重点领域改革积极推进继续深化改革仍需努力

重点领域改革积极推进继续深化改革仍需努力——2008年上半年改革情况报告

2008年上半年，为深入贯彻党的十七大和中央经济工作会议精神，落实科学发展观，着力破解制约我省经济社会发展的体制机制问题，省委、省政府出台了《中共云南省委、云南省人民政府关于进一步深化改革的决定》(云发〔 2008〕6号)，为新时期的改革指明了方向，确定了深化改革的重大意义、指导思想和目标任务，对涉及经济、社会、政治、文化等领域的改革提出了具体要求。为加强对全省改革工作的总体指导和统筹协调，省人民政府办公厅以云政办发〔 2008〕93号文转发了省发改委制定的《云南省2008年深化改革意见及任务分解》，进一步明确了各有关部门、单位的改革任务。半年来，经过各州市、各有关部门共同努力，全省各项改革积极推进，重点领域的改革取得了新进展，现重点报告国有企业改革、农村改革、科技、教育、文化、卫生等社会事业体制改革、非公经济等方面的情况，并针对各项改革存在的困难和问题，提出进一步深化改革的措施建议。

一、国企改革

(一)国企改革取得新突破

一是进一步建立健全国资监管体系。2008年上半年，我省积极探索国有资产有效的监管方式和途径，出台了《中共云南省委、云南省人民政府关于加强国有资产监督管理工作的意见》(云发〔 2008〕10号)，明确了加强国有资产监督管理工作的指导思想、基本原则、目标和工作重点，健全了国有资产监管的法规体系、保值增值体系、责任体系和安全防控体系。二是积极推进省属企业整合重组。云南省国有资产经营公司整体改制为云南省工业投资控股集团公司，打造了我省工业投资平台。十四冶整体改制为集团有限公司。云南农垦改革取得实质性进展，云南农垦总局的机构设置及人员编制方案已制订上报，农垦预算单列、税收增量分成、农产品税收优惠等具体方案报批后即可实施。三是加快省属大中型企业股份制改造。云南煤化工集团拟引进三峡总公司40亿元资金，力争集团整体上市。云南机场集团通过增资控股方式引进海航集团，将云南祥鹏航空公司更名为云南航空股份有限公司，打造云南航空板块。省投资控股集团公司下属专业投资公司进行资产重组。省工投集团从国内大型保险公司、社保基金、投资型央企、有实力的民营企业中选择合作者，年内将实现工投集团注册资本增加到100亿元。云南旅游产业集团、世博集团引进国内外在旅游产业领域有较高知名度的战略合作伙伴，发展壮大旅游产业。拟在年内完成战略合作，组建新公司。

同时，2008年上半年我省还积极推进前三年深化国企改革的完善、国有劣势企业退出、企业上市融资等工作，并积极探索企业管理创新和科技创新。截至目前，州市国企改革面已达99.28%，省属国有企业改革面为98.6%。

(二)国企改革存在的困难和问题

总体上看，经过多年的改革与发展，全省大企业大集团战略成效突出，国有经济实力不断增强，国有经济质量得到明显改善，国有资本运营能力得到提升。但国企改革还存在不少困难和问题。主要表现为中小企业改革遗留问题较多;股份合作制企业改革各方面利益难以协调，缺少改革成本;企业管理水平和自主创新能力有待提高;企业利用资本市场的水平不够高等。

(三)下一步深化国企改革的建议

一是完善国有资产监管体系。紧紧围绕优化国有资本布局和结构调整的需要，加强研究，进一步完善国有资产监督管理体系。完善国有资产监管的各项规章制度，强化国有资产监督管理;拓宽国有资产监督管理的领域和范围;建立完善各级国有资产监督管理机构的工作机制。二是进一步深化国企改革。积极推进已改制企业按照现代企业制度规范运行;加快国有大型企业的集团化改组，推动集团层面的投资主体多元化;加快推进企业主辅分离、辅业改制和社区化建设;加大对股份合作制企业深化改革的力度。三是推进企业管理创新和科技创新。对照国内外同行业的先进管理水平，积极探索和创新各种行之有效的管理内容、方式、方法和手段。四是推进企业上市融资工作。培育一批后备上市公司，加快企业新上市融资步伐。已上市公司要积极争取再融资。促进具备条件的企业积极争取发行企业债、公司债和融资券，实现多种形式融资。

二、农村改革

(一)农村改革扎实推进

2008年上半年我省农村改革扎实有效推进。一是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。制定出台了关于深化乡镇机构改革的指导意见;切实抓好农村义务教育保障机制政策的落实，进一步提高农村中小学公用经费补助标准;建立县乡最低财政支出保障机制，加强乡镇财政所建设，健全乡镇财政管理体制，积极探索建立确保农村税费改革后村级组织正常运转的长效保障机制。二是积极开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作。我省列为全国首批开展村级公益事业建设一事一议财政奖补三个试点省之一，上半年，及时制定了云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补贯彻实施意见。4月，召开了全省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作电视电话会议。6月，省政府下发了《云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点实施意见》，村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作在我省全面推开。三是推进乡村债务清理化解工作。上半年，省农村综合改革办、省财政厅、省教育厅和相关部门，建立健全组织领导机构，制订实施方案，扎实推进农村义务教育“普九”债务清理化解试点工作。同时，积极推进村组债务的清理工作，并结合云南实际，探索化解村组债务的有效办法。认真总结推广各地好的做法和经验，健全和完善偿债激励机制和新增债务责任追究制度，强化监管，防止发生新的乡村债务。

(二)当前农村改革存在的主要问题

我省农村改革取得了明显的阶段性成效，但随着改革的不断深化，一些困难和问题也不同程度显现出来。有的地方和部门对农村综合改革的长期性、艰巨性和复杂性缺乏足够的认识，面对困难和问题产生了畏难情绪和消极等待、观望、依赖思想，使一些难度较大的改革如精简整合乡镇机构、分流安置超编人员、清理化解乡村债务等改革试点工作推进越来越难。此外，各项改革的配套政策措施也不到位。从试点地区政策措施制定情况看，普遍存在配套政策措施不多、细化不够、分类指导不明显、创新性不突出等问题。

(三)深化农村改革的建议

当前农村改革已进入到对农村上层建筑和城乡体制机制进行改革的攻坚阶段，较前一阶段，情况更为复杂，难度倍增。各相关部门要切实提高对深化农村改革重要性的认识，认真发挥好组织协调作用，加快推进农村各项改革。一是尽快制定改革配套政策措施。相关部门要抓紧制定出台乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革和化解乡村债务、建立村级公益事业建设一事一议财政奖补制度和推进农村综合改革激励机制等改革配套政策措施。在制定改革政策时，要根据不同类型地区的实际，全面总结各地改革试点经验，加强分类指导，因地制宜地进行改革和探索。二是探索建立农村综合改革财政专项转移支付或奖励补助制度。建议在农村税费改革和建立农村义务教育经费保障机制成功经验的基础上，探索建立农村综合改革专项转移支付补助制度，建立激励机制，对推进乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革、建立村级公益事业一事一议财政奖补制度、化解政府性债务等方面实行专项转移支付或奖励补助，为改革提供财力保障。

三、社会事业体制改革

(一)科技体制改革进展情况、存在问题及深化改革的建议

2008年上半年省属科研机构改革取得新的进展。为及时掌握信息，研究解决省属科研机构深化改革中的重大问题，省科技厅组织召开了专门会议，对各转制科研机构主业范围、为企业和社会公共事业提供服务的情况进行研究，为进一步深化科研机构改革奠定了基础。对省属公益类科研机构开展综合绩效评价，探索各类公益性科研机构持续发展的体制机制。积极推进构建科技投融资平台，省科技厅研究提出了《开发性金融合作协议》，拟定了科技融资担保平台组建工作方案，提出了科技型中小企业融资担保公司组建计划。积极培育高新技术企业上市，确定了两批共25家上市培育高新技术企业名单。目前存在的主要问题是转制的科研机构市场竞争力不强，科技创新能力较弱，技术市场中介服务机构不健全。为此，要积极支持和鼓励科研机构与大企业、大集团合作，成为企业的技术创新核心。要进一步加强技术市场中介服务组织的建设和服务能力的提升。完善技术市场转移机制，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的技术创新和转移体系。

(二)教育体制改革进展情况、存在问题及深化改革的建议

2008年上半年， “两基”攻坚工作顺利推进。4个规划“普九”县各项工作进展有序，福贡县有望提前验收。大力发展职业教育，认真实施“云南省加快中等职业教育发展行动计划”，采取校企结合，校校联合的方式，走集团化办学的路子，扩大办学规模。继续推进高校改革，完成了云南高等教育创新发展决定等相关改革方案和文件的起草工作。农村义务教育经费保障机制工作有序推进。义务教育免费教科书循环使用制度启动实施。积极扩大教育对外与交流，邀请泰国、越南、缅甸、柬埔寨、马来西亚、新加坡、巴基斯坦、韩国、俄罗斯、英国、加拿大11国总领事，就云南与11国加强教育合作与交流进行了深入探讨，推进了云南与上述国家的教育合作与交流。当前存在的主要问题是: “普九”仍需进一步加强，高等教育改革发展的新思路、新举措研究不到位。下一步要继续加强对“普九”攻坚规划县的指导和帮助，完成省级评估验收的各项工作，确保4县“普九”。加大教学改革力度，继续推动教学内容和课程体系改革。积极探索高校改革的新路子。切实落实高校自主权利;加大高等学校学科专业建设和专业机构调整力度;推动高校后勤社会化改革，积极推动“股份制”和“公司制”改造。进一步完善农村义务教育经费保障机制。

(三)文化体制改革进展情况、存在问题及深化改革的建议

2008年上半年在认真总结试点经验和深入调查研究的基础上，采取了一系列具体措施，全面推动我省新一轮文化体制改革。收集省外文化体制改革的新经验新做法，编写了《文化事业单位体制改革手册》，为文化企业改革提供参考。认真总结省图书馆、省杂技团及昆明市歌舞剧院的改革试点经验，分类指导各直属单位积极探索改革的新模式。根据文化单位的功能和性质，分三个类别推进省直文化事业单位改革。即公益性文化事业单位改革重在机制创新;艺术院团改革重在“一团一策”完成内部机制改革;经营性文化事业单位改革重在转企改制，在实行整体转企改制的基础上，拟吸纳省外演艺集团和民营文化企业参股，组建云南演艺集团、云南文物产业集团和云南文化艺术职业教育集团。组织起草了省直文化事业单位改革实施方案。文化体制改革中存在的主要问题是文化体制改革涉及面广，改革对象复杂特殊，简单套用其他行业改革的一些做法，不能解决其改革过程中遇到的实际困难和特殊问题，在执行政策上困难较大。下一步要加快推进经营性文化事业单位的转企改制，培育一批具有核心竞争力的骨干文化企业和企业集团。认真研究艺术院团分类改革的办法，制定不同类型的艺术院团改革发展的政策。尽快研究出台切合文化事业单位改革实际的相关配套政策。

(四)医药卫生体制改革进展情况、存在问题及深化改革的建议

2008年上半年全省医疗卫生体制改革进展顺利。新型农村合作医疗试点稳步推进。截至6月新农合已覆盖全省129个县市区，参合人员达3 224万人，参合率为89.77%，参合率比上年上升3.8个百分点。社区卫生服务不断发展。到目前为止，已建社区卫生服务中心170所，服务站274个，州市所在地城市和县级市所在地城镇大部分开展了社区卫生服务。公共卫生体系建设取得新的成果。覆盖城乡的疾病预防控制和应急医疗救治体系基本建成。医药卫生体制改革取得新突破。积极引入社会资金参与公立医药机构的改制。出台了发展民营医疗机构的有关政策，促进了民营医疗机构的发展。药品集中采购招标工作深入开展。2008年上半年又进行了一次省级药品招标采购，目前网上竞价(限价采购)品种达15 000余种，医院零售药价较国家最高零售价格低33%。在全省范围内全面推进“药品统一采购、统一配送”的宣威模式，目前已有74个县全面开展。在七个省州市三级医院开展了药房托管试点。拟定了公立医疗机构开展“院长公选制、职工聘用制及绩效工资制”的意见和“引入社会资本、发展医疗卫生事业的意见”。昆明市、红河州综合医改试点工作进展顺利，同时还开展了惠民医院与惠民病床的试点。目前存在的主要问题是公共卫生服务体系不健全，城乡医疗服务体系建设滞后，新型农村合作医疗制度有待完善。下一步要着重抓好以下改革:进一步加强基本医疗卫生制度的体系建设，完善公共卫生服务体系。加快推进城乡医疗服务体系建设。建立和完善以县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗服务体系。大力发展社区卫生服务，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能。加快完善新型农村合作医疗制度。要认真总结5年来实施新农合的经验教训，研究并解决好新农合管理机构的人员编制和管理经费、新农合资金筹集、资金安全运行、医疗机构监管等问题。

四、非公经济

(一)非公经济发展环境改善

2008年上半年，相关部门着力为非公经济创造良好发展环境，积极促进全省非公经济又好又快发展。一是贯彻平等准入，形成公平竞争的发展环境。实行了“非禁即放”的原则，凡是法律法规未明令禁止的领域，非公经济资本可以平等进入;凡是国家承诺对外开放的领域和国有资本退出的领域，鼓励和支持民间资本进入。对非公企业利用自有资金和商业银行贷款投资建设的一般基建项目，不再进行投资审批，超出限额的，实行备案制。非公企业自筹资金的技改项目，不再进行审批。二是加强服务指导，促进非公经济持续发展。相关部门加大了对非公经济产业结构、产品结构调整的指导工作力度，正确引导非公经济投资方向，及时向非公经济传递国家及省有关宏观调控政策、产业政策、行业规划等信息，积极帮助协调非公企业生产经营中的重大问题。三是推动自主创新，提升非公企业核心竞争力。积极鼓励有条件的非公企业加大研发资金投入，开展技术创新工作，自主建立企业技术中心。引导和帮助非公企业采用高新技术和先进适用技术，加快技术改造步伐。对符合国家国债技改专项资金要求及相关产业政策要求的非公企业技改项目和符合国家中小企业发展专项资金支持的项目，协助申报争取国债技改贴息支持和国家中小企业发展专项资金补助或贴息支持。四是加快信用担保体系建设。制定和修改完善了中小企业融资相关政策。如《云南省中小企业促进条例》、《云南省人民政府贯彻落实国务院办公厅关于加强中小企业信用担保体系建设的意见(国办发〔2006〕90号文件)的实施意见》、《云南省银行业中小企业贷款奖励办法》等;探索建立初创型小企业贷款风险补偿机制，实施小企业贷款风险补偿政策。五是加强中小企业信息网络服务平台建设。全省以中小企业市场、信息、技术、人才、资金、生产、经营、管理等实际需求为导向，不断完善中小企业公共服务平台及相关网络体系建设，形成了15个子系统、30多个服务栏目，为我省中小企业提供全方位服务。组建了“电子商务创新中心”和“云南中小企业技术创新平台”，充分发挥“产—学—研”的联合优势。六是建立创业及中小企业服务平台。举办各类公益性创业辅导、创业培训、创业服务活动，对创业者开展创业技能培训、创业辅导，对创业者实施个性化的创业指导，以培养、提高创业者的心理、管理、经营素质，建设创业促就业、创业促和谐、创业促发展的良好社会环境。培育一批成功的微型企业和中小企业，达到新增就业岗位，促进社会和谐，构建中小企业服务平台的目的，并将此活动作为推动全民创业的长效机制。

(二)非公经济发展中存在的主要困难和问题

近年来，我省非公经济虽然发展步伐加快，但在发展过程中仍然存在着很多困难和问题。一是企业融资渠道窄、贷款难、运转资金短缺。随着银行对贷款者的诚信度的审批越来越严，一些没有权威部门和诚信单位担保，无固定资产作抵押的中小型企业在贷款上就很难，造成了企业资金运转的困难。二是政府监管服务有待进一步改善。政府对非公有制企业作宏观调控，主要职能是制定相关法规监督执行、搞好协调和服务。但在这些方面都有待改进和完善，应尽量避免监管、协调、服务的越位、错位和不到位。三是企业科技含量低，抵御市场风险能力弱。企业缺乏相应的科技人才和管理人才，企业的科技投入和产品开发跟不上时代前进的步伐。有不少企业是土法上马，传统管理，缺乏比较先进的科技投入和高素质的管理人才，难于跻身市场和占领市场，更谈不上企业的发展和产品的换代更新。

(三)进一步加快非公经济发展的建议

一是加快信用担保体系建设。要认真贯彻落实《云南省人民政府贯彻落实国务院办公厅关于加强中小企业信用担保体系建设的意见(国办发〔2006〕90号文件)的实施意见》、《云南省银行业中小企业贷款奖励办法》等;积极探索建立初创型小企业贷款风险补偿机制，实施小企业贷款风险补偿政策;进一步抓好中小企业信用担保体系建设，支持民间资本出资组建商业性担保机构，扩大担保资金来源;进一步拓宽抵押物和质押物的范围，解决中小企业抵押资产不足的问题;积极推进中小企业集合发债试点工作。二是着力抓好公共服务平台建设。要激活社会各类资源，加快推进公共、公益、商业服务中小企业的平台建设。对具备满足小企业发展所需的场地，生产经营所需的水、电、气、道路等公用工程，公共会议、洽谈、商务、培训、仓储、运输等配套服务设施，提供信息、咨询、财税等申报代理、融资指导、技术支持、市场开拓等相关服务。加快对具有支持中小企业开展技术创新、节能减排活动所必需的公共技术研发、培训、咨询等服务设施的技术服务平台的审核认证，加快公共技术服务平台建设。三是完善工作机制，确保非公经济发展工作落到实处。进一步加强非公经济领导小组成员单位之间的联系，不断完善工作协调机制，充分发挥好对非公经济发展的指导、协调、扶持、维权和监测的职能作用。及时研究分析非公经济的发展现状、存在的问题以及投资环境、产业结构、经营管理等情况，提出解决问题的思路和措施。

(《云南改革报告》2008年第3期)