政府责任的依据

一、政府责任的依据

公共产品供给不是可有可无的，因为公共需求是刚性的，足以回应这个刚性的，只有用另一个刚性，即政府责任和权威。因为在公共产品供给中，政府最具权威性、有效性，也最有责任和能力实现公平性。

（一）政府责任的理论和现实依据

生产和提供公共产品是人类经济社会发展的必然要求，在公共产品的供给链条上，政府对公共产品的有效供给是政府及其财政活动的最大价值，有着不可推卸的责任。甚至可以说，在现代社会里，能够有效地供给公共产品的政府，才算得上称职的政府。

1．政府提供公共产品的可行性依据

从各国多年的实践来看，对政府应当提供什么公共产品、怎样提供公共产品这个基本问题，尚无现成的标准答案。但有一点，就是探讨这个问题的思路和途径大都以成熟的市场经济为基础和前提条件。

（1）政府承担公共产品供给责任的经济学依据

福利经济学认为，市场是第一次收入分配手段，税收是第二次收入分配手段，公共产品则是第三次收入分配手段。政府有通过三次分配维护社会公平、实现社会总福利最大化目标之责任。

西方经济学家认为，公共产品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共产品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。非排他性决定了人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，而倾向于“免费搭车”。基于公共产品非竞争性等特性，这种情形不会影响他人消费这种产品，也不会受到他人的反对。在一个经济社会中，只要有公共产品存在，“免费搭车”就不可避免。外部性的存在使得私人或企业供给具有正外部性的公共产品，难以获取相应的对价，无法收回成本。同时，由于公共产品的个人消费“量”是不确定的，价格机制也不能有效发挥作用，竞争性市场一般也无法提供这类产品。这就像经济学家所说的，竞争性的市场不可能达到公共产品供给的帕累托最优，无法满足社会对这类产品的需求，因此，需要公共部门介入——用税收的手段来筹集供给资金，用以提供这些产品。

农村公共产品同样具有非竞争性、非排他性、不可分割性，个人供给的社会边际成本等于个人边际成本，而社会边际收益等于所有个人边际收益之“和”。如此，个体理性与集体理性往往相左，个人理性往往表现为追求个人经济效用的最大化，如果所有社会成员都想“搭便车”，最终只会导致市场制度内不能有效提供任何公共产品，公共产品供给数量会严重不足，没有一个人能享受到公共产品的好处，进而陷入困境。这种困境或矛盾从静态的角度来看，会降低社会福利总量；从动态的角度来看，会潜藏社会矛盾，降低社会和谐与稳定程度。

综上，政府供给公共产品在一定意义上，是一种效率选择的结果。政府根据社会需求安排公共产品供给，可降低社会运行成本，有效克服市场机制的某些内在缺陷，通过税收的形式筹集资金，从而也解决了“搭便车”的问题。

（2）政府承担公共产品供给责任的社会学依据

从社会学的观点出发，人类历史发展过程中的生产力发展水平，可能构成政府存在的重要原因。在人类历史发展过程中，由于生产工具简陋、文明程度太低，人们抵御洪水、干旱等自然灾害的能力是非常弱的，组织这类防御工程活动是很困难的。完成这些重大而艰巨的工程是社会个体和某些社区所不能胜任的，只能依靠国家集中全国的资源和人力来进行，而且在人类历史上这也是一种比较普遍的现象。所以，随着历史的绵延和发展，组织和管理这一共同体活动的需要，引致政府的产生，并构成政府活动的主要行为。

正如大卫·休谟在其论著中描述的：在政府的管理下，“桥梁就建筑了，海港就开辟了，城墙就修筑了，运河就挖掘了，舰队就装备了，军队就训练了，所有这些都是由于政府的关怀，这个政府虽然也是由人类所有的缺点所支配的一些人所组成的，可是它却借着最精微的、最巧妙的一种发明，成为在某种程度上免去了所有这些缺点的一个组织。”^[1]

（3）政府承担公共产品供给责任的公共行政学依据

在完全竞争的市场条件下，公共产品的供给明显不足，难以达到帕累托最优，无法满足社会对此类产品的需求。政府则拥有“暴力潜能”，在提供此类产品时具有更多的优势和更高的效率（约瑟夫·E·斯蒂格利茨）。因此，政府有责任运用公共权力进行社会资源的优化配置与社会价值的再分配，为全体公众谋求更大的公共利益，在农村公共产品供给中，起主导作用。

丹尼斯·缪勒在其理论中，将公共产品与公共政策综合起来研究，提出了公共选择理论，认为政府供给公共产品往往比通过市场方式供给具有更高的效率。

还有研究者从集体行动的角度研究了公共产品的供给，表明自发状态下的公共产品供给明显不足，因为在集体行动中，若所有的社会成员都成为免费搭车者，将没人提供任何公共产品，最后没有一个人能从公共产品中受益，社会总体福利也会大大降低。另外，在分散决策机制下，公共产品的供给决策也是无效的。

政府提供公共产品包含以下几层意义：一是公共产品应体现权利、公平、正义、普遍等价值目标，无论基于不同价值观所认同的社会公正是否存在，或存在怎样的差异，社会公正都无法通过市场自发产生，为保障公共产品供给中的公平，政府也应承担主要责任，并通过国家的法律予以确立；二是公共产品是增进社会性福利不可缺少的要素，因此需要政府介入。基于国家职能，只有政府有可能运用公共资源制定规则，协调利益关系，使公共利益最大化；三是公共产品供给的主体是以政府为主的公共部门，政府以财政支出作为主要资金来源，通过税收为公共产品提供资金保证；四是公共产品的供给职能与生产职能分离，政府承担提供公共产品的责任，但不必亲自生产；五是政府公共产品供给的责任范畴，一般是市场难以实现有效供给的产品，公共产品供给中，政府制度的效率高于市场制度的效率。因为公共产品供给涉及公共资源的有效配置，通常意义上，靠市场供给公共产品，会导致过度竞争或供给不足，最终减损供给效率，所以，各国在公共产品供给中均会采取准入制度，以消除恶性竞争和资源浪费；六是公共产品供给中政府干预的合理性来源于潜在的、严重的市场失灵。

综上所述，不论是基于公共产品的特点，还是基于政府存在的理由，结论都基本相同，就是公共产品由政府供给这一制度选择的目的，无疑是为了满足社会和公共安全需求。

理论上讲，政府具有资源配置、福利再分配与社会稳定等功能。然而政府组织能否实现公共产品供给效率，也受到诸多条件的严格约束，如信息完整性、个人偏好显示准确性、个人偏好能否加总为集体偏好、一致同意规则的福利改进等。但是以上条件却难以满足，公共产品供给中的垄断、信息不完全、政府与企业之间的多层代理等，对政府公共产品供给效率的负面影响，已大大超出了理论预设。

这要求政府在承担主体责任时，必须处理好多种关系。效率与公平的关系是其中易为公众关注的敏感关系。公平与效率同为公共管理活动追求的基本价值，也是公共管理价值体系的支柱。政府在效率与公平上的作为，就是要把握价值取向与实现机制的不同，两者虽有联系，但不能等同。在价值层面上，效率与公平是统一的，效率是公平的基础，公平是效率的保障；在实现机制层面上，效率与公平的具体实现机制是不一样的。在经济性事务和社会性事务的管理中，公平与效率有不同的内涵，经济运行中，要多发挥市场机制的作用，重在实现效率，社会管理中则更多依赖政府的政策机制，重在体现公平，这也厘清了政府与市场的责任边界。

公平与效率是任何时期公共产品供给机制选择都应坚持的两大标准，而且事实上，政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择。一般来说，政府供给更看中公平而忽视效率，而私人供给则更强调效率。因此，不同时期对公平与效率的不同侧重必然导致不同公共产品供给方式的选择。

2．政府提供公共产品的责任边界

几乎在每一个市场经济国家，政府、市场、社区三种公共产品供给方式都在发挥作用，但三者的责任边界有很大的差别，而且在同一国家的不同时期，作用领域甚至迥异。

政府公共产品供给的责任边界包含三个层面：一是政府与市场的责任边界；二是政府与社区供给的责任边界；三是中央政府与地方政府的责任边界。

（1）影响公共产品供给主体责任边界的因素

影响公共产品供给主体责任边界的因素包括公共产品的特性、技术条件、政府职能理念、公平效率标准、政府政策倾向、需求状况和私人资本规模等，当这些因素发生变化时，会导致公共产品供给方式的变迁。

其一，公共产品自身性质特征是决定公共产品供给方式的最基本因素。公共产品的基本特征是消费的非排他性和非竞争性，但是并非所有的公共产品都具有完全的非排他性和非竞争性，公共产品的非排他性和非竞争性的程度也各不相同。不同性质特征组合的公共产品决定了不同供给机制的选择。对于纯公共产品而言，由于具有完全的消费非排他性，消费者具有隐瞒真实需求偏好的动机，都期望成为“搭便车”者，不能提供市场活动必需的有效信息。供给方因排他不可能，从而向谁收费、如何收费、收多少费都成为难题，价格机制难以发生作用，因而市场不能保证公共产品的最优供给，往往市场供给不足，这类产品是市场力量不愿介入的，只能由政府利用其所掌握的公共资源来生产。政策性公共产品实际上就是政府对社会价值的一种权威性分配，公民个人没有可能自由选择消费其他质或量的同类产品，因而它只能由政府通过公共权力的强制性来生产。对于一般纯公共产品，原则上也主要由政府来生产，其中某些环节，也可以由市场来完成。对自然垄断性产品，应该由政府进行必要监管，由市场来生产，并尽可能引入市场竞争要素。因此，在纯公共产品供给方面，存在“市场失灵”，由政府供给是有效的。

其二，对于准公共产品，由于可以比较容易地将未付费者排除在消费群体之外，排他成本较低，收费筹资成为可能，从而可以吸引私人部门的进入。此类公共产品，政府供给与私人供给均可采用。政府的主要角色则应该是提供者，而不应该是生产者。

在性质上更加接近于私人品的准公共产品，消费者之间存在竞争关系，同时又可以比较容易地实现排他，收费或接受捐赠成为其经常采用的筹资方式。因而，私人供给是最常采用的方式。

技术进步是公共产品供给方式变迁的一个重要变量。技术进步可以通过降低公共产品的排他成本来影响和改变公共产品的性质特征，进而影响公共产品供给机制的选择。技术进步使区分消费者付费与否成为可能，从而直接改变某些公共产品的属性，使其由非排他状态变为排他状态。技术进步可以改变某些公共产品产业的性质，使公共产品的生产过程可以垂直或水平分解，而且进入门槛不断降低，从而为私人资本进入提供可能。

若将整个社会简单地划分为公共领域和私人领域，那么公共产品是公共领域的核心问题，政府的活动应主要集中在公共领域，但不同的政府职能理念却决定了政府在公共领域活动的范围以及介入的程度。

其三，由于事关全体公民的利益，政府一般都对公共产品行业进行严格的管制，此时被管制行业由政府独家供给，私人供给决无可能。但政府管制往往会产生低效率、甚至是无效率的局面，如资源浪费、官员寻租等现象时有发生。为克服这个弊端，一是可以放宽管制，为公共产品私人供给提供了前提和可能，私人资本会逐渐进入那些所需投资规模较小、能够实现排他或部分排他的公共产品行业。如果政府对私人部门供给公共产品给予税收减免等优惠政策，会提高其供给能力，增加激励，可以提高私人供给份额。私人参与公共产品供给的程度取决于私人资本发育程度，大口径私人资本的引入和成长，加之规模可观的居民储蓄，是私人资本供给公共产品的财力基础。二是可以选择政府提供资金，委托非营利组织供给或生产，形成契约关系，既避开了非营利组织自身筹资不足的难题，也保证了不同非营利组织之间的竞争；既可高效使用政府资金，又可避免政府直接供给或生产的低效率。

其四，人们对不同类别公共产品的需求偏好是有差异的，因而供给方式也不宜一概而论。人们对国防、外交、法律、行政管理、基础设施、基础教育、公共卫生、公共安全等的需求尽管存在差异，但共性大于差异，政府提供可以发挥“规模效益”的长处，可以降低管理成本，效率更高。而对医疗保健服务、职业教育与培训等，人们要求相对多样化，基本的要求可能相近，进一步的要求则个性化，使政府统一供给显现出不足，也为私人供给创造了可能的空间。

（2）政府与市场公共产品供给的责任边界

在公共产品供给中，政府与市场的责任边界可以用三种模型来描述：一是“看不见的手”模型，主要主张经济自由主义，将政府职能局限于最小范围，仅充当“守夜人”角色。亚当·斯密在《国富论》中把国家描述为自由放任市场中的“守夜人”，并指出国家有义务维护某些共同事业及某些公共设施。政府除了提供国防、治安、维持和执行合同这些最基本的公共物品外，国家不应该过多地干预社会经济活动。二是“扶持之手”模型。该理论以凯恩斯和发展经济学理论为代表，主要强调政府的干预作用，目的是为了纠正“市场失灵”。在近代，德国经济学家弗里德里西·李斯特，站在维护落后农业国利益的立场上，竭力主张政府应对经济生活实施较多的干预，反对自由贸易，主张国家实行保护关税，以利本国工业发展。此后，凯恩斯带来了国家干预主义思想的真正革命，建立了一套完整的以国家干预主义为原则的宏观经济理论和宏观经济政策，并取代经济自由主义成为现代经济学主流。1929—1933年发生的经济危机使国家干预的宏观经济政策在西方发达国家得以全面实施，这一时期，西方发达国家的国有经济得到了长足发展。三是“掠夺之手”模型。该模型延续了布坎南和塔洛克等人开创的公共选择理论，是一种实证模型。该模型认为政治家们也是“经济人”，与普通私人没有区别，其追逐的目标都不是社会福利最大化，而是自己利益最大化。因此，政府所实行的政策和行为都可以视为政治家在追求个人利益约束下的最优选择。

可以看出，“看不见的手”和“扶持之手”实际上都界定了政府的责任边界，以及政府应该提供什么样的公共产品或服务，虽然各自描述的边界大小不同，但都集中在市场失灵的领域。斯蒂格利茨等一些经济学家认为，由于市场的常态表现为信息不对称和市场不完全，因此会出现大量的市场失灵，而政府干预的主要作用是弥补市场失灵，以提高社会的整体福利水平。市场失灵的典型例证是公共产品、外部性、垄断等，这基本上界定了政府经济活动的范围。

农村公共产品的政府供给是在市场进行资源配置基础上，政府以公平为目的、以税收和公共收费为主要筹资手段，利用公共资源提供公共产品的供给方式。政府供给的价值取向是公平，而私人供给的价值取向是效率。所以，在农村公共产品的供给上，政府供给和市场供给出现原则分工，在需求层次上，政府供给满足的是保障农民生存权和发展权等基本人权和基础需要；而私人供给满足的是农民基础需要之外的多样化、差异化的超额需要。实现并保障全体国民基本生存和发展权是政府不可推卸的公共职责。

政府供给等于政府生产的观点是一种传统的观点，现代社会的产品生产已经演化成复杂的分工体系，不同的功能可以由不同的个体或组织完成。对公共产品来说，政府可以是供给的主体，或最终的责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府的私人或组织去完成。政府就公共产品的数量与质量进行决策，这个环节是一个公共选择的过程，要体现民众对公平的诉求。具体的生产环节要引入竞争机制，由私人资本按照效率原则进行生产。“政府供给，私人生产”的模式可以较好地实现公平和效率的结合。此外，在公共产品管理和维护模式上的市场化运作同样能提高公共产品的供给效率。

在理论上，纯公共产品应由政府负责提供，准公共产品分为两类，一类是在性质上近乎纯公共产品；一类在性质上近乎私人产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等，政府提供与否具有较大的伸缩性，在明晰产权的前提下，既可以由政府提供，也可以由私人生产提供，还可以由政府和私人共同提供。

“公共物品”本身就是一个变化的东西，随着技术、组织、制度和人们的偏好，特别是计量手段和收费手段的进步，原来的公共产品有可能被市场提供了，或者能够被市场部分提供了，政府就应果断退出。这其中的政府责任，就是为市场供给提供充分的空间、高效的平台与有效的制度环境。

（3）政府供给与社区供给的责任边界

不管是政府供给还是私人供给公共产品，只要各利益相关者不能有效地进行合作，就会使得大量的社会资源耗费在各成员之间的讨价还价或相互排斥的过程中，也就是说，非合作的公共产品供给会带来一定的社会利益的损失。

奥斯特罗姆用实证的方法论证了人类社会中大量的公共资源问题以及解决公共事务的可能性，事实上并不是必须依赖国家或市场，人类社会中的自我组织和自治等非正式组织，实际也是管理公共事务有效的制度安排。

如果是公共产品享用者联合，由利益共享者集体合作供给，不但可以增加自身供给公共产品的动力，还可以培育供给能力，并对其他供给主体甚至政府部门的公共产品供给施加一定的压力，或更为有效。

政府供给的交易成本包括两个方面：一是由于信息的不完全和不对称产生交易成本，包括政府对居民公共产品偏好的信息不完全和政府上下级之间的信息不完全。信息不完全会导致公共产品供求失衡和公共产品供给的低效率，地方政府在提供绩效考核困难的公共产品时激励不足。二是执行成本，包括征税的成本和政府运行成本等。

社区供给公共产品同样也会存在交易成本，包括事前社区成员达成一致同意的缔约成本和事后组织、协调和监督成本等。社区自主组织供给公共产品的交易成本和社区规模有关。社区规模越大，则事前缔约时达成一致同意的成本就越高，事后执行过程中需要协调和监督的成本也会越高。此外，政府和社区供给公共产品交易成本的高低还和公共产品的性质有关。一般认为，对于纯公共产品，由政府供给其交易成本较低；对于俱乐部物品，由社区供给的交易成本较低。

在实际的操作中，政府供给和社区供给的范围一般是按照公共产品受益范围和外部性大小来界定。如果公共产品的受益范围较大，覆盖到几个社区，甚至更大的范围，由社区供给就会面临很高的协调和组织成本，一般由政府提供效率更高；而受益范围仅限于特定社区范围内，而且没有外溢效应的公共产品可以由社区自主组织供给。鉴于农村公共产品大多是具有较强外溢性的准公共产品，所以在农村公共产品供给中应发挥政府供给的主导作用。小范围受益的低级公共产品，可以由农村第三部门供给，由于这些公共产品外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。政府若提供这类产品显然是不合理的。对私人组织来说，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作组织或其他形式的农村第三部门，通过合作形式将外部收益内在化，以提高供给效率。因为社区供给的筹资方式是社区居民自觉、自愿的分摊或捐献，资金来源具有很大不确定性，而且，也经常面临“搭便车”的集体行动困境，所以，社区自治供给最好作为政府供给和市场供给之外的一种辅助性和补充性供给方式存在。

从上述推导可以发现，混合供给公共产品有更高的可取性，既可借助政府公权力避免“搭便车”行为对农村公共产品供给的干扰，也可以充分利用集体或个人在农村公共产品供给方面的信息优势，减少供给决策的信息成本，规避决策风险，提高供给的针对性，可以实现优势互补、取长补短，是一种较为理想的供给模式。需要强调的是，这种供给组合成功的关键，是不同供给模式的适度选择与合理配伍，这恰恰也是实践操作难点，否则会增加成本，效果也不尽如人意。作为实践层面的问题，尚需继续摸索，总结经验。

（4）中央政府与地方政府的责任边界

中央政府与地方政府的责任边界，建立在对公共产品分类的基础之上：一是具有全国属性的公共产品，如国防、外交等供给责任，由中央政府和中央财政承担；二是与地方居民生活密切相关的公共服务，如基础设施建设、供水、消防、垃圾处理、公共卫生等，主要由地方政府承担；三是社会保障、教育、医疗卫生等，需要中央与地方政府共同承担财政支出责任，也可由中央政府通过提供补贴等形式承担供给责任。

政府的责任边界直接影响经济体系运行的公平与效率，在公共产品供给领域尤其如此。厘清政府责任边界可以约束政府，履行应承担的供给责任；将可以由市场解决的供给转移给市场来办，卸掉担子，专注于政府职能。

从理论上讲，可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、私营组织、农民个人等。实践上，则要根据公共产品的不同类别确定其相应的供给主体和供给方式。如大型骨干水利工程、农业科学基础研究、全国性的水土保持工程、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等。由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共财政提供。其中，全国性的纯公共产品应该由中央政府提供，如全国性的水土保持工程、农业科学基础研究等。受益范围主要是地方的纯公共产品，则由相应层次的地方政府供给，比如地方治安、乡村道路建设等。

农村准公共产品，按照政府补贴和私人投资相结合的方式，由政府、私营组织、农民个人单独供给或联合供给。地区性的中小型水利工程、农技推广和农业机械推广、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁投资”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费，这类产品也可以在产权明晰的基础上，通过“付费”的方式由私营组织供给，这种方式是今后发展的导向。

3．市场供给的可行性和局限性

事实上，在所有公共产品中，有相当大一部分公共产品，可以借助辅助性条件，或将其正外部性转化为内在的经济效益，或将其非排他性转化为具有一定的排他性，诸如高速公路的收费制度，使外部有益性和非排他性转化为经济性、排他性，允许获得合理回报，吸引社会投资者参与高速道路投资建设，解决政府财力不足的问题。

本来由政府垄断的公共产品供给如今逐步转向由市场供给，这是公共产品供给一个新的发展趋势。

（1）市场供给公共产品的理论依据

公共产品因具有一定的非排他性和非竞争性，主要由政府来生产和供给，但这并不意味着市场力量就没有发挥作用的空间。即使具有完全非排他性和非竞争性的纯公共产品，在生产的某些环节，市场机制照样可以发挥作用。具有一定排他性和竞争性的准公共产品，政府就更没有垄断生产的必要，市场力量介入不仅会加大公共产品供给的数量，为不同消费群体提供更多可供选择的公共产品，更为重要的是，可以充分利用市场机制本身的活力，全面提升公共产品供给的质量和效率。

所谓公共产品供给的市场化就是以政府为主导，以市场和社会为主体，引进竞争机制，打破政府垄断，构建政府部门、私营部门、第三部门等多元参与、良好合作的公共产品供给体系。它包括决策与执行分开，市场检验和顾客导向。公共产品市场化供给的实质在于给公众更多的选择空间，通过各个供给主体之间有序竞争和协作，提高公共产品供给的效率和质量。

对此，不乏可行性论证。科斯通过对英国早期灯塔制度进行研究，从可能性的角度，论证存在市场外部正效应的公共产品领域，政府不是唯一的甚至不是有效的供给者，私人在供给中发挥了重要作用。打破了公共产品由政府垄断的思维定式，使人们注意到公共产品也可以由私人供给的事实，从而建立起公共产品供给可以并且应该引入市场机制的信念。

布坎南以俱乐部产品概念，揭示引入市场机制的激励作用。一是可以消除公共产品消费中“搭便车”动机；二是在俱乐部产品不能满足需求的情况下，成员会选择离开，从而激励和制约集团高效提供公共产品。使集团组织成为借助市场化手段供给准公共产品的理想模式。

德姆塞茨则更为直接地指出，在能够排除不付费者的前提下，私人企业能够有效的提供公共产品。

奥斯特罗姆为代表的制度分析学派从供给主体多元化的视角，提出多中心理论，为公共产品供给主体的多元和互动关系，供给方式的多元化，进而引入竞争机制等，提供了理论支撑。

（2）农村公共产品市场供给的可行性

从目前农村公共产品供给的现实情况考察，政府垄断公共产品供给的局限逐渐显露，问题的焦点出现在经济发展水平限制了充分的财政支撑，政府没有足够的财力去独立承担公共产品的供给，以及有针对性地化解目前的问题。引入市场机制，不失为良策。

首先，农村公共产品的属性，绝大部分是以准公共产品的形式存在的，适合引入市场机制。如农村义务教育、农村职业教育、农业科技成果的推广、农村水利灌溉系统、农村小流域防洪防涝设施建设、农村医疗等。对于这类准公共产品，由于消费上排他性的存在，可以在一定程度上杜绝“搭便车”的问题，使市场供给成为可能。

其次，通过预算安排、政策安排或合约安排等，形成经济激励，政府有可能引导私人企业或第三部门参与公共产品的生产。一方面是农村作为潜在市场，蕴藏着巨大的商机。拥有一定资本存量的农村私人资本及乡镇企业面临市场的激烈竞争，也需要一个有稳定收益的投资渠道；拥有相当资本存量的城市私人资本也迫切需要新的投资空间，释放资本效能，获取资本收益。换言之，就是社会投资主体的多元化和民间资本天生的逐利性，使市场机制的引入成为可能；另一方面是政府的税收等扶持政策的吸引力。政府可以通过制定相关激励政策，鼓励各类市场主体到农村投资公共产品，从而增加社会投入，拓宽筹资渠道，解决农村公共产品供给，因资金匮乏造成的总量短缺问题。引入市场竞争有利于降低供给成本，提高供给效率，提升供给水平。

再次，通过市场可以体现农民对公共产品的需求偏好，有利于调整供给结构。

最后，农民不排斥市场机制的引入。一是农民市场意识不断增强，农民通过市场方式满足公共产品需求的意愿和能力日益增强；二是根据博弈理论，当一方或少数“特殊利益集团”垄断某个或某几种产品供给时，会造成“垄断高价格”，不仅带来供给的高利润，而且增高消费成本。农村公共产品供给引入市场机制，形成以政府主导的多元投资主体和多元生产方式，有助于卸掉农民自我提供农村公共产品的沉重负担，受到农民首肯。三是引入市场机制供给公共产品，可在多方博弈中，克服参与的“囚徒困境”。

（3）市场机制中不可忽视的第三部门

政府单一主体供给，因效率问题屡遭诟病。于是有市场资本加入，促进了公共管理改革的步伐。巨大的市场潜力和稳定的投资收益，吸引各种来源的私人资本投资于农村基础设施等公共产品建设，既能在政府管理控制之下发挥市场配置资源的基础作用，避免政府单独供给的低效能，又能减轻政府财政压力，提高公共支出效率。公共部门根据私人部门提供公共服务的数量与质量分阶段付费，省却了政府一次性大额支出，同时又达到了直接投资的目的，有利于降低政府隐形债务风险。

然而，现实表明，只要是单一主体供给，不可避免地会导致“失灵”问题，无论是政府还是市场。

改革开放以后，商品和市场进入了我国人民的政治和经济生活，引发人们重新认识并界定政府与市场之间的关系，承认市场在资源配置中所起的基础性作用。国家、社会良性互动关系重新建立。政府还权于社会，并调整管理权限和维度。由于一度过分强调市场力量，公共产品依赖私人供给，表现出明显的政府“缺位”，导致出现严重的公共产品短缺现象。

公共产品供给领域第三部门的出现，有效弥补了市场和政府的双重失灵，增强了公共产品生产和资源配置的公开化，促进了社会资源的合理配置。

第三部门向社会提供公共产品和公共服务具有独特的优势。第三部门是非盈利性组织，以服务为基本定位，其组织结构充满技术和制度创新的动力，拥有创新优势。许多第三部门服务定位于社会弱势群体和边缘性社会群体，坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，既较少市场机制的负面效应，又超脱政府部门的官僚作风，增进了人际间的和谐。第三部门在组织体系和运行方式上也具有较大弹性和适应性，具有适应性强、对社会基层反应迅速、调整快、灵活便捷的优势，其高效能有助于减少政府赤字。

然而，了解和研究第三部门，要防止一个误区，就是将志愿机制理解为政府和市场失灵后的替代性制度。第三部门供给公共产品也常常会偏离志愿机制，同样会表现出“志愿失灵”。事实上，在公共产品领域，第三部门主要是填补市场和政府失效的空白，更多时候它必须依靠政府才能发挥其应有的功能。

（二）厘清政府责任

公共产品本身体现的公平目标或非经济利益目标，无法通过以个体选择为基础的市场机制实现，这为政府主导和准政府组织介入公共品供给领域提供了基本的可能性与必要性。

1．政府的主体责任

传统公共行政理论认为，政府是公共产品供给的唯一主体。由于市场失灵的存在和公共产品所具有的特性，公共产品的提供往往主要依靠政府，因此，政府自然成为公共产品最主要的供给主体。从理论上讲，提供公共产品、满足公共需要也是政府责无旁贷的职能。

对于公共产品必须由政府为主提供的原因，被称之为“公共的悲剧”，大卫·休谟早就阐述了其完整含义，这可视为政府承担公共产品供给责任最有说服力的理论解析。关于“公共的悲剧”，最早可以追溯到古希腊哲学家亚里士多德的断言：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。

约翰·维克斯在《私有化的经济学分析》中则开出了以“公有制”化解问题的“良方”。他认为，公有制为政府提供了一些附加的政策工具，以此来修正由于商品市场和代理人市场失灵所造成的社会报酬与私人报酬之间的偏差。譬如，以利润最大化为目标的垄断厂商参与各种商业活动，这些活动违背了公众的利益。虽然政府可以通过竞争性条款和监管政策来限制这些商业活动，但是在信息不对称的情况下，这种操作的复杂性使公有制成为更完美的问题解决框架。

应该肯定地说，政府从来也没有否认过自己具有公共产品供给的职能，但在许多时候，常常把注意力与精力放在其他方面，以致弱化了这项职能。在温饱等私人需求尚不能解决的时候，政府把更多的精力和资金放在发展经济上，甚至直接抓经济，并投资经济和参与市场竞争，也许具有阶段性的合理性。当社会经济发展到一定程度，公共需求普遍增长时，政府也必须尽快地实现公共职能，向公共服务型政府转型。所谓深化行政管理体制改革的核心，就是把不该由政府管理的事项交给市场或社会，把政府该管的事情切实管起来，管理好，通过制度安排，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中应有作用，更加有效地提供公共产品，实现政府维护公平正义的职能。

公共产品不管由谁提供都存在着两种基本的生产模式，即公共部门生产和私人部门生产。公共部门生产是指政府通过国有企业或政府部门直接控制、经营的机构来生产公共产品或提供公共服务。政府选择自己生产可以保证公共产品的有效供给。

政府介入生产事业，主要是基于整个社会的公共利益。在对“公共利益”的关切下，政府对于公营事业的举办，在本质上与民营事业有所不同。公营事业具有特定的市场以及稳定的融资渠道，在社会经济发展中，负有“社会稳定”与“经济发展”的双重功能。就“社会稳定”而言，公营事业掌握着重要物资的主要来源，它既为工业发展提供稳定的基础，也为社会民生提供缓冲的安定力量。就“经济发展”而言，公营事业为其他工业提供了广阔市场，并支持其上下游产业发展。换言之，政府举办生产事业，仅限于少数不适于民营的事业。

说到公营事业，垄断一词就会悄然进入人们的视野，成为人们思考的要素。关于公营事业的垄断机理，可以借鉴高鹤文的相关研究。

T.H.法罗认为自然垄断产业就是那些一旦引入竞争因素，就会出现失败局面的产业，并把它的经济特征归结为四方面：一是能够提供某种必需的产品或服务；二是具有规模经济特征；三是所处的生产环境和地理条件具有天然优势；四是能够提供顾客需要的可靠的和稳定的供给安排。

理查德·T·埃利则把自然垄断的形成归因于三个方面：一是由于占有特有的资源；二是由于拥有某些特权；三是产业自身特性获得的自然垄断特征。

自然垄断产业特征决定了其在生产效率与分配效率上总是面临着两难选择。如果完全由私人企业垄断经营，私人企业在追求利润最大化的过程中，有可能存在较高的生产效率，但不能保证私人垄断企业会自觉地按照成本定价，这就需要对自然垄断产业实行必要的监管，以实现社会福利的最大化。

事实上，监管政策并不是任何时候都积极有效。监管过程都要发生成本。在某些监管活动中，监管成本甚至大于监管收益，从而导致监管的无效率。还存在监管俘虏问题，使监管政策的制定偏离社会公共利益目标。解决自然垄断行业两难选择的一个思路，就是政府建立国有企业直接进行垄断经营，即由政府而非民营经济拥有和管理自然垄断产业，国有经营成为自然垄断行业的优化选择，所以，国有经济一度集中于自然垄断行业。

对自然垄断行业实行国有化经营，原因之一是自然垄断行业特有的产业特征及其在国民经济中的特定作用；原因之二是由于国有经济的特殊组织与治理方式，正好符合自然垄断产业发展与管理的实际需要。

在公共产品领域，政府可以通过国有经济进行直接生产，也可以通过政府采购的形式从私人部门购买产品和服务以间接实现政府提供。从中国目前的实践来看，政府通过国有经济生产并供给公共产品，较之利用市场生产供给的方式有明显的优势，也有显而易见的弊端。

首先，国有经济作为政府的政策工具，在实现政府的政策目标时，必然会得到来自国家和政府的各项政策支持，这包括显性的经济支持，也包括隐性的来自于政府权力的支持，甚至通过设置准入等壁垒，保障国有经济的垄断地位。但政府保护下的市场优势地位和垄断地位，往往在国有经济逐利动机的驱使下，特别是有限监管缺乏的情况下，有的滥用垄断地位，限制竞争并损害消费者的合法权益，通过人为减少产品的市场投放量，收取远远超出生产成本的费用，谋取不当利益；乃至利用垄断地位限制竞争，制定霸王条款，强制交易，从而封锁竞争者接近其他买卖双方达成交易的可能性，以实现市场支配地位，其结果是造成成本高于收益，成本与收益相当的交易被拒绝，消费者的需求和利益被无视。

其次，因国有经济拥有的政治性、权威性和垄断性，理论上在公共产品生产和供给中，其组织和交易成本较之其他组织应当更低，但现实中却不尽如人意，社会最优目标是实现较高的生产效率和社会分配效率，即垄断企业以较低的成本向社会提供产品或服务，并按照正常利润进行成本定价，有的国有经济垄断企业常常通过制定高于成本的垄断价格，获取垄断利润，最终导致这些国有经济发展生产和获得增量利益的动力不足，而由此带来的成本攀升又回转嫁到消费者身上。

再次，国有经济依靠政府有利的财政支持，必须承担有利或不利的公共政策结果，同时受到政府的引导和保护，双方面条件同时保证了国有经济公共产品生产和供给的公共利益取向和“公共性”。但这并不能绝对排除国有经济的逐利性，为使国有资本增值，投资决策也会时有不慎，可能不仅影响基本产业投资，还会影响公共产品生产和供给效率。

在理论上，公共产品领域国有经济的一个重要目标，就是实现公众利益，基本责任是在社会公众需要并且愿意和能够支付费用时提供尽可能多的和尽可能好的产品或服务。因此，要想更好地约束指导该领域国有经济的行为，一方面需要将所应承担的义务与责任正式纳入国家的监管法律体系，把公众利益上升到权利的范畴，才能使国有经济在经营中对公众利益抱有足够的重视。另一方面是政府必须加强监管，借以对公共产品领域国有经济的责任规则、运营行为严格规范，提升投资和经营的财务保障系数（高鹤文）。

当前，中国经济社会面临的突出矛盾，一是经济快速发展与资源环境约束的矛盾，经济结构不合理，经济增长方式粗放，资源和环境压力加大；二是全体社会成员全面快速增长的公共需求与公共产品短缺、公共服务不到位的矛盾；三是城乡之间、地区之间、群体之间差距扩大，社会事业发展滞后。这些问题是随着改革的深入逐渐暴露出来的，已成为当下的主要矛盾。在社会主义市场经济体制还不完善的前提条件下，着力转变政府职能，加强和改善宏观调控，注重体现社会公平，尤为重要。

2．政府的主导责任

农村公共产品供给主导并不等于供给主体，主导是政府可以通过政策引导等形式，鼓励社会公众与民间公共组织积极参与供给。

（1）从实践效果看，政府作为公共产品供给主体遇到了多方面的困扰。一是政府作为公共产品供给主体也会存在一定缺陷和不足，即政府可能会因为财政支出困难和经济效率低下，不能提供或不能有效提供公共产品，在提供公共产品上产生失灵情况。有经济学家提醒那些提议对市场失灵和收入分配不平等予以干预的人，不要忘记政府同私人市场一样是有缺陷的。政府具有良好意愿，但并不总是能够做出对整个社会有益的无私决策。二是如何确定公共产品的供给数量，以满足社会的公共需求，达到整个社会福利的最大化，是公共产品政府供给理论仍在不断探究的一大课题。在政府保障供给数量的前提下，供给多少才能实现最优的资源配置效率，成为政府不能解决的难题。在一定的阶段和一定的区域范围内，虽然每个消费者负担的公共产品成本即税收或收费不尽相同，但由于公共产品具有的非竞争性和非排他性，消费者通过“搭便车”的方式，却能够享受到基本等量的公共产品。已有的研究表明，市场可以通过公共供求关系显示出消费者对私人物品的需求状况，然而公共产品不是通过市场提供，供给者很难获得消费者准确的需求信息，在消费者和供应者之间一直存在着信息不对称性。因此，为了尽可能准确掌握消费者对公共产品的需求量，在理论研究中，往往主张通过民主机制进行公共选择，以求最大化地显示消费者对公共产品的需求偏好，从而确定公共产品的供给数量。然而，由于人类经济社会处在不断发展和变化之中，人们对公共产品的需求也处于不断变化的过程中，公共产品供给的范围和数量总是呈动态过程，并没有绝对的标准值，这又成为一个约束因素。由于政府和消费者之间存在信息不对称，政府往往难以了解消费者对公共产品数量、质量、范围等需求和消费偏好，因为难以解决公共产品准确需求偏好和信息显示，政府则较难确定社会需要什么样的公共产品以及需求的水平，在公共产品供给领域政府同样存在失灵。三是政府机构超额支出的动机，又可能导致公共产品支出超过纳税人愿意支付的水平，从而无法实现公共产品最优供给数量。

因此，设计合理的公共产品制度安排，发挥市场与政府的各自优势成为公共产品供给制度设计的主要原则。

西方产权学派的观点认为，市场之所以失灵常常是因为产权不明确，如果产权明确并得到保障，市场也可以有效提供公共产品。科斯1974年发表《经济学的灯塔》指出，英国19世纪20年代使用中的46座灯塔，有12座是由私人建造和运营的。证明政府并不是唯一的公共产品供给主体，在产权明确的情况下，灯塔可以由私人及其他社会组织进行有效的经营和提供。因此，政府并不是公共产品唯一的供给主体，随着市场经济的发展，公共产品还存在其他的供给主体，如民间组织、企业和个人等等，出现了供给主体多元化的趋势。

（2）在供给主体多元化的大背景下，政府要做好以下几方面的工作。一是政府要做公共产品供给决策规划中的主导。要统筹规划，改变部门分割、各自为政、部门利益局限等问题。二是政府要通过管理体制，调动社会多元主体积极参与供给，实现资源整合，发挥社会不同主体各自的优势，以弥补政府自身的不足，提升公共产品供给的质量和水平。长期以来，我国的公共产品都是政府独家提供，公共投资项目和服务完全由政府管制和垄断生产。在这种信息不对称情况下由政府单方面决定提供的公共产品，不可避免地导致供需结构不合理。改革开放后，政府放松规制，花了大力气进行市场经济制度和行政审批制度改革，将相当一部分原来由政府承担的行政职能交给中介组织或行业协会，把该由市场来解决的问题交给市场，它们正在发挥作用。同时，政府也把公共产品供给的任务，分给了市场、社会组织等承担。也就是说，政府在公共产品供给的问题上，正在摆脱“唯一性”，成为公共产品供给的多元主体中的一个最为重要的主体，也就是起主导作用的主体。

无论是政府直接生产或通过非政府组织或委托私人提供公共产品，政府都不能放任自流，需要予以监管，以确保公共服务的质量，以及公平性和可获得性。据此得出两个结论：

结论之一：在公共产品供给体制中，政府要唱主角，但不是唱独角。政府要引导和规范其他公共产品的供给者，发挥主导性作用，切实担负起应该承担的公共产品供给的责任。要建立以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共产品供给的格局，实现公共产品供给主体的多元化和供给方式的多样化。调动社会力量参与提供和改善公共品供给，鼓励各种民间组织投资兴办公益事业和提供社会服务。在政府主导的同时，建立公共产品供给的分权化的管理体制，调动社会多元主体积极参与公共服务。同时规范政府、事业单位、社会组织之间的关系，实现公共服务和公共产品供给资源的有效整合。

结论之二：利用市场生产、供给公共产品，是通过政府干预实现的。政府不直接干预微观经济运行，不等于放任和甩手。市场作为配置资源和调节经济活动的一种方式和手段是有效率的，但市场不是无所不能的，不可避免地存在着缺陷，存在着单纯靠市场调节难以发挥作用的领域。这就要求政府按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，充分履行职能，弥补市场机制的不足，克服市场调节的偏差，在提高效率、激发活力的同时，要致力于提供非赢利的公共产品和公共服务，体现和促进社会公平，注重均衡，更好地发挥政府和市场在优化资源配置中的不同作用。

（3）调节和监管是政府干预的主要方式。应当把公共产品供给转移给企业、民间团体来运作，大力发展市场供给，政府则通过税收优惠、贴息补助、参股等形式给予支持，鼓励社会力量进入社会发展领域，这样不仅能够吸引大量民间资本，满足个性化需求，还可以有效增加农村公共产品的供给总量。

首先，公共产品的生产、提供通常具有一定的自然垄断特征，正如政府提供公共产品会产生垄断等负外部性一样，私人提供公共产品也可能会产生垄断等负外部性问题。私人资本进入公共产品资源配置领域是以盈利为目的，私人在取得某一公共产品的资源配置权后，可形成某种垄断优势，凭借这种垄断优势，可能会提高消费的准入价格，还有可能主观故意造成信息不对称，信息不完全等，从而损坏消费者权益；公共产品在生产、提供及使用过程中可能产生环境污染等负外部性问题，需要政府监管和治理。

其次，公共产品市场供给过程中还很容易出现正外部性，即公共产品的生产、提供通常存在效益的外溢，生产、提供者难以得到足够的收入来抵补生产成本，如果不能得到政府一定的补偿，市场供给的积极性会受到明显抑制，需要政府予以有效调节。

监管主要包括准入监管、价格监管、质量监管以及竞争秩序监管等，以指导公共产品市场供给过程，协调公共产品供求关系，为市场供给提供制度激励，创造良好的制度环境。一是准入监管。长期以来，在我国承担公共产品生产任务的主要是各政府职能部门、国有企事业单位，私人资本和外资要进入公共产品供给领域受严格的政府管制和行政审批制度的制约。公共产品领域向市场开放，意味着允许私人资本进入公共产品生产领域，一般来说，除少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共产品需要由政府直接生产和提供外，大多数公共产品的生产、提供都可以向私人资本和国外资本开放。然而，公共产品生产的技术经济特征决定了监管机构有必要对进入该领域的新企业实行适度控制，从而更好地发挥规模经济效应，避免重复建设和过度竞争。此外，公共产品与人们的生活息息相关，同时又是其他社会产品生产的前提和基础，因此要保证连续稳定的供应，这就要求经营企业不能随意退出，任意提供或中断服务。因此，对市场退出也必须有严格的管理与规定。二是价格监管。由于公共产品的供给存在垄断特征，因此其定价可能出现过高或过低现象。价格过高会影响消费者切身利益；价格过低又会增加国家的财政负担。因此，价格监管是公共产品领域监管的一项核心内容。对公共产品领域的价格监管，力求促进社会分配公平，刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。目前我国公共产品价格通常缺乏激励企业提高生产效率、不断降低成本的动力。在透明性兼科学性的基础上，制定合理的价格政策，系监管机构一项重要的工作内容。三是质量监管。质量监管的主要目的是防止缺乏竞争的自然垄断行业，提供不达标或质量下降的公共产品和服务，维护和保障消费者权益。质量监管的主要内容包括制定公共产品质量标准、建立质量检测制度、定期颁布准许生产有关产品和服务的目录等，从而强制企业保证所生产产品的质量。政府应遵循公开、公正、公平的原则，采取招标、投标的办法，与市场资本签订公共产品生产和供应合同，制定公共产品生产、提供的质量技术标准，并以此实现对公共产品市场供给机制的必要监督，保证公共产品的供给质量。四是竞争秩序监管。公共产品领域市场化改革过程中，将形成多种供给主体同时存在的局面，而且转型阶段往往鱼龙混杂，泥沙俱下，这使公共产品领域供给者之间竞争程度增强。对此，要求监管机构加强对竞争秩序的监管，监管内容主要包括：防止破坏性竞争，制约企业的不当竞争行为，防止企业的限制竞争行为。五是采取有效的监管方式。随着公共产品供给的市场化改革，监管机构的监管方式、监管重点会与以往有所不同。若要保证公共产品在市场机制下能够有效供给，必须转变现有监管方式，改进监管手段。首先，要确立依法监管的理念。我国传统的公共产品供给主体往往都是政府的附属物，政府是企业的直接管理者，直接参与企业的生产经营行为。这时的监管大多表现为行政干预。随着公共产品供给方式的变化，提供公共产品的国有经济成为独立的市场主体，监管机构必须减少行政干预，主要依靠法律和经济手段进行监管。这需要监管机构与政府政策部门分开，保证监管机构的相对独立性，客观公正地从事监管活动，不受权力干预，以保证监管的客观性。其次，监管内容要适应环境友好型的发展要求。公共产品市场化改革下，供给主体多元，引入了竞争机制。监管不能只局限于公共产品供给情况，还要监控资源利用效率，杜绝资源消耗性生产，防止恶性竞争，稳定市场秩序。再次，监管手段专业化。由于不同公共产品供给存在差异性，对其监管具有很强的专业性。公共产品的供给过程的监管往往会涉及到经济、政治、技术、法律等多个领域，这就要求监管机构具有专业手段，加强综合协调联动，建立追溯体系，全面提升监管能力和水平。最后，监管机构也要接受多方监督。监管机构本身也会有自利倾向，实施监管权力时，有可能偏离公共利益代言人的立场，也可能为实现自身利益滥用监管权力，必须将监管机构置于法律、社会、媒体、政府其他部门等多方监督体系之下，必须以权力制约权力。

那么，谁来监督政府？使之对社会公众切实负责，健全内部监督机制固然重要，但主要还是通过外部监督来实现。在法律监督、纪检监督、审计部门监督的同时，发挥媒体监督的作用，鼓励社会舆论监督，形成有效的立体监督机制。

3．政府应有所为有所不为

必须强调，政府主导作用，也包括自身示范作用。只有政府实现主体地位，带头做好公共产品供给，然后才能把公共产品供给任务分给社会。可以分担任务，但不能推卸责任。作为公共产品的主要提供者，如果把本该由政府承担的责任分摊给其他社会组织，政府只当指手画脚的指挥者，不仅会加重市场与其他社会组织的负担，也会影响其他供给者的积极性。

（1）政府应当有所作为

总起来看，我国农村公共产品的重要作用以及所具有的特殊性，决定了我国农村公共产品供给制度将不同于一般意义上的公共产品供给制度。在成熟市场经济条件下，提供公共产品主要解决的是外溢性问题，即弥补市场失灵，因此，其公共产品供给的范围是有限的，也是有严格标准的，仅仅限于市场失灵的领域。但在我国目前的发展阶段，农村公共产品的供给制度还比较特殊，尤其是供给范围和数量，不仅包括市场失灵的领域，还包括农民私人产品严重短缺的领域，这是由现阶段生产方式和农村市场经济发展阶段决定的。有些农村产品在理论上属于私人产品范畴，但由于农民无力承担并且还很需要，政府就应该给予一定的投入和补助，担负起一定的供给责任。事实上，在目前我国农村经济发展阶段，农民对农村公共产品的需求涵盖了农民生产与生活的方方面面，可以说是全方位的。

在农村公共产品供给上，如果政府供给收缩与退却，一方面会带来严重的民生问题，农村和农业基础设施老化、破损，严重制约了农村生产力的发展，造成农民增收难，“看病难”、“看病贵”、“上学难”。另一方面，一些排他成本较低，不存在收费困难的准公共产品供给，私人资本开始介入，比如，小型农田水利设施、农村医疗服务、农村基础教育等领域，私人资本的市场化供给数量不断增加。在政府和市场之外，社区在农村公共产品供给中也扮演着重要角色。取消农业税后，我国农村普遍实行“一事一议”的村级公共品供给决策，农民通过“一致同意”原则，决定村级公共产品供给，实践证明这种民主财政的范式是有效率的。尽管“一事一议”的制度安排在实践中遭遇了集体行动的困境，但一些新的组织资源的介入，在公共产品的社区供给中开始发挥越来越重要的作用。在布坎南代表的主观主义——契约论者看来，效率只不过是一个主观概念，根本就不存在的可以观察到的客观效率标准，所谓的效率只能用“一致性同意”的规则加以考量，只要是“一致同意”的交易，就可以认定是有效率的。如此说来，“一事一议”经过完善，有着广阔发展前景。

（2）政府应当有所不为

公共产品供给和公共产品生产是有区别的。政府是公共产品供给最主要主体，并不是说政府一定要亲自生产这些公共产品。从严格意义上说，公共产品的供给是谁付费的问题，是供给主体如何组织、融资、管理以及监督的问题。而公共产品生产则是谁来制造的问题，它实际上只是一个技术过程。公共产品可以由私人提供，私人品可以由公共提供，选择公共提供还是私人提供，受工资和材料成本、行政管理费用、对产品偏好差异以及分配等问题的制约。

至于由谁来生产公共产品，西方公共产品理论认为，这要取决于谁生产更具有效率，其中，决定公共生产还是私人生产哪一种更有效率的一个关键因素是市场环境。事实上，随着经济社会的不断发展，许多通常认为只有政府投资生产的公共产品项目，都可以通过公开招标的方式承包给私营部门投资经营，即政府埋单、市场供给。

有研究认为，尽可能地减少政府公共产品的生产，交由社会、市场来完成，形成竞争机制，可以提高公共产品的质量，权力寻租的机会也会相对减少。因此，如果公共产品由私人供给，私人企业是公共服务的提供者、生产者，政府则是公共产品生产和供给的安排者、购买者。政府责任体现在确认并购买公共物品和公共服务；检查和评价所购公共产品和服务；通过公平税负筹集供给资金；负责任地慎重选购符合公众需求的公共产品。与之相应，产生了政府直接供给、政府委托私人供给、政府补贴私人供给、社区集体供给和市场供给等公共产品供给方式。不同的供给方式经过组合，构成不同的供给模式，包括政府供给模式、混合供给模式、私人供给模式以及其他社会主体供给模式等。