昆明市“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

昆明市“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

“十一五”以来，在省委、省政府的正确领导下，我市全面贯彻落实科学发展观，以加快现代新昆明建设为主线，以改革开放、科技进步为动力，以提高人民生活水平为根本出发点，不断破解阻碍昆明发展的体制、机制等方面的深层次矛盾和问题，促进昆明实现追赶型、超常规、跨越式发展，在新形势下发挥综合改革试点在全省改革开放中的引领作用，为“十二五”跨越式发展奠定了坚实的基础。

一、“十一五”改革推进情况

(一)着力推进行政管理体制改革，建设服务政府、法治政府

完成政府新一轮机构改革，行政效能明显提升。撤销乡(镇)建制35个。开发区和园区实体化管理改革成效显著。深化行政审批制度改革，市级行政审批事项由506项精简到86项，行政事业性收费项目由172项减至85项，下放市级经济社会管理权限62项，成为全国行政审批项目最少、时限最短、收费最低的省会城市。全面建立“最严厉的问责制度、最严格的限时办结制度和最严肃的服务承诺制度”。初步打造“以创业最宽松、社会最文明、人居最安全为目标，以低交易成本、低生产成本、低行政成本、低社会成本为主导”的投资发展软环境。实施重大决策听证制度、重要事项公示制度、重点工作通报制度、政务信息查询制度等阳光政府四项制度，打造廉洁政府、服务政府、务实政府、高效政府和法治政府。

(二)全面推进经济体制改革，进一步优化经济结构

坚持以产权制度改革为核心，以建立现代企业制度和市场化为导向，加大国有资本从竞争性领域退出力度，激活存量、引进增量、做大总量，全面完成国有企业改革任务。非公经济实现增加值935亿元，占全市地区生产总值的44%。组建昆明泛亚产权交易中心。全面推进投融资体制改革，成立发展投资集团公司、建设管理公司、国有资产管理公司，建立“投、建、管”专业化分工、产业化运作的投融资机制。成功试点引进股权投资，推进股权资本市场建设。财政综合改革稳步推进，财力保障、资金安排、预算管理、财政监管等机制逐步建立。推进资源管理体制改革，对城市供水、供气、污水处理、垃圾处理、公共交通等涉及公共资源和公共设施的实行特许经营管理，发挥政府性资源在融资等方面的杠杆效应，最大化地放大政府性资源的效用。积极稳妥推进资源性产品价格和环保收费改革，对我市管理权限内的产品价格，在兼顾成本、社会承受能力和群众利益的原则下，对自来水价格和污水价格(二步水价)、城市生活垃圾处理费、城市基础设施配套费、医疗废弃物处置等进行了调整，制定了二氧化硫排污权交易服务费和危险废物处置价格，探索二氧化硫排污权交易和扬尘排污收费，建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制。积极推进招商引资，瑞士雀巢、法国拉法基等一批世界500强企业落户昆明，引进哈电、中国南车等19家央企，累计实际利用外资和实际到位市外资金分别达28.5亿美元和2 722亿元，是“十五”时期的11倍和9.8倍。

(三)深化社会体制改革，以改善民生为重点促进和谐社会建设

全力推进公立医院改革，全面启动了昆明市公立医院改革试点工作。引进战略合作伙伴参与昆明市人民医院等3家公立医院进行股权多元化改革，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局，民营医院达到122家。深入推进教育体制改革，实施城乡免费义务教育，义务教育巩固率达到99%以上。实施职业教育“十一五”攻坚，大力发展职业教育，积极推进安宁、嵩明两个职教基地建设。加大政策落实力度，积极发展民办教育，民办学校达912所，在校生27.6万人。大力推进经营性文化事业单位改革，组建昆明报业传媒集团、昆明演艺集团等五大文化产业集团。深化科技体制改革，面向社会公开发布科技计划项目申报指南，引导市属科研改制机构申报市级科技计划项目。利用改制科研机构的科技资源，加大宣传力度，引导市属改制科研机构积极参与创新型城市建设。完成了10个市属运用型科研机构的改制工作。

二、“十一五”改革主要成效

(一)建立健全了改革推进制度

“十一五”时期，市委、市政府出台了442个规章性和政策性文件，创新6 000多项制度，为城市发展注入了不竭活力。2008年到2010年，昆明在全国所获荣誉30多项。

2008年，昆明确定了转变政府职能大力推进行政管理、促进科学发展，大力推进都市经济、激发创富潜能，大力推进非公经济、推动工作落实，大力推进干部队伍建设等12个方面的207项制度创新任务，并将其细化分解到82个牵头单位。

2009年，昆明重点确定了创新开展效能建设，强力提升行政效率，创新城市规划建设管理体制机制，创新园区管理服务体制，创新总部经济发展模式，创新推进城乡规划、产业发展、基础设施建设等12个方面的108项制度任务。另外，还把省市两会上人大代表、政协委员提出的98项建议、提案，以及政务、村务公开方面的21个项目作为制度创新重点。

2010年，市委、市政府重点确定了建设品质春城、完善现代市场体系、强化生态文明建设，加快创新水环境治理制度等11个方面的284项制度创新项目，一个充满创新活力的创新型城市开始显现。

在制度建设中，许多创举频出，其中， “公开人大代表建议、政协委员提案办理结果”，在全国省会城市尚属首次; 《昆明市建立职务犯罪预测预警机制实施办法》在全省及西部省市率先出台后，市人大常委会将其纳入地方性法规。《关于对强行劝酒逼酒酗酒行为进行问责的规定》则在全国公务人员中首开劝酒被罚规定先河。“河长制”被正式纳入地方法规，意味着这个创新性制度将形成河道治理的长效机制。

(二)国有资产配置进一步优化

“十一五”以来，市委、市政府进一步加大国有企业深化改革工作力度，以产权制度改革为核心，以“盘活存量，引进增量，做大总量”和“靠外、靠大、靠强”为战略，以市场化改革为目标，以引进优强战略合作伙伴打造龙头企业，培育壮大优势产业，提升城市综合经济实力为导向，全力推进国有企业深化改革。至2009年底，491户国有企业已全面完成了改革改制。

通过深化改革，引入了16家境内外大型资本落户昆明，对我市市属骨干企业实施了重组整合，使相关产业一步跨入了国内一流行列，有力地提升了区域经济综合竞争力。通过深化改革，吸引了域外资本在昆投入197 516万元和4 738万美元，“十二五”还将投入资金120亿元以上，预计企业年销售收入将增加到300亿元以上，税收超过20亿元，有效盘活了存量，引入了增量，快速做大了地方经济总量。通过深化国企改革，吸纳了国内外一流的高压和特高压输变电技术、大功率发电机制造技术、数控机床制造技术等高端核心技术，现代观光农业、燃气供应、现代乳业生产等领域的产业，引进了现代企业科学的管理体制、优化企业的市场结构和品牌，为区域内企业发展注入新的动力。通过深化改革，使昆明市国有资产从竞争性领域向公共事业领域、从产业领域向基础设施领域转移，政府由拥有资产转为拥有资本，实现了竞争性领域向民营资本、域外资本的全面放开，进一步搞活了区域经济。

(三)投融资改革成效显著

2009年起，昆明启动投融资体制改革，从“有多少钱办多少事”，转向“办多少事找多少钱”，加快投融资公司战略转型，在坚持“投、建、管”分离的基础上，强化政府性资源整合，增强政府投融资平台的融资能力，组建了昆明发展投资集团有限公司、昆明建设管理有限公司和昆明国有资产管理有限公司。鼓励和支持企业创新融资方式，积极推动投融资公司通过股权信托、发行债券、BT等方式创新融资模式。城投公司采用股权融资方式融资22亿元用于二环快速系统建设和羊肠片区土地一级开发，土投公司通过发行信托产品融资19亿元用于草海下穿隧道、西坝路下穿隧道建设，新都公司采用发行信托产品融资14.98亿元用于呈贡新城建设，滇投公司通过发行企业债券融资8亿元用于滇池治理。“十一五”以来，昆明市属投融资公司累计完成融资1 141多亿元，完成投资853多亿元，有力地保障了主城改造、新城建设、滇池治理等重大城市基础设施项目的建设。

(四)新医改增强发展凝聚力

作为全国16家公立医院改革试点城市之一，昆明市按照坚持公立医院的公益性质，通过改革公立医院办医模式、管理体制、运行机制、保障机制，提高医疗服务质量和社会满意度，降低医疗服务成本和医药费用，缓解群众看病贵、看病难。同时，为拓宽投入渠道，吸引社会资本进入医疗卫生领域，鼓励多种所有制形式办医，发展了一批有规模、有质量、有技术、有品牌的民营医院，与现有公立医院形成良性竞争，从外部促进公立医院的自身改革和发展。

一是启动了市第一人民医院、口腔医院、儿童医院等3家医院的股份制改革工作。市一院与云南省城市建设投资有限公司联合成立甘美医疗投资管理有限公司，标志着我市乃至我省第一家“三甲”公立医院成功实行股份制办院。此外，市口腔医院已与通策医疗集团签订合作协议，共同建设全省一流口腔专科医院，公立医院股份制改革有所突破。二是在全国率先开展医师多点执业试点。昆明地区主治医师以上职称的医师，经卫生行政部门批准，就可以利用业余时间开展多点执业，使基层医疗机构、民营医疗机构都能合理合法的使用大医院的优质人才资源，逐步建立各级各类医疗机构高层次卫生人才合理流动机制。经分析评估，现已办理的1 156人多点执业中，在职人员占77.42%，高职以上人员占67.99%。人员流向呈现出市级医院向县级医院和社区服务中心(站)流向、县级医院向乡镇卫生院流向的形势。三是放宽民营医院准入条件，从税费和土地政策优惠、许可准入和人员待遇平等、投资奖励和补偿制度倾斜等角度制定了9个方面的优惠政策，同时建立公共财政激励办医机制。目前，昆明地区民营医院机构数达到122所，床位数达到7 802张，资产数达到27.8亿元、从业人员数达到9 882人，民营医院数量、床位、资产和人员比2007年增长60.5%、146.4%、379.3%和121.1%，民营医院发展呈现出前所未有的迅猛势头。四是昆明作为云南省国家基本药物制度试点城市，自2010年2月25日起，全市100%的政府办基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，并实行零差率销售。其他各类政府办医疗卫生机构将基本药物作为首选药物优先使用，逐步取消药品加成。取消药品加成后，各级政府补助基层医疗卫生机构经费共计1.08亿元。截至12月7日，昆明市通过省药品采购平台采购配送药品8.72亿元，其中基本药物2 097个品种、2.11亿元。全市卫生院处方金额平均下降25.33%;社区卫生服务中心(站)平均下降34.7%;村卫生室平均下降20%。

三、“十二五”改革思路

“十二五”时期是昆明重要战略机遇期，是昆明步入更快发展的提速期，我们将紧紧抓住作为省综合改革试点城市的机遇，加快推进以政府转型为主线的行政体制改革、以经济增长方式转变为主线的经济体制改革、以社会公共需求转型为主线的社会体制改革和以统筹城乡为目标的农村综合改革，初步建立比较完善的科学发展体制机制，为建设现代新昆明提供制度保障。

(一)加快推进行政体制改革

以提高政府效能、增强政府公信力为出发点，以建设服务型政府为落脚点，加快推进管理体制创新、运行机制创新，基本完成政企分开、政资分开、政事分开、政社分开任务，推进政府转型，加快建立公共服务型政府。

1.深化政府机构改革。优化政府结构，深化大部门制改革，明确界定部门分工和权限，强化政府公共服务职能，提升行政服务能力。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。适时调整行政区划，制定扩权强县、扩权强镇改革方案，科学划分市、县(市)区和乡镇的职责职权，增强县(市)区统筹服务能力。确立各级政府的主体责任，探索建立各级政府事权与财力平衡的体制，实现由层级财政向辖区财政的转型。学习发达地区经验，争取开展“镇级市”试点。全面完成机关后勤服务社会化改革，构建机关后勤服务保障新体制。

2.深化事业单位改革。逐步完成事业单位分类改革，力争在教育、卫生、文化等领域率先取得实质性突破。按照行政管理类、生产经营服务类、社会公益类三类，对事业单位进行分类定位、分别改革、分开管理。承担行政职能的事业单位逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构，从事生产经营活动的事业单位逐步转型为企业，从事公共服务的事业单位变为非政府组织。采取经费全额拨付、按照项目拨付、购买服务、适当资助或给予其他扶持等多种方式支持公共事业，保障财政资源的公平合理配置和财政资金使用效益的最大化。完善事业单位全员聘用、绩效工资、社会保险等配套制度，在全市事业单位广泛建立全员聘用制度，全面推行绩效工资。

3.注重提升行政效能。全面落实责任政府四项制度、阳光政府四项制度和效能政府四项制度。深化行政审批制度改革，探索网上审批和上下联动机制。继续下放行政审批权限，精简和规范行政审批事项，实行行政审批代办制，逐步实行市级行政审批“零收费”，使昆明在全国持续保持“审批项目最少、审批时限最短、审批效率最高”的省会城市，着力打造“三最四低”的发展软环境，成为全国省会城市中行政收费项目最少、收费标准最低的地区。

(二)加快推进经济体制改革

以扩大内需为总体目标，以调整经济结构为中心环节，以深化市场化改革为基本路径，强化市场在资源配置中的基础性作用，转变政府主导型经济增长方式，实现经济运行机制由政府主导向市场主导转变。

1.调整所有制结构。进一步放宽非公有制企业市场准入，加快非公有制经济与国有经济的融合发展。以建立现代企业制度和市场化为导向，鼓励不同所有制企业相互参股，实现股权多元化。加快国有资本从竞争性领域退出步伐。完善国有企业法人治理结构，加强业绩考核和薪酬管理，强化财务监督和审计监督。完善国资监管制度体系，确保国有资产保值增值。加大政府对民营企业融资的支持，完善民营企业金融服务、融资担保等制度，重点鼓励民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、商贸流通等领域，引导民间资本参与国有企业改革，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，让民营经济在用地、信贷、税收等方面享受与国有企业同等的待遇，做到市场准入无歧视、税费征收无差别、资源配置无偏颇。设立中小企业创新基金，扩大小额贷款发放范围，多渠道解决中小企业融资困难。“十二五”期间，非公有制经济增加值占GDP的比重达到48%以上。

2.创新投融资体制。鼓励市属投融资平台以市场化方式对各类资源进行资本运营，打造具有实体产业赢利模式、现金流支撑，体系职能定位准确、边界清楚、运作高效、管理到位的投融资主体，增强自我发展能力和可持续融资能力。全面推进投融资平台战略转型，实现政府性融资载体向主体转变。按照一个实体、一个平台的架构，精简整合县区投融资平台。消除制约民间投资的体制性障碍，鼓励民营企业上市融资、发行债券融资和以BOT、BT等方式开展融资活动，增强民营企业投资能力。鼓励社会资金、境外资本参与出租汽车经营、加油站和加气站经营、公交运营线路和长途客运线路经营、旅游客运线路和政府投资的旅游设施经营等公用事业特许经营。创新对中小企业融资支持，不断改进财政贴息和资金补助方式。争取外国政府、国际组织和金融机构给予更多的项目资金支持和中长期贷款。创新金融开放合作机制，发挥金融部门的融资优势和政府的组织协调优势，加大重点项目融资力度。加强银政、银企合作，促进产业资本和金融资本整合。推进股票、债券、基金等资本市场建设，鼓励有条件的企业进入资本市场，扩大直接融资比例。

3.完善财政体制。明确界定市与县区级政府事权及财政支出责任，加快建立县级基本财力保障机制，健全市县两级政府财力与事权相匹配的体制。完善市级与三个开发(度假)区财政分配体制。规范财政转移支付制度，推进“乡财县管”等财政管理方式改革。加强财源建设，逐步形成结构优化、优势突出、后劲充足的财源建设新格局。继续推进预算管理制度改革，进一步完善由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接，形成完整的政府预算体系。完善国库集中收付制度，实现全口径的“收支两条线”预算管理，逐步实现部门预算制度的科学化、规范化。建设统一的招投标平台，规范政府采购行为。

4.改革资源性产品价格形成机制。加快资源性产品价格改革，建立和完善反映市场供求关系和资源稀缺程度以及环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。积极配合推进电价改革，建立水电全成本上网电价机制，扩大大用户直供电试点，对居民用电实行阶梯价格。深化水价改革，扩大水资源费征收范围，推进农业用水价格改革，完善再生水优惠价格。健全环保收费制度，提高污水处理、垃圾处理费征收覆盖面。实行排污权交易，建立集立法、信息公示、监控系统、总量控制、排污权分配和市场交易为一体的排污权交易体系。

(三)加快推进社会事业改革

转变社会事业发展模式，在公共服务领域引入多元供给主体，清除社会资本进入社会事业领域的体制机制障碍，以增量改革带动存量改革，形成多元化的公共服务供给机制。

1.加快教育改革步伐。深化办学体制改革，坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制。按照“一保三放开”的原则，保障义务教育均衡发展，放开放活学前教育、高中教育和职业教育，扩大优质学校办学规模，盘活教育资源存量，扩张民办教育资源总量。积极推进股份制合作形式办学，试行非义务教育公办学校“国有民办”，允许非义务教育公办学校举办、参与举办民办学校或整体转制为民办学校。深化教育管理体制改革，完善教职工聘用机制，改革校长选拔任用制度，完善校长考核奖励办法。鼓励教师在公、民办学校间合理流动。推动公办学校和民办学校享受同等待遇。到2015年，民办高中阶段教育在校学生人数达到9万人，所占比重提高到45%以上。

2.改革医疗卫生体制。积极推进公立医院改革，全面完成公立医院改革任务。坚持公立医院的公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开。建立和完善医院法人治理结构，落实公立医院独立法人地位。改革以药补医机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管理制度。引导社会资本兴办民营医院，落实民营医院在土地、税收、医保定点、科研立项、职称考评和继续教育等方面与公立医院享受平等待遇。鼓励各级各类医院之间进行合作、托管、重组，扩大医疗资源总量，最大限度满足人民群众需求。到2015年，民营医疗机构床位占到全市医疗机构总床位的50%以上。

3.推进文化体制改革。按照政企、政事分开和管办分离的原则，逐步完成出版发行、电影、演艺、广电网络等领域国有经营性文化单位转企改制，培育一批有实力、有竞争力、有影响力的文化公司。深化公益性文化单位人事、收入分配和社会保障制度改革，全面推行全员聘用制、岗位责任制和绩效考评制。加快投资主体多元化改革，建立文化产业发展基金、创业投资基金、风险投资基金，改革公共文化供给方式，进一步激发发展活力，增强文化发展后劲，提高文化发展效益。