工程设计方案在坚持技术标准的前提下，充分尊重群众意见，并张榜公示在施工现场，让群众心中有数，增添了群众的信心和决心。四是公开民主管理程序。由受益群众组织建设小组，土地征用、苗树木补偿等由农户自主协商解决，让群众参与管理。工程竣工验收实行现场丈量，公开计算工程量及补助资金，并张榜公示，层层签字认可。五是公开工程财务结算。对工程建设投资情况进行公示，接受群众监督，真正做到公开、公正、透明。六是公开干部责任。明确规定各级干部在人饮建设中的责任，划定责任范围，分片包干，张榜公示。置干部的工作态度、责任心、服务能力于群众监督之中，既让干部明确自己的职责，又方便群众办事。

（3）强化管理，努力提升工程质量。一是严格项目实施方案审批。对各地上报的人饮计划，组织技术力量，逐村、逐社、逐处进行技术审查批复，对不符合技术要求、不合实际的实施方案进行重新规划。二是严格选择施工队伍。选派有经验的技术人员，对农民进行现场技术指导和培训。根据水窖、水池、水柜、集中供水等工程的实际情况，在实行项目法人责任制的前提下，科学选择有经验、有资质的专业施工队伍。三是严把材料设备质量头。对工程建设所需的管材及机电设备，严格按国家《招标投标法》的规定进行采购，并由销售商定点在各乡镇销售，防止劣质、不合格的材料设备进入人畜饮水解困工程。四是强化工程质量监督。所有的工程，都严格按照批准的设计方案进行施工，明确质量责任人，实行工程质量终身责任制，实行县、乡、村三级巡回监理，确保施工质量。五是严格工程竣工验收。项目完成后，严格按照《农村人畜饮水项目建设管理办法》，认真组织进行逐项验收，绝不允许不合格工程投入运行；对验收合格的工程，在做好配置资料归档备案的同时，及时做好工程移交，做到工程长期有人管护，确保了工程长期发挥效益。

（4）规范运作，全力确保资金安全。为管好用好人饮资金，确保群众受益，实行了县级报账、打卡直补的办法，确保项目资金安全。一是实行县级报账。人饮工程项目资金由县财政部门实行“专户存储，专账核算，专人管理，专款专用，县级报账，专账结算”的办法，严格现金支付范围。在县“人饮办”组织人员验收合格的基础上，由受益群众自行将竣工验收单及资金报账发票送县“人饮办”集中审签。二是资金转账直拨。补助资金一律转账拨付到乡镇信用社，由信用社打卡直发到受益农户代表账户上，受益农户代表凭身份证和报账回执单到信用社领取，有效地克服了资金层层下拨，停留时间长、被挪用、截留的现象发生。乡镇政府在农忙时节还组织信用社，将人饮补助款直接送到村送到户，现场兑付，确保了资金运行安全。三是加强资金监督检查。对人饮工程建设资金的到位和使用管理情况进行检查、审计，并配合有关部门对资金使用情况进行监督和审计，发现问题，及时整改。在县“人饮办”资金监审小组的抽查审计和乡村社的调研中，没有发现国家补助资金被挤占、挪用、截留等现象，群众非常满意。

（5）制度创新，着力探索管护机制。人饮工程初步建立了一套工程管护责任制，为确保工程持久发挥效益，稳定解决群众饮水困难起到了保障作用。一是明晰工程产权。在工程验收合格后，由受益群众、乡镇政府、村社干部一道，填写移交书，产权直接移交群众；对农村场镇供水工程，由“人饮办”组织相关部门验收合格后，直接移交当地人民政府管理。二是落实管理措施。对分散的单户工程，实行农户自建、自管；对规模较小、多户联建工程，由受益农户自己本着管护资金、责任、人员“三落实”原则，组建供水协会或推荐“井长”，讨论制定管护制度、用水标准；对集中供水工程，凡用水量大、水价低的，把国补资金作为股份投入，由业主经营管理，年终分红；凡用水量小、水价高的，就把国补资金作无偿投入，由物价部门限制最高水价，确保用户饮得上、饮得起。三是强化水质监测。县“人饮办”和县疾病控制中心按不同饮水水源、取（供）水方式、不同区域、不同水系确定水质取样个数，提出水质化验方案，实行抽样化验；划定保护区，作好防护标识，种上花草，截断污染源，确保用水安全。

2．道路交通

该村修建水泥路0.7公里、泥结碎石路2.3公里、便民路1.4公里，实现了社社通公路。

（二）改善人居环境

实施构建社会主义和谐文明新村建设，建家、建园、建池、改路、改水、改厨、改厕、改圈同步进行，基本做到自来水化、沼气化、庭院净化、环境美化。

该村抢抓扶贫开发构建和谐社会试点机遇，充分整合扶贫、交通、教育、农业、以工代赈等项目资金120多万元，发动群众投劳筹资178.5万元，重点投入到人饮工程建设、道路建设、产业发展、人居环境改造等方面，使群众生产生活条件大为改善，村民收入稳步增加，社会事业全面进步。

（三）提高就业率

以前，村里的农民，收入十分微薄。他们全部的财产就是大米、苞谷，全部收起来就是1 000多元。而现在，该村有430名农民掌握了种养业实用技术和职业技能，每户有1～2名掌握种养业实用技术的人员和1～2名具备职业技能的劳务人员。村民黄万强无一技之长，家有80岁的老母亲和两个上学子女，欠账12 000多元。通过重点扶持，使其学会砖工技术，去年打散工挣回8 000元；妻子学会养猪养兔技术，去年出栏生猪6头，獭兔55只，获利6 000元，加上种粮收入，不但还清了债，还盈余3500元。该村劳务输出465人，占总人口40%，人均劳务收入达到1800多元。

村民的收入能有这样大的提高，与仪陇县政府推行切实可行的措施，提高村民的就业率有关。

仪陇县政府以培训为主要手段的劳动力转移政策，使黄氏祠村的村民很好地走出了“失业”的深谷。

（1）实施劳动力转移培训工程，坚持实施“巩固东部，进军西部，面向全国，拓展海外”的劳务输出方略。通过劳务输出，促进劳力资源向人力资本的转变，实现劳动转移和经济发展的共赢。

（2）政策上优惠扶持。县委、县政府先后出台了《关于进一步搞好劳务开发工作的决定》、《大力发展职业教育的决定》等文件，相关部门分别制定了《剩余劳动力转移培训“阳光工程”实施方案》、《大龄女童培训实施方案》等系列实施意见。对需要扶持的农民工实施免费培训；对农村困难家庭女童利用项目实施免费培训；对外出务工人员实施务工零支出工程。各扶贫联系单位在劳务培训上给予扎扎实实的支持，全社会对此项工作都开通“绿色通道”。

（3）宣传上家喻户晓。利用多种形式广泛宣传，解放思想，更新观念，积极引导剩余劳动力参加转移培训。县就业局、扶贫办在仪陇电视台为培训学校打广告，利用集日在县城、乡镇设立咨询台，发放招生简章，利用广播、黑板报、标语等大张旗鼓地宣传参加劳务培训的重要意义和有关扶贫资金补贴政策，聘请外出打工多年的能人现身说法宣传教育。各级党政领导帮助村干部走村入户宣传现行优惠政策、劳务培训的做法和劳动力转化的前景等。通过宣传发动，改变了过去那种“读完初中外出打工”的陈旧思想，引导并树立起“通过培训当技工，进城务工路路通”的新型就业观念，年轻农民工踊跃参加培训，还有在外务工者专程返乡参加培训，培训人数大幅上升。

（4）管理上精心组织。在坚持“市场引导培训，培训促进就业”的原则下，成立了以县委书记为组长，分管副书记和副县长为副组长，20多个县属有关部门为成员的农村劳动力转移培训领导小组，县扶贫办、劳务办、农业局等部门分别成立相关培训工程领导小组，并把劳务开发工作作为对乡镇党委、政府目标考核的重要内容之一，年初分别下达任务，年终考核评比，奖惩分明。各乡镇也成立了劳务输出工作领导小组，乡镇农业服务中心增加劳务开发职能，落实办公室和专门工作人员，加强了领导和协调的力度，形成了严密的技能培训组织网络。政府用招投标的方式确定培训单位。严格实行项目准入、申报、验收、督察、公示、报账制度，坚持深入基地逐一验收，培训一期，验收一期，报账一期，不实行工程预示预付款，不搞报总账，对未达到就业率85%以上的培训项目，坚决不予报账，并将相关情况予以公示，大大增加了项目培训的透明度，提高了培训质量，确保了就业比例，使老百姓真正学到技术，得到实惠。劳务输出的相关部门与务工者签订跟踪服务协议，切实维护务工者的权利。

（5）“定单”用工。就业是职业技术教育的生命。政府、部门遵循市场规律，以市场需求为导向，以转移就业为前提，由培训学校通过“定单，定向，定位”的培训方式，实现培训与转移输出互动，积极与省内外就业服务中心，全国大中城市的人才中介机构，浙江湖州对口帮扶单位等建立长期工作联系，及时了解用人信息，探索“定单”培训，“菜单”教学，拓宽了就业渠道，确保了转移就业。育才职中长期与华西建筑有限公司联合，为其培训技术工2 000多人，建委外出务工人员培训中心长期与中建七局合作，为其培训技工4 000多人，办证1 700多人。同时采取企业带动、“龙头”推动等组织形式，培育了以建筑业为主的劳务输出龙头企业，建立了劳务输出“龙头人物”档案，鼓励他们带领更多乡亲外出务工，实现输出一人，带动一片的目标，大大拓宽了劳务开发空间。

（6）实用技术，学用兼训。为适应农村所需，开展以农村实用技术为主的培训，如獭兔、蚕桑、养猪、养牛等实用项目和农业机械化使用及维修技术培训。在方式上，采取边学边用与边用边学、集中与分散、长期与短期相结合，建立现场考试制度，实现实用技术落实到户，让农民把技术学到手用到位。在种养殖业方面，为实现培训一个、带动一批、辐射一片的培训意图，还采取培训骨干与培训农民相结合，聘请省市专家直接培训县级和重点村技术指导员，然后由技术员利用协会的优势，指导到户，包户包片，明确职责，限期完成。同时印发各种技术资料、手册，制作实用技术光盘，指导农民学习，通过多种形式的培训，獭兔、蜜蜂等喂养技术迅速为广大农民所掌握，保证了农村实用技术的推广，有力推动了农村产业的快速发展。

在解决失业问题上，“奥恩法则”提供了理论依据。衰退恶果中最令人沮丧的是失业率上升。产出下降时，厂商需要的劳动投入减少，于是一部分有工作的人被解雇，而新来的人更难找到工作。失业的影响是巨大的：1981～1982年衰退期之末，大约十分之一的美国劳动力处于失业状态。20世纪90年代中期欧洲的情况也同样令人懊丧，失业人数超过劳动力总数的10%。

经验表明，商业周期中，失业通常会伴随着产出的变动而变动。阿瑟·奥肯首先发现了产出变动与失业变动之间在数量上存在着显著的相关关系，这就是著名的奥肯法则。

奥肯法则（Okun's law）指出，相对于潜在的GDP，GDP每下降2个百分点，失业率就大约会上升1个百分点。如图6-1所示。

从图6-1中可以看出，如果初期GDP是潜在GDP的100%，然后下降到潜在GDP的98%，失业率就会上升1个百分点，即由初期的6%上升到7%。

奥肯法则的一个重要结论是：实际GDP必须保持与潜在GDP同样快的增长，以防止失业率的上升。也即，GDP必须不断增长才能保证失业率停留在原地。如果你想让失业率下降，实际GDP的增长必须快于潜在GDP的增长。

奥肯法则揭示了产出市场和劳动市场力之间极为重要的联系。它描述了实际GDP的短期变动与失业率变动的联系。

图6-1

（四）产业培育

1．现状

实施四大战略，培育增收产业。

（1）实施优质品牌战略，打造特色种养业基地。一是建立优质肉猪生产基地。大力实施“养猪家园”工程，着力打造DLY优质肉猪品牌。二是建立獭兔生产基地。大力实施獭兔“2213”工程，依托四川哈哥兔业、绿源兔业和县兔协，按照“公司+协会+基地+农户”的模式，采取“农户自建兔舍，政府补助引导”的办法，在化马、果山等40个乡镇建立百万只獭兔基地。三是建立优质稻生产基地。全面实施优质稻订单生产，着力打造“大山绿”香米品牌。依托“大山米业”，按照“企业+科技+基地+农户”的模式，在马鞍、柳垭、立山等56个乡镇，发展优质稻订单生产基地13万亩，订单收购优质稻谷7500吨。四是建立优质果品生产基地。大力实施水果“5221”工程，在新政、复兴、永乐、柴井、度门、金城等40个乡镇建立百里水果长廊，发展以浙江脆冠梨、韩国圆黄、日本爱宕为主推品种的优质梨5万亩、柑橘2万亩、大五星枇杷2万亩、置换低劣水果1万亩。目前，按照“协会+基地+农户”、“企业+基地+农户”的模式，已发展优质梨2万亩、大五星枇杷1.5万亩，其中1 000亩脆冠梨已试花挂果。

（2）实施龙头带动战略，培育加工型龙头企业。一是壮大现有龙头企业。先后投资500万元，扶持“七环”种猪改良有限公司、大山米业公司、斯康药业有限公司进行技改，提升企业生产能力、技术研发能力、市场开发能力和助农增收带动能力。二是积极引进龙头企业。大力宣传地方人力优势、人文优势，以良好的服务构建招商引资平台，成功引进德农正成、四川中正、科杏种业等川内知名制种企业，在永乐、老木、环山、观紫等乡镇60个村建立杂交水稻制种基地2万亩，带动制种户人均增收230元以上。引进哈哥兔业投资4 000万元在新县城建立年宰杀獭兔500万只、产值达1亿元的獭兔肉类加工厂。引进业主陈菊芳投资500万元在复兴镇建起养殖规模10万只的獭兔生产基地，带动发展养殖户4 000多户。三是培育农民“专合组织”。按照“三自”原则，大力发展流通型、技术型、服务型等多种形式的农村专业合作技术组织，搭建农户与公司、产品与市场之间的桥梁。目前，全县共有各类农业技术协会283个，拥有会员2.5万人，带动农户18万户，其中培育种养业大户达到2 812户。

（3）实施科技创新战略，提高农业科技生产水平。一是建立健全县、乡、村科技服务网络。仪陇县柴井乡黄氏祠村不但与省市农科院所进行科技合作，进行品种引进和技术更新，而且从农业、畜牧、蚕桑等部门精选40名科技特派员，常年驻村指导产业发展。同时开辟农业信息可视化服务，通过电视专栏、专业网站等新兴媒体形象地传播技术和市场信息。二是大力实施科技入户工程。实行了项目首席专家负责制和定人包片目标责任制，不断提高农业科技成果的转化率、普及率和入户率。县农业局百名科技人员深入开展“1+10”科技入户行动，住农家、进农田、干农活。三是大力开展新技术示范。服务主导产业，先后建立了1万亩优质粮油、1 000亩精品蔬菜、1 000亩优质水果、1 000头生猪养殖增效工程示范基地和1万只獭兔养殖富民工程科技示范基地，以样板作引导，辐射推广先进农业科学技术。

（4）实施外向拉动战略，构建产业发展平台。一是积极对接外来投资企业。以农业部率农业产业化龙头企业来仪陇考察投资为契机，县上及时成立了“竹制品开发”、“禽畜加工”等4个项目工作领导小组，每一个项目确定一名县级领导主抓，负责与招商项目进行对接。二是扶持做大工业企业。三是加强工业集中区建设。四是狠抓劳务产业。充分整合县内职业教育资源，采取政府推动、项目扶持、基地主办、部门监督、用工单位与培训基地联合培训的方式，大力提升农民工劳动技能；巩固和拓展北京、新疆、云南等20余个省份的劳务基地，发展了与国际承包商会、中建集团等大型劳务公司的外派合作关系，国际劳务市场领域得到有效拓展。

2．发展问题

仪陇县政府的产业培育政策已经是很好了，如何进一步发展，是值得我们探讨的问题。

以我们粗浅的经济学专业知识为依托，我们认为，他们进一步调整产业结构的总体思路可以定为：产业结构合理化为主，产业结构高度化为辅。

（1）产业结构合理化与高度化的关系

产业结构合理化是产业结构高度化的基础，只有在合理化的调整过程中，结构高度化才有可能实现。脱离合理化，盲目追求高度化，必然会破坏产业结构的稳定发展，只能得到没有良好经济效益的“虚高度化”。反过来，单纯追求合理化，排斥高度化，也必然会阻碍产业结构向长期的更高水平的方向发展。

那么，确定某一时期政府产业政策和安排产业结构时，是以合理化为主，还是以高度化为主？这要根据某一时期的经济状况来决定。一般来说，在产业结构严重不合理，国民经济比例严重失调，结构性矛盾突出，影响结构效益时，产业结构优化的重点是合理化问题。而当产业结构内部矛盾相对缓和，或国民长期在低技术水平上徬徨，产品更新换代缓慢，产业结构不适应需求结构变动，或技术发生重大变革，国内产业结构受到国际产业的冲击和威胁的时候，产业结构优化的重点则是高度化问题。

（2）产业结构合理化的推进力量

①内在核动力——市场机制

市场化进程的推进过程，实质上就是不断地强化市场机制，实现资源的优化配置过程。研究产业结构理论的一个归宿就在于如何适时适宜地推进产业结构优化，以获得经济增长和资源配置高效化。从各国经济发展历史来看，推动产业结构优化的基本力量是市场机制，市场受需求导向，引导政府行为和企业活动，成为推动结构调整的主要力量。

②引导者——政府

产业结构调整的目标是实现结构的合理化，为了实现这一目标，政府可采取积极的措施对结构进行合理化调整。政府在产业结构调整中的作用，主要是做好预测、引导工作，如在引导投资方向、创造投资环境、制定各种方针政策等方面做好工作，保证结构调整沿着合理化的目标展开。

③实际执行者——企业

产业的基础是产品，产业结构的调整必须立足于产品结构的调整，而企业作为产品的生产经营者，必将成为结构调整的执行者，在产业结构合理化的过程中享有绝对的重要地位，所以应确立起企业在产业结构调整中的主体地位。

（3）产业结构升级的动因

①外部环境动因

第一，生产要素供给状况的改进。诸如劳动力、技术、自然资源、资金等生产要素供给在总量和结构上的改变，将影响到产业结构的运行效率和内部构成，从而对产业结构的演变起推动作用。

第二，经济发展战略和政府产业政策。绝大多数国家都会制定经济发展战略，以指导经济发展。发展战略的重要内容之一是确定优先发展和限制发展的产业，并通过制定产业政策以实现产业目标。如果地方政府也能够正确地认识和掌握产业结构演进规律，结合本国国情，科学地选择优先发展或限制发展的产业，制定出相应的产业政策，就能够推动产业结构循着高度化的方向演进。

第三，国际贸易因素。国际贸易对产业结构演进的影响主要是通过国际比较利益机制来实现的。积极发展对外贸易和参与国际分工，有利于从国际市场获得国内一时难以形成或根本不具备的供求条件，有利于产业结构的演进升级。

②内部技术创新动因

技术创新对产业结构的高度化起着直接的、至关重要的影响。技术创新主要是指重大的技术发明创造。在所有的导致产业结构变化、升级的诸因素中，唯有技术创新才是起核心作用的。

所谓创新，按照熊彼特的观点，就是引入一种新的生产函数，以提高社会潜在的产出能力。具体表现为三个方面，即创造出新的商品和服务；在既定的劳动力和资金的情况下，提高原有商品和服务的产出数量；具有一种能促进经济的快速发展的扩散性的功能。