中国共产党主导的农村管理体制的发展轨迹

一、中国共产党主导的农村管理体制的发展轨迹

从近代到现在，治理中国乡村的公共权威结构主要由政府、政党和民间三部分组成。尤其是新中国成立以后，政府和政党作为官方的权威机构，它们在中国农村治理中起着决定性作用。

中国共产党作为从出身到情感、从起步到成功，都与农民联系紧密的执政党，在意识形态和制度设计上十分重视农民、农村、农业，即“三农问题”。在对农民的教育引导以及对农村传统社会的改造强度上，古今王朝和中外现代政党无出其右，皆不能望其项背。中国共产党的政治领导权和法律权力下沉至乡镇，乃至乡村。通过组织、动员和整合乡村社会政治资源、经济资源，领导了农村社会具有革命性和彻底性的改造，强力推动乡村社会经济结构的变革，建立了全新的治理制度和公共产品供给体制，这一过程尤以人民公社的建立达到极致。

（一）中国共产党局部执政时期乡村治理的实践

与城市相比，我国传统的农村处于一种相对封闭的社会结构之中，这种封闭的状态主要表现为农村能够通过自给自足的生产模式，不需要对外交流即可满足自身的需求，城市则不然，城市无法直接生产可以满足自身发展的自然资源，它必须通过城市之间、城乡之间不断的资源交换，才能获取可供自身发展的物质基础。农村和城市不同的发展模式决定了它们在国家社会管理中的地位不同。封建社会国家的基层政府是县级机构。这一时期国家与农村之间的关系突出表现为征税与交税，国家并不干涉农村社会事务。民国时期国民党政府虽然设置了基层政权组织，但是这种组织却在实际运作过程中演变为国家向农村摊派款项和榨取财税的工具。这表明，长期以来政府除了汲取农村资源外，并未涉足农村社会的事务，受到“国家——农村”分立的双轨制政治格局影响，政府与农民沟通极少，农民的意志难以为统治者重视。与此同时，依赖农村资源发展的城市在经济、政治、军事上的重要作用，反而更受到政府的偏向。可以说，在新中国成立之前我国农村和城市是分隔的两个部分，这种分隔是单向的，农村的发展自然推动了城市的进步，而城市的发展却没有惠及农村。

在这种双轨制的社会体制下，城乡经济发展逐渐失衡，尤其是随着大工业和市场经济的发展，城市的繁荣与乡村的破败形成鲜明的对比，政府的职能往往以适应城市需求为首要任务，农民的利益需求在政府行为中鲜有体现。新中国成立前，农民比重约占全国人口总量的90％。政府职能则较多地代表了城市居民的发展利益，忽视了农民的权益，这孕育了政权的不稳定因素。在这一历史时期，政府与农民之间的关系表现为管治与被管治关系，政府采取行政命令等方式实现对农民的统治，农民无法通过制度内途径参与社会治理。因此，在革命斗争时期，共产党认识到农民群体的重要性，采取农村包围城市的革命道路，在局部执政的根据地探索土地改革，设立农民协会，发动农民参与地方治理，获得了农民的充分支持，形成了革命斗争的合力，推翻了旧的统治秩序。

中国传统农业社会的乡村社会治理，其显著特征是乡绅自治，乡绅作为乡村社会的精英，通过多种渠道聚在一起，很大程度上替代了政府对乡村进行治理的统治职能，维持了与此相应的乡村社会公共产品低水平均衡供给。

到了近代，随着中国社会经济的开放，乡村社会低水平均衡逐渐被瓦解，绅权变质，衍生了乡村社会治理危机。

农民问题主要是土地问题。中国社会各界及其政治代表对这个问题的态度和解决办法是不同的。中国共产党成功地将封建土地制度束缚下消极无奈的农民动员起来，积极参与社会变革，并最终成为运动的主力和动力，在致力于推翻封建统治的同时，逐步削弱乡村土豪劣绅的政治经济实力，瓦解乡村旧势力的统治，着力改变乡村政治结构。农民在“打土豪、分田地”、“减租减息”等政治经济革命中提高了自身地位，成为中国共产党领导下的工农联盟的重要同盟者和共产党组织的主要群众基础。

中国共产党自成立起，就注意到中国的农民问题，党的三大制定了党的历史上第一个农民问题决议案，明确指出，“国民革命不得农民参与也很难成功。”同时提出，没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民。开展“限田”和“限租”运动。特别是建立起农民协会。农民协会在中国共产党的领导下，以空前的规模动员和组织农民团结在农民协会这种组织形式下，参与农村政权建设，显示出组织起来的农民的巨大力量，农民协会由乡到区、到县、到省，其组织规模既便于加强统一的组织领导，又增强了农民的战斗力，这是传统农民运动所不能企及的。

1927年3月，国共合作阶段，毛泽东和邓演达提出了《对农民宣言》，明确规定了农民协会应该掌握乡村政权，由农民政权代替封建土豪劣绅政权问题，提出在乡村中建设农民领导的民主乡村自治机关。此后的实践中，在乡村自治机关未建立起来之前，农民协会便成了乡村中唯一的权力机关，农民有事情都找农民协会去办，在一些农民运动发达的县，当土豪劣绅的政权被打倒后，不仅乡村政权落到了农民协会的手中，甚至县政的处理也要听取农民协会的意见。

1925年党的四大首度提出工农联盟的重要性，阐明了农民是无产阶级同盟军的原理，并强调全世界农民之真实的解放，是与全世界工人阶级解放相联接的。这是党的四大最重要的贡献。这代表了中国共产党在当时对城市与乡村、工业与农业、工人与农民关系的认识水平。

1927年10月，毛泽东率领湘赣边界秋收起义的工农革命军开始创建以宁冈为中心的井冈山农村革命根据地。工农革命军首先在边界各县打到土豪劣绅，发动群众游击暴动。1927年11月建立第一个红色政权，并逐步建立县、区、乡各级工农民主政权，奠定了井冈山根据地的基础。1927年冬到1928年冬，井冈山根据地在打土豪的基础上开展分田斗争。为了加强井冈山斗争的领导，前委先后派出党员干部恢复、整顿和发展各县的党组织。井冈山的斗争主要是军事斗争，部队承担了消灭敌人、打土豪筹款子、做群众工作三项任务，密切了军政、军民关系。同时对地方农民武装进行改造，建立县赤卫队和乡暴动队，造成罗霄山脉中段政权。

井冈山根据地的各级工农民主政权，是处在社会最底层的工农大众推翻剥削阶级的旧政权后，建立起来的自己当家作主的新政权。1928年毛泽东指导起草《遂川工农兵政府临时政纲》，集中反映了劳动群众的愿望和要求，工农民主政权的建立给井冈山地区带来了崭新的面貌，劳动人民拥有从未有过的政治权利；开展土地革命，使无地或少地农民分得了土地，激发了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展。但当时还缺乏政权建设的经验，各地建立的政权是以苏联的苏维埃政权为模式的。毛泽东对于井冈山政权建设提出了很多建议。他指出应当更好地发挥政府作用，为图省便，许多事情，党在那里直接做了，政府的权威却差得多。他提出党的主张在执行的时候，必须通过政府的组织等。

在根据地内，消灭封建地主土地所有制，实现耕者有其田的制度，是中国共产党领导人民进行的最重大的社会变革。

土地革命最早是在海陆丰根据地开展起来的。井冈山根据地土地革命是开展得比较早也比较好的，起初采取土地全部没收、彻底分配的办法，以乡为单位男女老幼一律平分，后改为以劳动力为标准，体现了反封建的彻底性。但结果导致中间阶级反水，根据地经济萧条。后经过几度修改调整，确定了抽多补少、抽肥补瘦的原则，最终逐渐确定了适合中国实际的土地革命路线、方针和政策。

土地革命的深入开展，使农村革命根据地的面貌发生了根本性变化，一是阶级关系发生了剧烈变动，被压迫的民众在政治上翻身，成为农村的主人；二是广大无地少地农民分得土地后，生产积极性极为高涨，促进了农业生产的发展；三是随着农业生产的发展和苛捐杂税的废除，农民生活很快得到改善；四是广大农民在经济政治上的翻身激发了革命热情和积极性。

大革命失败以后，中国革命之所以能够坚持和发展，主要是因为紧紧依靠农民，在农村建立根据地，并深入开展土地革命。

中国革命走的是农村包围城市武装夺取政权的道路。因此，中国共产党夺取全国政权，走的是先有基层政权，后有中央政权，从分散到集中，从局部到全国的发展道路。

中国共产党在不同时期及不同的根据地实行过不同的组织与管理体制。从组织层级上来看，根据地除保持了区作为政府派出机构之外，基层政府进一步下延到村一级。陕甘宁边区时就设立了村政府，形成区、乡、行政村和自然村四级制。

共产党领导的抗日民主政权，经济建设的根本问题是发展生产、开辟财源，抗日民主政府采取许多措施恢复和发展农业生产。有些地主无视政府法令，强迫农民交还已分得的土地房屋，强收已废除的旧债。陕甘宁边区政府和八路军留守兵团，起草了铲除奸佞的布告，边区政府主席团做出关于处理边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷的决定，有利地保卫了各项建设事业。

抗日民主根据地相继建立了相当于省一级的政权。1940年前，因抗日民主政权处于初创阶段，各根据地政权建设发展不平衡，有些地方还存在着两种政权并存的局面。1940年3月，中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，对根据地政权建设的原则和政策作了具体规定，从此，根据地政权建设进入一个新的发展阶段。

抗日根据地的政权是统一战线性质的民主政权，既与地主阶级政权相区别，也与工农民主专政不同，是经过民主选举和按照严格的民主集中制建立起来的，包括立法、行政、司法机关，边区、县参议会既是民意机关，也是最高权力机关。政府机关设边区行署、县、乡三级，有的地区行政委员会、行署、县、乡四级，另有边区政府的派出机关专员公署和县政府的派出机关区公署。

抗日民主政权本着“三三制”原则，通过民主选举建立政府机关。基层政权直接选举产生，这就使村政权具有了广泛的群众基础。

全面内战爆发时，解放区面临一些困难，有些地方土改尚处于发动阶段，广大乡村的封建势力仍然存在，解放区还不十分巩固，农民的生产积极性还未充分调动起来，新解放区人民政权刚刚建立，社会秩序尚不稳定，土匪暴乱时有发生。

中央按照持久打算，在人民军队帮助下，新解放区迅速建立起人民政权，并依靠在斗争中涌现的积极分子，加强基层政权和群众组织建设，如建立农会等，把民兵工作作为根据地建设的一项重要内容，以县为单位编成民兵团，以乡或自然村为单位，编成民兵中队或分队。在不误农时的前提下，担负维护社会治安的任务。保障了土改的顺利进行，农业生产开始增长，以人力物力支援人民解放战争。

一是以清算地主的方式解决农民土地问题；二是通过征购的方式转移地主的一部分土地归农民，以利于统一战线；三是通过“献田献地”解决农民土地问题。

一旦土改把农民发动起来，农民的平均主义思想就会干扰党的土地政策。为此毛泽东指出：农民的平均主义思想在分配土地之前是革命的，不要反对，但要反对分配土地以后的平均主义。《中国土地法大纲》的颁布和修订，指导了农村的土改政策，厘清了地主阶级剥削和农村中农民正常借贷行为和商业债务的界限，明确了土改标准和政策界限，保证了土改的健康发展。

所谓教育是政权的附丽，是指教育类公共产品必须由政府提供。换言之，就是作为公共产品的教育离不开政府主导的供给。欲支配教育权，必需掌握政权，建立并掌握政权是教育建设的前提条件。在阶级社会，只有掌握政权的阶级才能掌握教育的权力。他们不仅通过规定教育方针、制定政策法规等影响和控制教育，同时还决定谁享有受教育权以及受什么样的教育。中国共产党局部执政时期，借政权之力，进行了有效的根据地教育建设，教育事业从无到有、做大做强，可圈可点。

（二）新中国成立以来农村管理体制的变迁

新中国成立后，党和政府面临两大政治任务，一是改革封建的土地所有制，实现“耕者有其田”；二是农业的社会主义改造，建立社会主义农业制度。

中国共产党掌握全国政权以后，通过强大的政府力量重塑了农村的秩序。首先通过土地制度改革来满足农民对土地的需求，即大范围推行土地改革，在村的较小范围内无偿均分地主土地及其他动产和不动产。这是以政府合法暴力作后盾的乡村社会财富再分配。它提高了广大农民的经济地位，催生了农民当家作主的政治激情，将乡村政治格局引向解构和重组。

农村新生的政治领导阶层不再是传统的精英阶层，而是在共产党培养下成长起来的普通农民。共产党下派的工作组或其他政治组织不断地与乡村新生领导阶层相结合，用执政党的革命理想和价值观改造乡村的旧文化、替代传统观念、改造乡村社会，强制性推动乡村社会的制度变迁，实现乡村社会的政治及经济整合。

1．伴随废除封建土地制度建立起基层政权

封建土地制度是造成农民贫困和农业生产落后的总根源。新中国成立时，全国还有2/3的地区存在着封建土地制度，新民主主义革命虽然取得了基本胜利，但它的经济纲领尚未彻底实现。占全国农户总数57％以上的贫农、雇农，近占有耕地总数的14％，处于无地少地状态，而90％的耕地是由贫雇农和中农耕种，所承受的地租剥削很是沉重。因此，《共同纲领》规定，建立农民团体，经过清除土匪、恶霸、减租减息和分配土地等步骤，实现耕者有其田。

建国之初的土地改革运动，是我国历史上规模最大的一次土地改革，也是历次土改运动中搞得最成功、社会震动最小的一次，避免了社会混乱，使最大多数人受益，最大限度地保护了农业经济。农民是土地的最大受益者。他们真心拥护共产党的领导，稳固了共产党在农村的执政基础。

按照共同纲领规定，新解放区人民政府首先着力安定社会环境，发动农民开展反霸斗争，推翻地主阶级在农村的政治统治，严惩那些依靠或组织反动势力称霸一方，用暴力和权势欺压、掠夺人民的乡村恶霸，建立起以农民基本群众占优势的基层民主政权。

为了在农村反霸斗争过程中减轻农民的经济负担，新解放区在土改之前，普遍进行了减租减息和退押工作，主要是减少农民交给地主的一部分地租额，一般是减25％，同时减少农民向地主借贷的高额利息，在原则上地主应该退还农民租佃土地时缴纳的押租金。这一系列举措是为了反对地主阶级的地租剥削，包括地租以外的额外剥削的重要步骤，在一定程度上减轻了农民所受的经济剥削，有利于提高农民的生产积极性，促进受到战争破坏的农业生产较快恢复和发展。广大农民获得了经济利益，增加了收入，加大了对生产的投入，初步改善了生活。更重要的是农民在斗争中提高了觉悟，在此基础上建立起以农民积极分子为骨干的具有战斗力的农民协会组织，以及青年团、妇联、民兵组织，进一步加强了农民的政治优势。

各地结合反霸和减租斗争，有步骤地对旧政权进行改造，首先在发动群众比较充分、群众觉悟初步提高的地方，普遍建立有农民群众参加的，带有半政权性质的农民协会组织，同时建立民兵自卫队组织，协助人民政府进行防土匪、防特务的治安工作，成为巩固新生人民政权的重要力量。同时各地陆续废除旧的保甲制度，进行“划乡”和建立基层政权的工作，乡统辖区域的大小，一般按照自然条件、方便生产和便于行政领导为宜。各地农民在农民协会会员大会上或农民代表会议上，民主选举乡人民政府。1950年12月，政务院颁布《（行政村）人民政府组织通则》，确定了乡政府的编制、职能，确定乡为我国最基层的政权。农村基层政权的组织形式和工作制度逐渐趋于规范。

根据《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《（行政村）人民政府组织通则》，县下管理层级基本上是两级制和三级制并存。一种是县—区政府—乡（村）级政府体系，另一种是县—区公所（县派出机构）—乡（村）政府两级政府体系。前者“区”为一级政权，而后者“区”为县派出机构，“区公所执行县人民政府交办事项，并承县人民政府之命，指导、监督与协助所辖乡人民政府的工作。”因为建国初乡村规模较小，这种区乡村体制是与小乡制相适应的。特别是1951年之后，随着区乡（行政村）划小，县辖乡数量增加，平均一个县辖百余乡，县的管理负担加重，为了便于管理，各地在乡之上设立区。到1953年，全国共设18900多个区公所。

乡人民政府的职权按照通则的规定并不复杂，但基于当时的特殊历史条件，实际中还是承担了很繁重的任务。

1954年之后，随着合作化过程中乡镇规模的合并，县所辖乡镇数目也大幅度减小，区作为一级政府或派出机构失去了意义。为此，从1955年开始，各地开始了扩乡、建社（合作社）、撤区工作。

2．人民公社时期的农村管理体制

人民公社化运动最初是由高级农业生产合作社的小社并大社引起的，并社的直接起因是大搞农田水利建设的需要，1957年冬到1958年春兴起的大搞农田水利建设运动中，许多地方开始突破现有农业合作社的规模，要求并社，设想通过并社解决统一规划和集中劳动、物资、资金等方面的问题。这时的并社，增强了集体协作的力量，办了不少以前办不到的事情，尤其是对于农田水利建设的薄弱环节发挥了不可低估的作用。毛泽东对此很感兴趣，在他的肯定和倡导下，并社工作很快开展起来。但在“大跃进”的背景下，却演变成不顾客观条件，争相推动农业集体生产组织向所谓更高形式过渡的一场普遍的群众性运动。

毛泽东等中央领导人认为，农业合作社的规模和公有化程度，已经不能适应生产力发展的需要，由规模较小的合作社合并成大社，是农业生产“大跃进”的有效组织形式。

1955年，毛泽东就提出小社并大社的意见。他在主编《中国农村的社会主义高潮》时，为《大社的优越性》一文写了按语，认为农业合作社的规模越大，公有化程度越高，越能促进生产发展。1957年11月13日《人民日报》发表题为《发动全民，讨论四十条纲要，掀起农业生产的新高潮》的社论，第一次明确提出了在生产战线上来一个大的跃进的口号。1958年5月，中共中央八大二次会议讨论了该问题。会上，有领导同志描绘了未来公社的蓝图。同年7月，《红旗》杂志先后刊登陈伯达的两篇文章——《全新的社会，全新的人》、《在毛泽东同志的旗帜下》，文章传递了毛泽东关于人民公社的认识和设想，把人民公社作为我国社会基本单位的制度安排初步成型。

并社之初，大社只是规模大一些，与后来政社合一的人民公社还不完全相同。毛泽东等对新出现的公社组织，采取了积极扶持和倡导的态度。在河南省新乡视察并听取汇报时，称赞人民公社名字好，指出人民公社的特点一曰大，二曰公。不少地方闻风而动，纷纷建立人民公社。

1958年8月召开的北戴河会议，中共中央正式通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》。决议指出，把规模较小的农业合作社改编成为规模较大的、工农商学兵合一的、政社合一的、集体化程度更高的人民公社，是目前农村生产飞跃发展、农民觉悟迅速提高的必然趋势，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。《人民日报》突出宣传了先把人民公社的架子搭起来的精神，全国农村一哄而起，形成大办人民公社的高潮。完全突破了北戴河会议上先试点的要求。

在此后不到两个月的时间，全国农村实现了人民公社化。乡镇建制开始撤销，人民公社体制开始正式确立。其特点被概括为一大二公。一是规模大，原来的农业生产合作社，基本上是一村一社，而人民公社每社平均由原来的28个合作社组成，一个乡甚至几个乡并一社，每社农户四五千到一两万，还有13个省的94个县，办起了以县为单位的公社或联社，2万户以上的特大社在全国有51个；二是公有化程度高，生产资料和公共财产由公社统一核算分配，社员的自留地自养牲畜、农具等收归集体所有，被认为是扩大农村集体所有制规模，消除生产资料私有制的残余，并因此形成一股“共产风”，集体共了个人的产，穷社共了富社的产，公社共了国家的产。三是实行供给制与工资制相结合的分配制度，基本上就是吃“大锅饭”。四是组织军事化、行动战斗化、生活集体化。

人民公社是一种特殊的政治经济体制，是政治组织和经济组织两者合一的乡村治理实践，还具有国家向农村提取经济剩余的功能。公社兼管政治、经济、社会和文化等各项事业，既管理生产、管理生活，也管理政权。公社内部党政不分，政企合一；规模大，管辖人口多、区域大；公有制程度高。这种自上而下把小农户高度整合起来的组织，在当时的历史条件和指导思想下，人民公社被看成是社会主义制度在农村的基层单位。该体制延续了20多年，是国家和农民矛盾冲突的根源。

首先，人民公社行使着广泛的基层行政管理权利，是一个集政治、经济和社会管理机构为一体的基层政权组织。其次，人民公社对辖区内所有经济活动进行统一规划和安排，是一个农业集体经济组织，生产资料归公社、生产大队和生产队三级共有。可大量无偿地征用生产队土地，调用物资和劳动力，甚至直接调用社员的房屋、农具和家具。公社不直接组织生产，主要任务是面向生产队，充分调动社员群众的积极性，发展农业、畜牧业、林业、渔业等生产事业。

公社处于最上层，有政策定制权，发号施令，宏观调控。公社的主要干部由上级委派，属国家干部。公社更多地对上面负责，全部工作几乎就是召开会议和贯彻文件。大队处于中间层，大队比公社贴近生产队，有资格管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作，有义务帮助生产队做好生产计划、帮助它们改善经营管理，大队直接受公社的领导，承担着上情下达的责任。大队干部一律保留着农民身份，拿生产队的工分。生产队是人民公社的基本核算单位，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配。生产队拥有土地，有权在政策许可的范围内使用这些土地，是公社制度中最基本、最实际、最重要的层面。

人民公社实行供给制和工资制相配合的管理制度，粮食、伙食和基本生活资料实行供给制；所谓工资制是在供给制之外，根据多劳多得的原则，象征性地支付给社员少量货币。供给制和工资制相结合的分配制度，由于收入水平低，各方面条件不成熟，后一项很难兑现。人民公社还把劳动力按照军队建制组织起来，大力推行组织军事化、行动战斗化，生活集体化，把农民引向集体生活，并认为这样能够培养农民的集体主义和共产主义精神，带有浓厚的平均主义和军事共产主义色彩。甚至把工资当成资产阶级法权加以批判，造成了对农民的剥夺，农村生产力受到了灾难性破坏。

人民公社的解体，既证明了乡村社会改造的艰巨性，也再次印证了一个道理：生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。政府推行乡村社会转型，不能忽视生产力发展的水平和农民意愿。美好意愿不能靠“想当然”实现，美好愿望需要载体。脚踏实地改善和提升农村公共产品供给水平是推进乡村社会全面发展、新农村建设、城乡发展一体化新格局的现实载体和理性选择，否则会造成两难困境。

（1）社会政治制度是执政目标和理念等美好追求的体现

社会政治制度是执政者理念及其目标追求的体现。20世纪50年代，毛泽东在发动“大跃进”运动时说：“中国经济落后，物质基础薄弱，是我们至今还处在一种被动状态，精神上感到还是受束缚，在这方面我们还没有得到解决。”^[1]对未来美好政治制度的理想和追求，是人民公社兴起的决定性推动力量。

人民公社化运动是与经济建设上的跃进相配合的，可以说是生产关系跃进的产物。在这个意义上可以认为，“大跃进”运动首先是从农业战线开始的。人民公社制度承载着党和国家领导人以及广大民众对共产主义理想的美好追求。

无论是经济上的跃进，还是生产关系上的跃进，其初衷都是好的，是希望在较短的时间内，希望以最快的建设速度尽快改变贫穷落后的面貌，使中国迅速发展强大起来。这种愿望与广大干部群众的愿望是一致的，问题出在实际工作中偏离了党一贯倡导的实事求是的思想路线，从主观愿望出发，夸大主观意志和主观努力的作用，提出了超越历史发展阶段的目标和方针，造成违反自然规律和经济规律的情况。正如邓小平总结的：“我们都是搞革命的，搞革命的人最容易犯急性病。我们的用心是好的，想早一点进入共产主义。这往往使我们不能冷静地分析主客观方面的情况，从而违反客观世界发展的规律。”^[2]

新中国成立之初，面临的迫切问题是在破坏一个旧世界的基础上建立一个新世界。建立新世界，一是没有现成模式，二是在帝国主义包围封锁下，我们失去了利用国际环境搞建设的条件。毛泽东为首的中国共产党人做了大量卓有成效的理论探索，取得了一系列重大成就。但在胜利面前产生了骄傲，也引发了冲动，认为在一连串胜利面前没有什么是做不到的。

生产关系的变迁和生产关系对生产力的反作用受生产力发展水平制约和决定，这是历史唯物主义的基本观点，任何改变生产关系的做法都必须符合生产力发展的水平。20世纪50年代我国农村处于小生产的汪洋大海，生产工具简陋，生产资料匮乏，耕种技术十分落后，农民素质低下，这样的生产力水平，如果对生产关系作适度调整，组织农民实行互助生产，有助于推动农村生产力的发展。但遗憾的是，当时过分夸大了生产关系对生产力的反作用，把农村现代化看得过于简单，在生产技术无法在短期内寻求重大突破的情况下，变革生产关系成了不二选择。急于从初级农业合作社升级到高级社，加快建立人民公社，以期完成社会主义向共产主义的过渡。其结果，历史已经给了答案。

人民公社实行的土地和财产归集体所有，“一大二公”、“政社合一”制度，当时被认为是建成社会主义制度最好的组织形式，是逐步向共产主义过渡的具体途径，被称作“金桥”。

（2）人民公社化反映了农民改变贫穷落后的强烈愿望

人民公社化运动的实质就是试图在生产力不发达的基础上建立一个普遍平等、公平合理的社会，但超越了生产力发展阶段，造成了事与愿违的结果。问题在于实际工作中，背离党一贯倡导的实事求是的思想路线，没有经过深入细致的调查研究和科学论证，夸大主观意志和主观努力的作用，提出超越历史发展阶段的目标和方针，脱离了国情，主观色彩浓厚。

头脑发热的现象在当时的党员干部中也普遍地存在，这是当时那个发展阶段急于改变落后面貌的心情而萌发的一种历史现象。

人民公社化之所以成为一场运动，还在于它有广泛的群众基础，传统农民的均贫富小农意识是人民公社产生的社会心理条件。中国社会平均主义思想历史悠远，追求社会平等和天下为公的至善至美的大同境界，是社会精英人物和大众长期认可的社会价值观。执政党的目标追求就有了为社会精英人物和社会大众共同接受的文化基础。加之，人民公社被描述为通向共产主义的“金桥”。这些极具正义性和道义感的价值目标与长久以来就蕴藏在中国农民心中的理想社会蓝图高度契合，大大激发起广大农民的积极性和巨大热情。使人民公社化运动成为一股洪流。人民公社似乎已不仅仅是改造社会现状的路径，而幻化成与每个家庭甚至每个人的命运紧密相连的心理期待。农民阶级的朴素情感和冲天干劲在人民公社运动中爆发出来。

就在建立人民公社决议通过的第二天，毛泽东在会上说：“人民公社这个事情是人民群众自发搞起来的，不是我们提出来的，不仅南宁会议没有料到，成都会议也没有料到，八大二次会议也没有料到。”1958年11月25日，毛泽东接见金日成率领的朝鲜代表团，谈到了人民公社，我们为什么搞人民公社？就是因为农民苦得不得了，搞人民公社可以解放生产力。为什么群众有这样大的干劲呢？他们想摆脱贫困和没有文化的情况（金冲及）。

（3）人民公社体制评价

在人民公社化高潮时，大部分公社由乡镇改组而成，也有一部分公社建在区级，少数甚至建在县级，分别称为“乡社”、“区社”或联社。到1958年下半年，农村人民公社化完成后，公社的范围大体相当于原来区的规模，各地不仅撤销了区，也撤销了乡人民政府。然而，随着人民公社规模的扩大，为了加强内部管理，在一些“区社”下面设立管理区，这种管理区相当于原来的乡镇，事实上重新回到县—公社—管理区的三级体制。到20世纪60年代初，鉴于人民公社过大以及种种问题，根据中央的要求，各地划小了人民公社的规模，并在公社内部实行公社—生产大队—生产小队三级组织与管理体制，以生产队为基本核算单位。一些地方的公社划小并下沉到原来的管理区。由于公社规模缩小，县辖公社的数量过多，管理幅度过大，为此，在公社下沉的同时，一些地方又恢复了原来的区机构，再次形成县—区—公社三级体制。此后，为了便于管理，一些省市对县下层次进行过反复调整，或撤销公社之上的区，在公社之下设管理区，或反之，但直到20世纪80年代改革前，基本上维持了县—公社—管理区三级体制。

人民公社集政社合一、“一大二公”、“一平二调”、“穷过渡”等特点于一体，是“左”的指导思想的产物。夸大生产关系对生产力的反作用，把中国农村乃至中国现代化简单化，是人民公社运动兴起的理论基础。1958年8月，中央政治局扩大会议通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》提出：“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位。”《决议》并认为：“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了，我们应该积极地运用人民公社的形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径。”

但结果却是，人民公社制度剥夺了农民的生产资料所有权，农民彻底失去了对土地的自主经营权，甚至失去了起码的人身自由，从而瓦解了农民拥护集体化的人心基础。人民公社随时无偿调用社员和生产队的劳力、资金、土地等生产资料，取消自留地等，按劳分配原则遭到践踏，平均主义“大锅饭”泛滥，严重伤害了农民的生产积极性，农业生产陷入困境之中，对农村生产力是灾难性破坏。人民公社未能变成通往共产主义的“金桥”，却间接成了三年自然灾害的人为因素，出现了严重的非正常死亡，而大多数是农民，农民为之付出了惨重的代价。

党的十一届三中全会拨乱反正，关于实践是检验真理的唯一标准的讨论，解放了人们的思想。改革开放总设计师邓小平同志以巨大的政治魄力，坚持实事求是，破除“两个凡是”，果断地结束了人民公社制度，在农村实行联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，引导中国进入了改革开放的新时期。这表明，只有正确领导群众取得切实的建设成果，才能真正保护和发挥人民群众的积极性和创造性。

3．改革开放以来农村管理体制概述

改革开放以来，社会政治、经济、文化格局渐进地解构和重构。改革使农村社会从原有体制的高度约束中获得了较多的自主权，部分体制逐步向传统回归，乡村社会政治、经济体制发生了螺旋式的演进。

（1）联产承包责任制到税费改革前的情况

对于能否实行包产到户问题，中发〔1980〕75号文件在政策上有重大突破，包产到户由自发的、不合法的状态，转入了较为公开和有组织的状态，各种形式的家庭联产承包责任制在全国迅速推广开来。1982年的中央一号文件将包产到户完全合法化，实现了土地所有权与土地使用权的分离，赋予了农民生产的自主权以及剩余产品的支配权，劳动效率大大提高，极大地解放和发展了农村生产力。

实行联产承包责任制以来，中国农村管理体制发生了巨大变化，土地承包和生产责任制带动了生产关系的部分调整，改变了人民公社运作的经济和组织基础，生产队组织生产和进行分配的功能随之丧失。人民公社体制撤销后，乡村治理组织与集体经济组织发生了很大程度的分离，曾经作为乡村社会唯一合法组织的人民公社和生产队解体，国家通过人民公社及从属组织，垄断资源配置的局面也被消解。乡村治理组织和经济主体，处于不断变迁之中。

1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行乡社分开建立乡政府的通知》，实行政社分开、重建乡镇政府作为农村基层政权，同时普遍成立村民委员会作为群众性自治组织。次年年底，全国各地基本完成了政社分设，人民公社制度成为了历史。由此，我国乡村社会基层管理结构发生了重大变革，逐步形成了国家在乡镇一级设立乡镇基层政权，对乡镇及乡镇以下的社会进行管理，在村级设立村民自治组织，由村民依法行使民主权力，进行自我服务和自我管理的结构。乡镇政权组织建立后，部分省、自治区、直辖市又恢复了一些县辖区。虽然区在法律上仅仅是县政府的派出机构，但不少地方，区实际上拥有节制乡镇政府工作的权力。为了减少基层管理的层次及增强乡镇政府的权力和独立性，1986年，中央决定“拆区并乡”。此后，绝大部分省、自治区、直辖市陆续撤销了县辖区，“拆区”“并乡”，大大减少了乡镇的数量。然而，乡镇面积随之扩大，所管辖的村民委员会数目也相应增多，这给乡镇政府的管理带来困难。另外，“拆区”及“并乡”又产生大量富余干部的安置问题。于是，大多数地方拆除了乡镇之上区的建制，同时在乡镇之下村民委员会之上建立了“管理区”、“办事处”及“党总支”之类的机构，分流和安置一批干部，同时对村民委员会进行分片管理。再次形成县—乡镇—管理区（非正式的派出机构）—村委会体制。

在大多数省区，管理区等作为乡镇政府的派出机构，主要是“上传下达”，实际管理权力较小。少数省市如广东省，管理区则拥有较大的权力，村民委员会权力和地位虚弱，实行“强区弱村”的体制。值得注意的是，广西在政社分开时，主要以原来的生产大队为基础设立村委会。从1987年6月开始，陆续将村委会下沉到自然村，把村委员会改为村公所。云南则在政社分开后实行“大区小乡制”，即在公社范围内设区，在生产大队基础上设乡政府，在生产队及自然村的基础上设村委会。

1987年10月以后实行撤区建乡，在区的基础上建乡政府，改原来的乡（以生产大队为基础建立）为村公所，由村公所管辖村委会，由此形成乡镇—村公所—村委会体制。不过，20世纪90年代中后期，广西、云南对乡村基层体制再次进行重大调整和改革，废除了村公所制度，对村民委员会进行合并，重新在原来的生产大队基础上建立村民委员会。广东也废止“管理区”建制。虽然中央及各省均强调乡镇之下不得设立派出机构，乡镇直辖村委会，但是，在不少地区，乡镇之下仍保持着管理区、指导组之类的机构，作为乡镇的派出机构。

事实上，新中国成立以后，中央和地方曾多次力求精简县以下乡村组织与管理层级，但结果常常是一旦撤除乡镇之上的管理机构如“区”，乡镇为便于管理不得不在其下设立“管理区”或“片”，而拆除乡镇之下的管理区组织，乡镇之上又会恢复设立区级组织。这种“上拆下建”与“下拆上建”的更替，在相当程度上反映出我国乡村人口多、面积大，乡村治理的困难，以及政府管理层级与幅度之间的矛盾。

从法律层面看，在现有的农村基层管理体制下，乡镇政府和村级组织承担了提供农村公共产品的主要责任。国家体制性权力退出乡村社会后，许多公共事务转由乡村组织来承担，在农村社会治安、优抚、对孤寡老人和贫困家庭的救助等社会公益事业的管理方面，具有不可替代的作用。特别是在经济发达，有较强财力基础的地区，村成为具有较强公共功能的微型社会，成为农民生产生活的基本组织单位，是广大村民最直接的利益代言人，它与乡镇政府不同，是自治性组织，由村民民主选举产生，从体制上可以不受政府有关部门的干涉和制约，从理论上讲，可以完全代表农民的利益，与基层政府进行充分协商和博弈，最大限度地维护和实现选民的利益，发挥自身作用提供农村公共产品。但事实上，乡村组织很难完全做到这一点，从目前发展的现实看，由于乡村组织分属不同形式的组织系列，更重要的是受高度集中的行政管理体制的影响，在乡与村的关系上，乡村组织收入来源所限，集体经济又不发达，本身的资源有限，对政府有着强烈的依赖性，乡镇政权往往处于强势地位，村级自治组织处于弱势地位，自主性不大，不能有效履行提供农村公共产品的责任。

乡镇政府作为与农民最近、最基层的一级政府，中央政府以及省、市、县级政府的各项有关农村公共产品供给政策和措施，都要通过乡镇负责具体的贯彻和组织落实。于是，乡镇政府与上级政府呈现一种委托代理关系，由于行政链条过长，中间环节过多，上级政府较难对乡镇政府的落实情况进行评估和考核，乡镇政府不是地方一级自治机构，其人事和机构设置均由上级政府掌控，农民缺乏制约地方政府行为的必要手段，乡镇政府在公共产品供给上缺乏主动性和主客观动力。简单地撤掉乡镇政府肯定不是最佳选择，不仅可能造成管理的真空，也难以有效地满足农民公共服务的需求。目前条件下，改变这种状况可通过两个途径，一是赋予农村居民足够的选择权，通过引入竞争机制，使公共产品供给主体承担起相应的责任。二是切实转变政府职能，尤其是乡镇政府，必须明确自己的职能定位，摆脱所谓任务型、经济建设型、全能型政府的“三大特色”，突出提供经济性、社会性和制度性公共产品和公共服务的主要政府职能，切实对公共产品供给和公共服务以及公众利益负起责任。通过改革，一是解决好政府的权利定位；二是解决好政府的职能定位，朝着构建公共服务型政府的目标努力。

（2）农村税费改革以来的理论与实践探索

农村税费改革以来的乡村管理体制的理论与实践探索，是乡村社会发展的必然要求。其一，2000年以来的税费改革及乡村机构和人员的精简，在相当程度上是由于农村税费负担过重，农民不堪重负，农村税费征缴的经济成本、管理成本及政治成本过大。乡镇机构的存废被提了出来。其二，虽然税费改革促成农业税的终结，但随着政府管理资源、技术和能力的日益现代化，人口及公共事务也大幅度增加。人们对公共服务的需求越来越多，要求国家和政府提供更多的公共产品和服务，维持市场经济和社会的秩序，这不仅要求乡村政权组织存在，还要求乡村政权组织能履职乃至强化服务职能。问题再次聚焦在乡镇政府的存留上。其三，在建立社会主义市场经济的总体框架下，农村居民主体意识逐渐增强，经济利益追求合法化，原有治理组织已经不能适应新形势的要求，效能下降，成本攀升，遭遇治理问题的同时，公共产品自上而下的决策和供给模式也出现瓶颈，“三农”问题以公共产品供需尖锐矛盾的形式突显出来。公共利益、乡村治理、农民发展、公平、效率等理论和实践的关键词，不以人的意志为转移地摆在面前，不得不思考，不得不做出制度安排。乡镇政府与村民自治组织应当呈现怎样的关系，更为合理。

目前看，乡村多层治理仍具有客观必然性与必要性。现在争论乡镇政权是否退出乡村，或者是“强化”还是“弱化”乡镇政权，过于简单化和绝对化。首先，与20世纪50年代相比，如今国家政权更为强大，现代国家职能对乡村社会的管制达到了前所未有的强度。国家通过乡镇政权保证乡村社会的秩序稳定，实现对土地、水及生态环境的保护，推行计划生育，承担乡村社会全面管理的繁重任务。其次，乡村政治权威的授权更多来自乡镇政府，其政治活动空间既受到乡镇政府官员的钳制又受到社区熟人文化的无形约束。可以说，农耕文明形成的村落文明内部运行机制与城市文化即社会主流文化迥异，这都影响着中国现代社会治理进程和现代文明的演进程度。现有问题不能完全归结为乡镇政府的去留问题。

问题的重点和关键在于乡镇政权在现有条件下，哪些功能应强化、哪些功能应弱化？哪些功能需要转变？如：弱化乡镇直接参与经济和生产过程的功能和部门；强化乡镇公共管理和公共服务的功能和组织；突出乡镇政府的服务职能；动员社会组织和民间力量参与乡村社会的公共管理和公共服务等。村民自治在这一发展要求下应运而生。

村民自治作为对原有乡绅自治和政府对农村社会治理体制的借鉴，成为重要的乡村政治制度安排，影响和决定着乡村社会变迁的程度和方向。按照理论设计的初衷，施行村民自治，一是可训练农民参与民主实践，基于长期基层民主训练，培养出宽容、妥协精神和农民理性独立的政治品格，推进中国农村的民主政治建设。二是能够降低治理成本，节约国家财政资源，提高农村社区资源的动员能力，强化农村内源性自我控制。但从实践情况来看，村民委员会扮演着两种角色，一方面代表乡镇政府接受和执行政府的职能，如维持政府对农村各种资源的动员和汲取；另一方面代表广大村民利益，须贯彻村民意志，但当两种角色发生冲突时，就难以实现农村民主政治和经济发展的同一性，与理论设计有较大的偏差，出现了自治的异化。

尽管村民自治在理论和实践上尚有这样或那样的不足，但其发展的方向性和可行性应给予充分肯定。

实事求是地讲，期望国家包揽一切农村公共产品和公共服务，不仅是不经济的，也是国家力所不及的，可行性有限。动员社会组织和民间力量参与乡村社会的公共管理和公共服务，是总的发展趋向。

4．农村管理体制的实质是政府与农民的关系

把国家与农民的关系置于宪法法律的制度框架内来看，农民需要获得政治上的平等和经济利益上的尊重。政治上，政府依法对乡村和农民实施管理，农民依法享有平等的公民权利，并履行对国家的责任和义务；经济上，双方都要遵循市场经济运行的公平规则，由政府协调国家与农民之间的利益关系。这涉及政府的治理理念。

历史反复证明，乡村社会政治经济资源的整合，是个艰难的系统工程。在乡村基本经济文化体制一定的前提下，政府对乡村社会政治过度介入和整合，往往会付出沉重的社会代价；但对乡村社会无节制地奉行“无为而治”，也会造成放任自流，两者都不是农村社会发展进步的最佳选择。换一个角度讲，若要进行乡村政治体制改革，就要把国家与农民关系的重建作为必然选择。

新中国成立后到1952年，政府致力于实现“人民当家作主”、“耕者有其田”的目标，在全国范围内推行土地改革，并在乡、村设立行政单位，发展农业互助合作组织，同时以发展农业为基础恢复和建设国民经济体系，大力发展农业合作化经营，这些措施一方面调动了农民的积极性，恢复了农业发展，改善了农民的生活水平；另一方面提升了农村、农业在国家中的地位以及农民的政治地位，极大地激发了农民生产和参与公共事务治理的积极性，使得农民从以往单纯的被管治对象上升到国家的“主人翁”地位，尽管这种职能目标在实践中发生了挫折，但有一点可以肯定，政府与农民之间的关系已经向政府代表农民意志、管理社会公共事务这一方向开始转变。

人民公社体制因为美好愿望与结果相悖，损害了农民利益，而最终走向了解体。人民公社撤销后，乡村社会治理模式去向何方，村民自治应当是值得肯定的探索。作为发展农村民主政治的路径，在实践中却出现了比较严重的行政化现象。这再次表明国家与农民的利益分配关系得不到根本的改变，政府对农民及乡村社会经济剩余分割的格局若无改观，国家与农民关系的紧张程度则难以根本缓解，乡村社会种种潜在的、已显端倪的危机必将长期困扰政府，并拖累中国的现代化步伐，已探索多年的村民自治制度也难有突破。一方面，乡村社会治理的成功和乡村社会的可持续发展，离不开政府支持；另一方面，政府治理也需得到农民支持。这都有赖于政府与农民政治经济关系的深刻调整。现代国家的重要职能之一，就是更多地承担公共管理与公共服务的责任。政府和农民的和谐关系必须从改善农村公共产品供给状况入手，使农村公共产品供给更加公平、科学、合理、高效。本着以城带乡的战略要求，让资源配置和公共政策向农村倾斜。

理论上讲，资源配置包括两种途径，一是通过市场配置的竞争性资源，这方面国家与农民的关系已经理顺；二是政府配置资源，即提供公共产品和公共服务，仍存在问题。

纵览中国共产党主导的乡村治理体制具有两大特征：

一是国家政权组织深入农村基层。中国共产党从局部执政时期开始，就在政权建设中将基层政权逐步延伸到村一级，设立行政村及村政府。新中国成立以后，建立起新型的财政税收组织、公安司法系统、国民教育体系以及乡镇村组织，农村管理体制走向国家化、制度化和行政化。到20世纪末实行村民自治，国家政权开始从村一级后退。不过，村委会组织仍承担着乡镇政府及国家行政职能，存在比较严重的行政化。

无论是在传统社会还是现代社会中，一个政权的生存取决于自身的资源吸纳能力、社会控制能力和公共服务能力。传统社会的乡村治理体系，突出了较强的财政吸纳能力，而农村公共服务的功能则弱化，农民的生老病死、教育、灾荒及扶贫抚恤等，主要由农民自己承担。过度的资源汲取最终导致乡村衰败及政权的侵蚀。

中国共产党自始至终代表最广大人民的根本利益，无论是当初的城市优先发展战略选择，还是如今以城带乡，城乡一体化发展的战略调整，都是站在经济社会发展全局的战略高度做出的。其主导的乡村治理，致力于发展和完善村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序，积极推广村重大事项由村党支部提议，支委会和村委会联席会议商议，全村党员大会审议，村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。切实加强和改善了党对农村工作的领导，巩固了党的执政基础。

二是积极推进农村基层自治。陕甘宁边区的执政实践中，中国共产党在根据地曾实行普遍的民主直选，成为民主的典范。20世纪末，国家政权开始减少对农村的直接控制，尝试以村民自治组织来管理乡村社会，并写进了法律。村民自治作为发展农村民主政治的路径，发挥这农村基层管理的作用。其难点在于如何确立和运用公共权威，像任何公共权威一样，乡村自治权威在管理村务的过程中要达到有效的治理，必须要有行之有效的手段，这与村民自治的定位有关，如果是一级政府，或赋予行政职能，即可通过政治动员乃至行政命令、法律强制等手段实现公共权威。若定位于自治组织，上述手段则明显理据不足。无论是乡村治理还是村民自治，终极目标是达成合作，那么，说服教育、自愿合作、经济刺激和精神鼓励等治理工具和管理手段，能否实现预期的管理效能，对行政手段有没有路径依赖，如何避免行政化和自治的悖论，怎样解决治理目标冲突等困扰，尚需进一步探索，可以肯定的是，法律化、制度化是村民自治理论与实践的必然选择。