城乡二元体制的历史沿革

二、城乡二元体制的历史沿革

新中国成立以后，为了筹集国家工业化资金和抵御西方国家对新生的红色政权的封锁，迅速建立起我国自己的工业发展体系，迅速实现工业化目标，国家选择和推行了优先发展工业，以农养工、城市优先发展的宏观战略，通过提取农业剩余，为工业提供资本积累和对城市进行补贴。为此，实施了相关配套的农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍管理制度，逐步形成了城乡分割的二元经济社会结构，尤其是城乡二元公共产品供给制度。重城抑乡政策虽然使我国在较短时间内实现了初步工业化，但代价相当沉重。农民和农业成为国家资本原始积累的承担主体，农村在支援城市和工业发展的同时，自我积累长期不足，导致城乡差别显著，城乡居民在政治、经济地位上长期存在较大落差，城乡关系、工农关系紧张。

（一）城乡二元制度的形成

1954年，美国发展经济学家刘易斯在其经济学著作《二元经济论》中，首次提出城乡二元结构之说。他指出，在贫穷落后的发展中国家，国民经济中存在“二元经济”，即先进但弱小的现代工业部门与庞大但落后的传统农业部门并存。在经济发展的过程中，现代工业部门扩张，传统农业部门可以为其提供“无限的劳动供给”，并因此而转移农业中剩余劳动力，进而提高农业生产效率，最终缩小城乡差距，实现“二元经济”向“一元经济”的转型。

新中国的工业化是在原始积累十分薄弱的基础上起步的。在工业化资金严重匮乏的情况下，实行“高积累、低消费”政策，转移农业领域的积累，支持重工业发展，成为“独立自主，自力更生”奔向工业化的现实选择。为此，中央政府出台了一系列的管制性政策：对粮食实行统购统销；实行工农产品价格“剪刀差”，其差额部分由政府支配用于发展工业；城乡壁垒森严的户籍制度等。国家依靠强大的行政力量人为地把中国社会分割为城市和农村两大块。加之，后来长期实行的一些涉及工农、城乡、工农业关系的政策，加速形成了城乡二元经济社会结构和城乡分割发展格局。

1．发展战略的路径选择

实现工业化，是中国人民百年来梦寐以求的宏伟目标。国内外历史表明，为工业化提供资源和资金积累的路径主要有两个：一是通过对外扩张和掠夺，世界资本主义发展的资本原始积累就是充满血与火的历史；一是采取内部积累的方式，主要途径是立足于本国，在工农业之间发展有先后的契约型资本积累，往往是农业做出牺牲，成就工业化。就当时中国所处的环境，后一条道路是唯一的选择。

新中国成立初期，国际政治环境要求中国必须尽快在经济发展上有所建树。新民主主义革命胜利为工业化创造了政治条件，抗美援朝的胜利为中国赢得了和平环境，国家财政经济状况实现了根本好转，已经具备了大规模经济建设的条件。但要尽快实现工业化，重工业优先发展成了历史的必然选择。与之配套的是高度集权的计划经济体制。

1953年元旦，党和政府通过《人民日报》社论向全国人民宣布，我国开始执行国家的第一个五年计划。年初，全国政协一届四次会议指出，动员工人阶级和全国人民，集中力量，克服困难，为完成和超额完成1953年的建设计划而奋斗，是今年压倒一切的中心任务。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议指出，由于第一个五年计划已经开始执行，经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要地位，全党和全国人民把注意力集中到实现社会主义工业化的任务上来，以极大地热情投入大规模有计划的经济建设之中。

随着社会主义工业化建设的到来，中共中央认为，以发展工业为主的大规模经济建设，首先必须加强国家经济的计划性，因而必须加强中央的统一和集中领导，以便及时了解各方面的情况，确保各经济环节之间的配合。

“一五计划”的编制有两大特点，一是在农业与工业的比例方面，农业投资比例较低，是因为对农业合作化促进增产的作用估计过高；二是重点集中力量加强工业建设。在我国人口多，底子薄，可利用外资有限的情况下，做出优先发展重工业的战略选择，必然要求高积累和资源的集中配置，因为，随着国家转入大规模经济建设，大量投资涌入重工业和国防工业部门，将导致国民经济进入紧运行状态，如果不通过高度集中的计划经济体制来提高积累率，集中配置有限的资源，将无法解决资金短缺、建材和工业原料不足，尤其是农副产品长期供不应求的矛盾，也不能有效保证国家的重点工业建设，所以这不仅是学习苏联的经验，同时是中国工业化初创阶段的现实选择。

在大规模建设之初，需要投入大量资金，这与中国人口多、底子薄、劳动力剩余、资源匮乏、资金短缺、农业社会等资源禀赋形成巨大矛盾。正视国家经济力量薄弱，财力、物力和技术力量十分有限等现实，必须动员和集中全国的经济力量，中央决定集中掌握全国财政收入和支出，以避免资金的分散和浪费，把有限的生产要素尽可能多的配置给城市。地方政府在经济建设方面的任务，除支援国家在当地建设的重点项目外，主抓农业、农业合作化等工作，用以保证国家下达的农副产品采购和调配计划的完成。

广大农民通过总路线的宣传教育，认识到社会主义工业化将给农业带来广阔的前景，认识到要根本改变生活，抗御自然灾害，就要卖出余粮支援国家实现工业化。各地农民响应国家号召，积极向国家交售余粮，供应各种农副产品，以保证城市居民和工矿区职工的生活需要。农民还积极参加农业互助合作组织，以努力增加农业生产来支持工业建设。大批青壮农民被工矿建筑企业吸收。

由于国家工业基础薄弱，工业产品的产量、品种较少，工业品零售价格指数与农产品收购价格指数之间存在着不等价交换因素，为了多积累资金进行工业建设，工农业商品交换比价间的差距，通称“剪刀差”。这实际上成为国家为工业积累资金的重要来源之一，也是工业化初创阶段中国几亿农民为实现社会主义做出的重大贡献。

1953—1955年，我国的经济建设取得很大的成绩，但“一五计划”实施的情况表明，经济建设要继续高速度发展，面临的困难还是相当大的，最突出的问题是农业的发展远远落后于工业发展的需要，到1955年，工业生产中，以农产品为主要原料的部分仍占很大比重，为全部工业产值的50％左右，轻工业产值的80％左右。1953年和1954年，农业因受灾而歉收，进而导致工业增长速度下降，实践已经证明，农业生产收成的好坏，直接影响工业生产增长的快慢。

2．城乡二元制度的主要内容

经济发展中的工业与城市偏向是中国城乡二元结构的经济特征；城乡分治是中国城乡二元结构的社会特征。从建国初期至改革开放，国家通过农业税、农产品统购统销、工农产品“剪刀差”等方法，从农村提取了大量农业剩余，用于支持工业振兴和城市发展。

（1）统购统销政策的初衷与效果

新中国成立之初，粮食的产需矛盾、供求矛盾就很尖锐，大规模经济建设开始后，出现了一些新情况，并由此带来生活消费品供需问题的进一步突出，全国粮食严重紧缺。经济规模迅速扩大，基本建设投资大幅攀升，快速发展带动城市人口就业人数大幅增加，城镇人口最重要的消费品粮食的消费水平增长过快。一方面，外贸、工业、城市消费用粮的数量大增；另一方面为工业所需的经济作物的种植面积扩大，粮食的种植面积相应减少，加之，当地农民也需要消费商品粮，使国家在农村的粮食返销量也大增，统计显示，比1952年增加1.3倍。特别是伴随经济的回复，农民粮食消费量也增加了，他们不仅需要吃饱，还希望有余粮。1953年，一些地区小麦受灾，预计减产70亿斤，进一步加剧了粮食供求紧张的矛盾。

国民经济恢复时期，国家需要的粮食，除了公粮（农业税）有保证外，其余要从粮食市场上购买，而粮食的供求关系是市场调节的，供方是非常分散的上亿农户，购方是国营公司、供销合作社和私人粮商，国家通过制定牌价在粮食市场上控制和保持粮食稳定，由于粮食需求大于供给，粮价看涨，农民普遍存在惜售心理，国家无法按照合理价格大量收购到粮食，粮食市价高于牌价，在一些产粮区甚至高出30％—50％，私人粮商见有利可图大肆囤积。城市居民见粮食供应紧张，也增加储存，诸多因素汇集，造成销售远远高于收购，尽管动用了大量库存储备，还是供不应求。

在上边提及的多种因素中，最根本的还是城镇人口急剧增加的结果。粮食供销脱节会带来物价全面上涨，甚至有些地方因粮食供求紧张，开始发生混乱。

保证广大城乡居民都能得到基本的生活必需品，成为党和政府必须解决的突出问题。为此，中央责成中财委提出有针对性的缓解举措，诸如《粮食收购办法》、《粮食计划供应办法》、《加强粮食市场管理办法》、《节约粮食办法》等，并提交高层会议讨论。中央政治局会议紧急研究粮食问题并认识到，粮食不充分将是长期问题，于是在陈云建议下，1953年10月中央决议，在农村施行粮食征购，在城市实行粮食配售。

粮食统购统销的政策，在当时的条件下，可以把分散的小农经济纳入国家计划建设的轨道，力求将农民的个人利益和国家及全体人民的利益结合起来，将农民的目前利益和长远利益结合起来，但由于粮食的计划收购牵涉到农民保有和出卖自己生产粮食的自主权利，中央强调了统购过程中应重视政治动员，然而在收购过程中，仍一度出现了国家和农民的紧张关系。

1953年全国总人口和城镇人口增长迅速，而且还要挤出部分食用油料换基建物资，造成食用油紧张。随着工业发展和城市人口增加，猪肉、蛋品、水产品、蔬菜、干菜、水果等副食品出现了不同程度的紧张，为缓解食用油和副食品紧张局面，继粮食统购统销之后，国家决定油料、棉花、棉布等的统购统销，城市实行凭票定量供应粮食以及粮食制品，并逐步制度化。

实行粮、棉、油统购统销，是在生活必需品的供应上以国家计划取代市场调节，在农业剩余低水平的基础上，满足快速工业化的要求，在短时期内有助于稳定市场和社会秩序，增加了农副产品出口和工业设备进口能力。

历史地看，实行统购统销，是我国工业化初创阶段必须采用的重大政策和积极举措，它有助于稳定市场，满足了工业发展大宗粮食需求。

统购统销和互助合作被作为对小农经济进行社会主义改造的战略措施，加强了国营经济与农民的联系，但同时也限制了商品生产的发展和市场的发育。农民搞副业生产或运销自己的产品被看成自发势力，影响了农民必需品的消费，农民颇有怨言。随后中央出台政策，对统购任务完成后农民的剩余，可根据市场管理的原则，允许并组织农民自由买卖，对其他一般农产品的买卖不能滥加限制。并提出在供应方面，应尽可能地满足农民需求，尽可能地给农民以方便。加大对农产品计划收购，使农村70％的农副产品已为国家和合作社掌握。

1955年因为对农民购了过头粮，以及农业生产合作社等工作过粗过快，引发农民生产情绪出现波动，中央及时采取措施，使之趋于稳定。总体上讲，统购统销政策标志着计划经济体制在农村的形成，与人民公社体制有较高的互补性。

直到1985年1月，中央出台《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。

（2）户籍制度与户口利益

新中国成立之初，“城乡互助”作为基本经济纲领被列入具有临时宪法地位的《共同纲领》之中，城乡关系的焦点就主要集中在两个方面：一是如何发展农业；一是如何协调城乡关系，包括工农关系，实现共同发展并快速实现中国的工业化。然而在后来的实践中，优先发展重工业，优先发展城市逐渐成为主导思想。

诺斯认为“制度是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。制度具有指导性和约束性。户籍制度的基本特性是围绕人口管理制定的相关规则和政策的总和。是行政部门依据相关法规，通过许可等方式，对公民个体实施社会性管制的制度。作为管制主体的行政部门，通过一组政策作为管制工具，按照身份资格进行资源分配，形成强制性管制。

从农村汲取资源，支持城市和工业优先发展的同时，需要农村劳动力留在农村，以避免劳动力流失带来的农业剩余的减少，需要通过一定的手段维持农村劳动力的稳定结构，限制因城乡利益差异而导致的利益驱使下的劳动力自由迁徙，限制人口流动的户籍制度应运而生。

新中国成立之初，城市和农村之间人口流动并未受到严格控制。1954年颁布的中华人民共和国第一部《宪法》中明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”从法律上允许城乡居民的自由迁徙。

1952年7月，中央人民政府政务院全国劳动就业会议及其会上制定并通过的《关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法》草案，以及1952年中央人民政府政务院制订的《关于劳动就业问题的决定》，两个文件对农村中存在或潜在的大量剩余劳动力的问题分别作了讨论和规定，虽然是务虚，已经流露了限制农民盲目向城市流动的苗头。

伴随第一个五年计划的实施以及工业化的迅速增长，引发了农民进城的热潮，在食品供应、交通、住房、公共服务、社会治安等方面对城市形成的巨大压力逐渐显现。

1955年6月，国务院第11次会议通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定在全国范围内建立经常的户口统计制度，对于出生、死亡、迁出、迁入四种户籍制度都做了严格的规定，着重点是解决农村户口登记管理问题。

1956年底，一些省粮食出现歉收，一些农村居民试图进入城市。为此，国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》，明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不得私自招用农村剩余劳动力。

1957年底，中共中央和国务院联合发出指示，政策措施更为具体和严厉：一是组建以民政部门牵头，公安、铁道、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构，全面负责制止“盲流”工作；二是农村干部要加强对农民的思想教育；三是铁道、交通部门在主要铁路沿线和交通要道，严格检验车票，防止农民流入城市；四是民政部门要将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍，并严禁其行乞；五是公安机关应当严格户口管理，不能让流入城市的农民取得城市户口；六是粮食部门不得供应没有城市户口人员的粮食；七是城市一切用人单位，一律不能擅自招收工人和临时工。

1958年1月，为减轻城市的压力，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，颁布了第一个户籍管理法规，第一次以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定下来，在全国经常性户口登记制度逐步建立的基础上，将限制人口自由迁移的功能纳入了户籍管理，制定了城乡分治的户籍制度，严格限制农民从农村流向城市。城乡二元户籍制度的正式出台，标志着城乡二元经济社会结构的形成。

同年10月，户籍管理制度开始与人民公社制度配伍，成为维持城乡二元经济与社会结构的主要手段。

从1961年下半年开始，国家先后制定了与户籍制度相配套的辅助性行政制度，城乡分治的户籍制度基本形成，二元经济和社会结构被制度化、固定化。中国公民从此被人为分成“农业户口”和“非农业户口”两种壁垒森严的不同身份。大量的农民被限制在土地上。

直到1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，仍然强调要严格控制农村人口进入城镇，继续强化对户口迁移工作的严格管理。

户籍的基本功能是身份识别。当作为身份识别码的户籍，与户籍利益捆绑在一起，并以此为依据确定可否获得国家福利，进而形成利益分配制度，这是户籍制度的扩展功能，是中国户籍制度在计划经济体制下形成的独特特征。户口利益包括的公共产品有经济利益，如医疗保险、养老保险；政治利益，如选举权与被选举权；社会利益，如教育权。

户籍制度作为一项行政管理制度，通过人口登记实现管理功能；并因此而衍生了人口控制功能。以户籍是城市还是农村为界，将城乡居民一分为二，形成户籍管理和户口利益的二元结构。

城市居民可凭借户籍享受排他性利益，户籍成为获得利益的凭据，与粮油供应关系捆绑在一起，也就是说，凭借城市户籍，就能直接获得利益，如政府提供的工作、住房、粮油副食等生活必需品、医疗等，劳动、人事、就业、城市福利等和户籍制度捆绑在一起，农业户籍者被排斥在城市福利之外，使得不同户籍类型享有不同的利益待遇，尤其是农业户籍和非农业户籍之间，不仅差别悬殊，而且禁绝了“用脚投票”的可能性。户籍制度越来越显著地呈现出其本身的排他性和竞争性特征。作为政府提供的公共产品，也屡遭诟病。

计划经济时期，户籍制度限制了劳动力的自由流动，进而约束了资本要素的流动，没有户籍就不能享有劳动保障等公共产品，没有大量廉价劳动力的存在，资本流动也缺失了动力。这种户籍制度操作简单、便于管理，但这是以牺牲个体自由选择和个体的便捷性为代价的户籍管理模式。这种户籍制度持续稳定了20年之后，遭遇了挑战：一是农村人民公社体制解体；二是以家庭为生产单位的联产承包责任制，动摇了农村人口流动管制的基础；三是经济发展的要求与户籍制度产生矛盾冲突；四是城市户籍资源配置作用的不断弱化，为个体在事实上进入城市提供了便利。大量农村劳动力浩浩荡荡挺进城市，尽管户籍利益在经济领域逐渐减弱，通过市场和社会分配的利益逐渐增加，但又出现了新情况，一方面是在社会和政治领域仍未完全剥离户籍利益，没有户籍仍不能平等享有公共产品和公共服务，如高考考生资格；另一方面是因为户籍利益支出主要以地方财政为主，所以户籍利益与地方财政能力挂钩，呈现出地域分化的特征，出现地域间的差异和不平衡。

综上，户籍制度是公共品供需契约关系在特定意义上的反映，自从1958年，全国人大通过了《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了城乡分治的二元户籍管理制度，把城乡居民分为市民和农民身份以来，限制自由迁徙，人为划定了难以逾越的鸿沟，并形成了城乡分割的劳动力资源管理制度，劳动力必须服从国家生产计划调配。与之配套的还有农村口粮制度，即制度内配给。诸多利益附着在身份上，想“脱乡入城”难上青天，“剥离”身份，寸步难行。通过口粮制度和二元户籍制度，农民的生存条件和就业机会被牢牢锁定在农村。在所有经济资源都归国家和集体所有并统一分配的体制下，城乡间、地区间实行公共产品二元化、差异化供给，直接影响了不同户籍身份的福利待遇水平。家庭联产承包责任制实施以后，实际上继续了人民公社时期的公共产品供给体制，进城的农民仍旧被排斥在城市公共产品供给体制之外。只是随着农村非农企业的发展，以及农民经济地位的改善，农村初现民间供给主体和多元格局，尽管包含了一些新要素，但制度内供给不足的制度缺陷依然存在，其体制的实质仍属于制度外供给，依旧是农民自我承担供给成本，只是弱化了强制性，增加了些自主性和选择性。

（3）工农产品价格及其剪刀差

工农业商品不平等交换形成的比价和比值间的差距，通称“剪刀差”。即工业产品的价格高于其价值，农产品的价格低于其价值，通过这种价格“剪刀差”，为工业发展提供积累。

工农产品价格“剪刀差”是我国特定历史时期的产物，是隐秘地“挖农补工”的歧视性制度措施。它强化了二元经济结构，使农民承受了由于产品统购统销价格低于市场价格而形成的收益损失（陈宗胜）。

关于剪刀差的研究，尤其是结合二元结构的研究，大多持否定态度，相比较之下，陈宗胜的研究和分析更加客观和理性。他的基本观点可以概括为以下几方面：

一是我国工农产品价格剪刀差，有其形成的历史背景和前提，所以不能忽视或抛开当时的客观历史环境，孤立地评判其历史地位和作用，不能简单将其归结为非理性的政策制度。

二是有意识地利用工农产品的比价剪刀差和比值剪刀差，加速工业发展是许多欠发达国家的理性选择，也符合资本积累的一般规律。

三是无论对剪刀差如何认识，有一点是不争的事实，即农村和农民为我国工业化的初始积累做出了巨大贡献。这也要求我们必须认真面对因此而形成的城乡差距和二元结构问题。

四是需要研究和反思的不是剪刀差，而是使用这一政策工具的应把握的幅度，还有农业剩余转移的方式。对农民的无偿剥夺，工业生产发展也不如预期才是问题的根本所在。

这个问题的实质是目的和手段的辩证关系问题，也是价值取向问题，目的无论何等炫目，手段也不应过于残酷。

换言之，当已往的手段与原则难以达到根本目的时，则不容置疑地修正手段，而不是去修改目的本身。在实践目的的达成中，需要衡量它的代价，这包括短期利益与长期利益的比较，局部利益与全局利益的比较，显在和潜在的利益或代价的比较等。不仅要看最终结果，还要检验达成目的的代价是否过于沉痛与惨重。也就是既要讲目的，也要讲是非。不能只看一时一地的得失；不能仅以一时一地的成败论短长。这其中孕育着科学发展的萌芽，一是宽容失败，这是对待事物的科学态度；二是成本意识，以保障可持续发展；三是尊重发展规律，避免盲目发展和急躁发展。

（二）城乡二元制度是公共产品供给差异的制度根源

在城乡二元格局下，呈现出利益分配的基本特征是：一方面农村单方面向城市提供资金、人才和廉价的土地，工业从农业中提取到了大量的发展资金，在较短的时间内建立起了完整的工业体系，为国民经济现代化提供雄厚的物质基础；另一方面，农业过度地为工业提供资金，超过了农业发展所能承受的合理边界。大量的资金流向城镇，大量的人口却滞留在了农村，造成农业投入不足、农业劳动生产率低下、农业收入水平增长缓慢、广大农村地区贫穷落后。这成为今天诸多城乡发展症结的根源所在。

二元结构不仅表现在经济上，而且表现在社会、文化、教育、就业、福利等多方面的公共产品供给上。

1．公共产品供给应遵循的基本原则

不同国家在不同发展阶段，会选择不同的公共产品供给模式，但有些原则在公共产品供给中不应是选择性的，而是必须遵循的。

一是共同性原则。

公共产品必须是集团消费的产物。也就是说，公共选择的最高境界是一致性原则，如果一部分人的效用实现损害了另一部分人的效用实现，或者说，多数人的福利增进以少数人的效用减少为代价，这就背离了公共选择的本质属性。换言之，即公共效益最大化为个人利益最大化提供前提和条件，公共产品的本来目的就是给每个持个人理性的主体带来利益增进外溢的效果，享受公共产品中共同的经济利益。

公共利益源于公共意志，蕴藏在公共意志之中，政府不能凭自己的意志创造公共利益，公民参与的广度与深度是公共利益能否被识别并得以实现的根本途径。

政府作为公共产品的提供者，在伦理上负有回应公共需要的义务。必须通过程序设计，满足公民参与的要求，才有正义性；为适应新的共同需要，政府必须在各种互相竞争的利益要求中保持中立的态势，平等对待各种利益要求，不有意偏向任何一种价值取向。在政策过程中，政府只有保持价值中立，才能为不同的利益要求与价值取向提供平等协商的机会。而公共价值取向是公民理性协商的结果。

目前，我国农村处于从传统向现代的转型期，公共需求急速增加并多元化，这要求政府在特定公共支出水平上实现更多的社会目标，保障供给结构的多样性。

发展思路主导公共政策的走向，历史上为了工业化，用工业和农业的剪刀差过度汲取农业。如今以工补农的政策，不是牺牲城市效率和利益来促进农民和农业发展，而是让农业享有与工业一样自由发展、平等发展的机会。统筹城乡发展不是放慢城市的发展，而是要加快推进城镇化进程，充分发挥城市功能和辐射带动作用，坚持实施中心城市带动战略，大力发展中心城市，带动县城的发展，构建新型城乡关系，实现城乡一体化发展的新格局。

二是平等性原则。

在公共产品供给和公共服务的覆盖范围和供给待遇上，将经济基础对供给水平的影响降至最低，缩小不同受益者获得公共产品机会、数量、质量的差异。也就是全体社会成员都能享受公共产品的好处。这要求政府在公共资源有限的条件下，更公平地分配公共资源，保证公共产品供给的增长率与公共产品需求的增长率平衡，实现公共产品供给结构与公共产品需求结构均衡，让所有社会成员获取公共产品的机会是平等的，并通过公共产品供给平抑利益分化。

公平与公正是公共产品供给必须考虑的一个重要原则，这项原则包括两个层面：公正是以科学合理的制度与机制来公正地对待一定范围的每一个人；平等是指全体公民平等合法地享有获得公共产品和公共服务的普遍的基本权利与利益。一是社会各阶层之间的平等，二是地区之间的平等。相比较看，前者实现的难度更大，因为社会特权阶层总是处于最有利的地位，优先获得服务渠道并得到服务。为此，政府必须做出各种努力，不能听任市场规则的摆布，用以保证公共产品和公共服务惠及全体公民和所有地区。

社会公众的需要决定了最初的公共产品的出现，因此，从本质上说，公共产品是满足社会公共需要的产物，其本质属性就是公共性和公平性。这决定了在供给过程中不可以拒绝“搭便车”的情况，经费由税收支付，向社会所有成员提供公共产品，少花钱甚至不花钱也可以得到，一起实现社会总福利和人均总福利的最大化。公共产品供给的高效与给力，是调节贫富差距最直接的杠杆。维护社会公平和正义准则也是政府存在的逻辑起点。

三是连续性原则。

农村公共产品和公共服务供给应保证其连续性，任何理由和原因都不应中断或停止供给，尤其是农村义务教育，农村公共卫生，农村电力等基础公共产品和基本公共服务。

这种连续性是以制度安排为特征的，即公共产品供给资金的筹集必须以法律的形式赋予其刚性，用以保证稳定的财政基础。由法律明确规定各方主体的权利、责任和义务。必须克服公共产品供给的事前、事中、事后等环节的随意性。

2．我国城乡公共产品供给的二元格局

公共产品提供是指消费者得到产品的过程，在公共服务中，政府是公共产品的提供者。

（1）公共产品供给的二元格局是经济社会发展二元结构的产物。计划经济时期，生产与消费资源完全由国家统一配置，与城市发展战略和城乡二元经济体制并行，公共产品供给也形成了二元供给格局，城市和乡村在经济结构、社会组织、基础设施水平及居民生活质量等方面，均存在着明显的差别。虽然国家层面一直在扶植农村经济和社会的发展，农村与城市的差距却在不断拉大，其瓶颈在于原户籍制度的制约。这种公权力造成的格局，其合理性与合法性受到越来越多的质疑，亟待来自于公权力的解构。

新中国成立初期，城市公共产品实行的是国家、企业、事业单位一体化的供给模式，优先发展城市和重工业的战略，使城市生活生产设施的供给显著多于农村，通过制度设计，社会公共福利产品向城市居民倾斜。

城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，由国家统一包下来，政府下达供给任务，由公用事业和国营企业在政府委托下承办供给，为城市供给生产生活基础设施、为城市职工提供基本的福利保障，市民不仅可以分享工业化进展所带来的城市的种种便利设施，还可以享受以国有企业为主体的住房分配、公费医疗和退休金保障等福利的分配制度和公共产品。而县及县以下的地方政府税源不足，上级政府转移支付额又少，导致县级以下地方政府长期财力偏紧。农村只能实行以农民为主的“自给自足”式的公共产品供给制度，农民生产、生活所需要的公共产品大都是由农民自己提供，如农田水利、基本福利、农村社会保障等，农业互助组就是最初的制度安排，依靠农民自己的劳动力、财力、物力，或缴纳税费的方式负担。

从新中国成立初期，就开始形成城乡具有显著差别的公共产品供给制度，其显著特征是城市居民是制度内供给，农村居民主要是制度外供给；城市居民公共产品消费比例相对较高，农村居民公共产品消费额度相对较低；城市公共产品供给相对充裕，农村公共产品供给显著不足。这种结构上的主要问题，我们称之为城乡公共产品供给的二元结构。占人口60％以上的农村居民，生活水平明显低于城镇居民，农村教育、科技、文化、卫生等事业的发展水平也明显落后于城市。

1958年颁布的户口登记条例，标志城乡分治的社会格局形成，城乡二元的户籍制度和人民公社体制，标志着城乡二元公共产品供给制度的最终形成。

二元供给造成投资来源和投资量的不同，直接结果是导致公共产品的受益程度在城乡间不能平等分布，城乡居民在就业、教育、医疗、福利、社保、金融等方面享受完全不同的待遇，内容和水平差异较大。与城市居民相比，农村居民在基础教育、公共医疗、社会保障等公共产品消费方面，消费了相对少的公共产品，而且受益程度低，但支付了较高的公共产品价格；城市居民消费了相对多的公共产品，却支付了较低的公共产品价格。

城市公共产品供给无论是从数量上还是质量上都优于农村公共产品，一些城市基础设施完全由政府提供，一些本应该由政府和居民混合提供的产品如城市医疗、养老保险等在传统体制下依然由国家完全提供。公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给的基本特点，农民负担过重就是供给结构失衡的结果。如：一些大江大河的治理和水利工程设施的修护，直接关系到农业生产和农民收入，但是由于政府供给不到位，农民自己根本无法解决，只能靠天吃饭；另外，一些公共产品如乡村道路、电网改建、义务教育等，农民试图自己解决，集资修路、自己花钱看病、购买发电机等，但是由于条件所限，不但没有从根本上改善这些公共产品的供给状况，而且还增加了农民的负担。理论上讲，人们减少了对公共产品的消费，就意味着增加了对私人产品的消费，从而变相降低了消费者的收入水平。

（2）身份上的区别是城乡二元结构得以延续的前提。户籍制度将全国居民划分为城市户口和农村户口，并给予区别对待，从而形成的城乡二元的社会结构，一方面影响到社会的整合，一方面影响到个人的发展，户口对个人身份和权利的限定，使部分人处在发展的劣势地位，而且改变身份的资源稀缺，成为其他不平等的根源。

实质上，城乡居民在公共产品需求和私人产品的消费倾向上，差异非常小，这也证明了建立城乡公共产品共享机制的必要性和合理性。

公共产品供给二元结构存续的主要原因，一是中国的城市化是由政府推动和政府财政支持的，长期实行城市公共政策倾向，各级财政将公共投资大量而持续地配置给城市，加速改善城市投资环境，也促进了城市公共产品供给水平的提升，农村缺乏公共政策支持和公共财政支撑；二是农村经济基础条件差，投资收益率低，缺少公共投资的流入；三是农民在政府政策过程中的作用，影响力有限甚至缺失；四是农村公共产品制度化供给尚未形成，突出了受益原则，弱化了政府供给责任。

应该说，工业化和城市化是世界各国经济发展的必由之路，这种城乡公共产品供给差距在许多国家的工业化进程中都曾经出现过，也大都是由于政府采取了歧视农村和农业的政策所致，如日、韩等国工业化和城镇化经验所表明的情况。但是，这些国家在工业化达到一定水平后，分别在20世纪六七十年代开始实行对农业的反哺政策，从而使农业迅速强大起来。可以说，没有政府对农业的全方位扶持，日本、韩国的农业是不可能在短时期内快速发展起来的。

如何从既定的社会历史条件出发，公正地分配社会价值是任何一个社会都要面对的核心问题，它关系到社会秩序的稳定与和谐，关系到人们的福祉。也正是因为社会价值分配的重要性，在社会价值分配中必然存在矛盾与冲突，因而就需要适用的分配原则，达成公平分配各种社会价值的契约，恰当地划分不同利益阶层间的分配比例，平衡复杂关系，实现社会稳定与和谐。

中共十一届三中全会以后，城乡关系改革成为社会整体改革的一部分，城乡关系进入了一个新的历史时期。虽然限制性条款的弱化带来了城乡壁垒松动，但由于旧体制遗留在产权、户籍、就业、社会保障等方面的制度性障碍，使农村城市化、农民市民化的过程变得异常艰辛。

面对农村公共产品供给短缺的现状与城乡二元经济结构体制的强关联性，以及改善农村公共产品供给状况的必要性和紧迫性，进入21世纪以来，中共中央以及中央政府从“统筹城乡发展”、“社会主义新农村建设”、“城乡一体化发展新格局”到连续十年的“中央一号文件”，已经开始着手工业对农业的反哺，城市对农村的支持，这种战略转变对于改善农村公共产品供给状况具有重大价值。

【注释】

[1]《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第350页。

[2]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第139—140页。