着力破除城乡二元结构

一、着力破除城乡二元结构

一个国家的现代化，就是从传统农业国演变到现代工业国家的过程。20世纪50年代，在户籍管理、统购统销和人民公社等制度共同作用下，我国逐渐形成了城乡分割的二元结构。社会保障制度和公共产品分配，都是与户籍制度为基础的二元经济社会结构联系在一起的。这一制度存在的结果，使我国城乡差距进一步拉大，因其引发的深层次矛盾也日渐凸显，破除城乡二元结构是改善城乡公共产品供给的必要前提，统一城乡户籍管理制度是社会经济发展的必然要求，势在必行。

（一）打破户籍壁垒

数据显示，2012年我国农民工总量已达到2.6亿，比上年增长3.9％。然而制度安排的缺失，使一些已经长期生活在城镇的农村户籍居民，难以得到与城镇居民同等的社会保障。有专家指出，由于农民“市民化”政策的滞后，致使我国城镇化水平比发达国家低20％至25％。

中国户籍制度是随着20世纪50年代计划经济模式的选择而逐渐形成的，在当时特殊时期发挥过举足轻重的作用。但是，在随后的几十年时间里，它通过对人口自由流动的限制，将中国划分为城市和乡村二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体。附着在户口上的各种权利和保障差别，成为两个群体之间一道不可逾越的鸿沟。

与户籍制度相关联的是农民的迁徙自由被限制，使农村和城市在法律上被割裂开来，农民因此无法享有与市民同等的公共资源。所以，传统户籍制度已成为解决我国城乡问题的最大障碍，消除障碍最直接的路径就是户籍制度变革。目前，深化户籍改革的有利条件和时机已基本成熟。

1．统筹城乡发展是中央政府的重大关切

2002年，党的十六大报告针对我国城乡二元经济结构的现实状况，提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略思想和具体目标，强调要逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势，实现城镇人口比重较大幅度提高。

报告以较大篇幅，从三个方面阐述了全面繁荣农村经济，加快城镇化进程的原则和宏观举措。其一，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。加强农业基础地位，推进农业和农村经济结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，健全农产品质量安全体系，增强农业的市场竞争力。积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益。发展农产品加工业，壮大县域经济。开拓农村市场，搞活农产品流通，健全农产品市场体系。其二，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。其三，坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新。增强集体经济实力。建立健全农业社会化服务体系。加大对农业的投入和支持，加快农业科技进步和农村基础设施建设。改善农村金融服务。继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。

2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，针对经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，首次提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，以及建立有利于逐步改变城乡二元经济结构体制的目标任务，体现了中共中央对发展内涵和发展本质的深化和创新，在科学发展观的指导下，实现全面、协调、可持续的发展。

在2004年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛同志讲话指出，要按照“五个统筹”的要求，切实加强薄弱环节；妥善处理城乡关系，逐步建立改变城乡二元结构的机制；继续加大对“三农”的支持力度，保持农业和农村发展的好势头。必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，任何时候都不能放松。各项支农措施的力度只能加大，不能减弱。已经实行的政策不能变，已经给农民的实惠不能减，随着国家财力物力的增强，还要逐步加大支农力度。并做出了我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的重要判断。强调应当顺应这一趋势，更加积极地支持“三农”发展。要站在全局的高度重视发展农业，动员全党全社会都来关心和支持农业。要从提高农业综合生产能力出发，采取更加有力的措施，加强农业基础设施建设，改善农村的生产生活条件。要继续深化农村税费改革，不断开辟新的支农资金渠道，形成农业投入稳定增长机制。要增加科技投入，加快农业科技创新，加强农业技术推广体系建设。积极发展农业产业化经营。加快发展农村教育、卫生、文化等社会事业，加强农村基层组织建设，提高农村劳动者素质，促进农村经济社会全面发展，维护农村社会稳定。

2004年至2007年，党中央和国务院连续四个一号文件，推出一连串举措：全面取消农业税，对种粮农民进行多项补贴；免除农村中小学生义务教育阶段的全部学杂费；建立农村新型合作医疗制度，减轻农民看病就医负担；建立农村最低生活保障制度；全面加强农民工权益保障等。

面对城乡差距仍在继续扩大的趋势，党的十七大把统筹城乡发展置于五大统筹关系中的第一位，明确提出建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，主题是在推进中国特色社会主义伟大事业进程中努力开创农村工作新局面。结合统筹城乡发展的新任务和新要求，提出了到2020年农村改革发展的基本目标任务：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

“决定”指出了消除城乡二元结构造成的深层次矛盾面临的挑战，即农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。

同时也做出了我国总体上“三个进入”的基本判断，即进入以工促农、以城带乡的发展阶段；进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻；进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。在破除城乡二元结构上特别加了“着力”二字，反映了党中央对破除城乡二元结构紧迫性的认识和决心。

2．破除城乡二元户籍制度势在必行

二元户籍制度，是隔离城乡社会的制度约束，严重影响了城乡协调发展进程。破除城乡二元结构就是要统筹城乡协调发展，建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡发展一体化。城乡发展一体化要求我们坚决打破城乡分治的体制，拆除城乡分隔的藩篱，形成城乡平等对待、城乡统筹指导、城乡协调发展的制度环境。在逐渐打破城乡空间上隔阂的同时，消除农民和市民身份上的鸿沟。

（1）户籍制度改革是公共产品城乡一体化供给的内在要求

户籍制度改革不只是变革登记形式，改革的实质和难点也并非来自户籍制度本身，而是附加在户口上的各种利益，隐藏于户籍制度背后的各种制度，户籍制度只是表征。户籍制度改革会遇到很大挑战，遭遇巨大阻力，短时间内供给环境会更加困难，但不改肯定是没有出路的。

首先，户籍制度改革可以为提高城乡公共产品供给效率提供可能。打破二元户籍壁垒，会带来城乡居民的自由流动，进而可以“用脚投票”来表达自身对公共产品的需求偏好，进而在城乡公共产品供给主体之间引入竞争，有效地促进供给效率的提高。

其次，户籍制度改革势必会推动城乡公共产品供给的一体化。深化户籍制度改革的关键，在于加快剥离附着在户口上的各种利益，让捆绑在户籍上的户口利益和社会福利脱钩，同时推进与户籍相关联的教育制度、医疗制度、社会保障制度和财政制度等一系列的改革，因为这些利益与制度在本质上都属于公共产品。也就是说，将户籍背后的公共产品剥离出来，逐步实行城乡一体化供给，这是深化户籍制度改革的重要目标任务，也是目前许多专家建议、一些地区倾向的改革思路。

（2）户籍制度改革是城乡劳动力等资源要素流动的内在要求

城乡统筹发展就是要把城市和农村连接起来，把城乡经济社会作为一个统一的系统来对待，使资源、资金、技术、劳动力在城乡之间、在产业之间有序流动和优化配置，实现资源共享，市场共用，优势互补，平衡发展，配套协调、共同发展。

现代经济学一向强调资源的最优配置要以劳动、土地、资本和技术等生产要素的自由流动为前提。国内外经济发展的历史也表明，生产要素在部门内部和部门之间流动是实现资源最优配置，通向财富增长的必由之路，因为生产要素由效率低的部门向效率高的部门流动，使生产要素在部门间实现优化配置，城市化、现代化和产业升级就是生产要素流动的过程，社会财富的增长也是生产要素动态优化配置的结果。所以，生产要素自由流动，是实现公平的必要条件，也是资源最优配置的必要条件。二元户籍制度使生产要素流动存在过多约束，资源配置扭曲，既影响了效率也妨碍了公平。一是资本要素市场自由流动远远不够充分，与市场经济充分发展不相适应；二是影响经济发展效率，还会产生将公平与效率对立起来的观点；三是城乡分割的劳动力市场必然缺乏竞争机制；四是要素禀赋的差异性、要素所有者身份的差异性，是要素自由流动的障碍，是城乡差距的始作俑者。五是城乡二元户籍制度的特征，就是将农业剩余劳动力与农业剩余产品分开，以“剪刀差”的方式促使农业部门的资本和产品剩余向工业部门转移，提供长期支持，而农业剩余劳动力则被束缚在有限的土地和区域内不能够自由流动，造成工业和农业的回报率存在巨大反差。城乡居民在就业、学习、创业机会和福利等方面存在巨大落差，造成实质上的歧视性待遇。

税收和转移支付也能在一定程度上调节城乡差距，但依靠税收和转移支付调节城乡差距，不能替代要素自由流动带来的效率。关键是要建立城乡统一的不附带歧视性条件的全国生产要素市场，让农村剩余劳动力资源在全国统一市场中得到合理配置。通过资本积累促进农村劳动力流向工业部门，是推动经济发展和消除城乡二元经济结构的动力。

户籍制度改革的终极目标就是打破城乡分割的二元户籍结构，建立全国统一的可以自由迁徙的一元户籍制度，实现公民在居住地可以合法享受与当地原户籍居民同等的待遇，如住房、就业、教育、医疗、社会保障等。一是要弱化指令性配置，改善生产要素市场发育程度远远低于产品市场发育程度的局面；二是要建立统一的劳动力市场，消除把城乡居民就业市场分割为体制内和体制外劳动力市场的人为因素；形成城乡平等的就业制度，以调整城乡人口比重，优化城乡人口布局结构，使人口所占比重与就业结构逐步协调，将农民就业问题纳入整个社会的就业体系，取消一切因于户籍制度的就业歧视性政策。作为重要的生产要素，要让农村劳动力自由流动，在市场上寻找其价值地位，获得同样的市场机会，并带动土地也获得与城市相同的资本化机会；三是要统筹制定城乡各类社会保障政策和标准，逐步建立健全覆盖城乡的社会保障体系，是城乡具有劳动力修复的同等条件；四是促进城乡劳动力教育培训的均衡发展，赋予城乡劳动力自由流动的平等机会。

既然城乡门槛取消了，则意味着城乡包括劳动力资源在内的要素可以双向自由流动，随之而来的问题是，在解决农民进城难题的同时，市民下乡也成为可能，农村公共产品，如耕地、宅基地的分配、权属将如何安排设计，会否动摇土地承包经营权与使用权，等等，也是新条件下的深层次问题。

（3）户籍制度改革是彰显农村居民公民权利的内在要求

在法律原则上，迁徙自由是人的基本自由、基本权利，不应受限制。保障公民的基本权利是宪法永恒的主题。

改革开放以来，公民的权利意识觉醒和自觉意识不断增长，农民由权利客体转向权利主体的需求增强，甚至可以说保障农民权利成为保障农民物质利益的前提。在西方的理论中，权利具有正义、正当、平等、公平、资格之意。也就是说，作为合法公民，应当平等地享有主张权利和利益诉求的自由，公平地获得利益保障的资格。取得更多与自己经济利益相对应的政治权利，进而改变自身的社会地位。卢梭的《社会契约论》言必称“天赋人权”，将生命权、自由权和财产权等公民权利定位于自然权利，既不能转让，也不能剥夺。所谓自然权利是先于宪法和政府而存在，而不是政府赐予，宪法和政府必须尊重和保障天赋之公民权利。在现代社会，“天赋”的路径就是制度设计。

城乡公平发展视域下的农民权利，主要是指依照社会生活普遍标准享有经济福利、分享社会发展成果、拥有文明生活的权利。这包括生命权、健康权、劳动权、受教育权、需求表达和迁徙自由权利等。

二元户籍制度已成为农民平等权利实现的巨大障碍。一是外出的农民因不具有居住地的户口难以参加当地的社会治理活动，缺乏必要的政治话语权；二是由于外出人员长期离开农村生产生活，确实难以有效参与户籍所在地的社会治理，导致农民工归属感和认同感缺失。迁徙自由是比较基础性的自由权利，限制迁徙自由引发的社会问题通过恢复迁徙自由来解决是顺理成章的事情，但鉴于长期积累的问题已经比较复杂，加之面对的新情况新问题，户籍制度改革已远远不止于迁徙自由那么简单。人口流动性的增强对政府的职能提出了更高的要求，敦促政府不断地完善自身服务职能，由以往简单的管治型转向服务型。地方政府必须针对上述问题展开探索，如完善流动人口管理的相关法规体系、建立流动党组织、成立流动人口服务站、实行流动人口自我管理、建设流动人口信息化平台等等，重视进城农民意愿的表达和利益保护，提升自身对农民利益做出及时有效回应的能力。

从另一个层面讲，公民要求政府在配置资源、保障公平收益权等方面积极作为，其本身也是一种权利，以制度保障农民的公民权利是政府的责任，通过提供制度资源等公共产品，维护和扩展个人选择的可能和能力，实现迁徙和居住的选择自由。对此，政府不得消极无为，必须积极实现并加以保障。2004年中央以文件的形式提出，必须保障进城就业农民的合法权益。

（4）户籍制度改革是加速城镇化的内在要求

一个国家经济长期发展和增长，离不开产业升级与转型，包括从农业到工业，进而到服务业的升级和转型，这一转型过程涉及到城市化。

其一，随着工业化的发展和产业结构的变动，人口逐歩地由传统农业领域向新兴的二、三产业转移，随着农村剩余劳动力的转移，传统农业部门的人口比重得以下降，农业部门的人地矛盾有效缓解，农业生产效率逐步提高。新产业的产生和人口的迁徙过程就是城市化的过程，也是工业化和人口迁徙的一般规律。近现代工业向具有区位优势的地区聚集，形成城市，并依靠资本积累不断吸纳农村劳动力，从而推进工业化和城市化的协调发展，并带动农业与农村自身的现代化。二元户籍制度已经成为这一过程的主要障碍。

其二，在我国城乡二元户籍制度下，城乡生产要素的自由流动代之以政府的计划调拨和交换，这不仅仅限制了生产要素在城乡之间、产业之间、农业内部的自由流动，而且人为放缓了城市化的进程。然而，只有农村剩余劳动力在城镇有就业岗位并取得市民待遇，才可以说实现了农村剩余劳动力的转移。农村剩余劳动力转移不是农民自己的事和农民的选择偏好，它关系到产业转型和产业升级。从农民工到市民的转变过程，其实是国家产业转型和产业升级过程，中国经济下一轮增长的主要动力来源于内需，内需的扩大有赖于解放农村剩余劳动力。

其三，伴随大规模国际产业转移，以及中国经济高速增长和产业转型，必然带来大规模区域间和城乡间的劳动力转移。要适应产业转移和升级的需要，就要抓紧机遇，释放户籍制度对劳动力转移构成的重要约束，以保证劳动力供给数量的稳定和质量的提高。

其四，迁徙自由是市场经济充分发展的前提条件。市场经济最主要的机制就是通过市场自身对资源进行配置。在市场经济条件下，劳动力是最重要的社会资源之一。市场经济发展，要求实现人才的自由流动和劳动力资源的优化配置，只有这样才能为市场经济的发展提供必要的生产能力和智力支持。劳动力资源的优化配置自然要求充分的迁徙自由。

目前，影响农业剩余劳动力转移的因素主要有两点，一是农民作为理性“经济人”，按照效用最大化原则来决定自己乡城转移的行为；二是户籍制度限制了农村劳动力潜在的转移行为，成为劳动力流动的制度性障碍，一方面造成农村剩余劳动力过剩供给；另一方面制度性因素又阻碍了城乡劳动力市场的一体化。

诚然，城镇化必须遵循其自身发展的规律，不能急功近利、急于求成，也不能拔苗助长、一蹴而就。在二元户籍制度退出历史舞台之前，不妨先探索建立居住地户籍管理制度；然后再进一步统筹考虑农民工权益、城镇化进程和城市承载能力等因素，放宽中小城市落户条件，让已经在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

城乡统筹发展不是简单地提高城市化率，变农民为市民的过程，而是城乡两个经济实体优势互补、共同发展、良性互动。经济发展的过程本身就是农村剩余劳动力被不断增加的资本吸收的过程。

（5）户籍制度改革是城乡协调发展消除体制性障碍的内在要求

二元户籍制度屡遭诟病的根本原因在于因户口性质不同而导致的公民福利待遇上的不平等。身份定格功能是二元户籍制度与一元户籍制度的根本区别，二元户籍制度划分了居民等级身份和居民空间身份，不同户籍身份的居民享受差别化利益待遇，一经界定则很难改变。

改革户籍制度，首要是改革与户籍制度绑定的福利与社会保障制度，缩小户口利益差异。只有从体制改革、制度建设着手，统筹城乡发展，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。也只有在统筹城乡发展上取得重大突破，才能给农村发展注入新的动力和活力，加快农村经济社会发展，促进城乡基本公共服务均等化，形成城乡良性互动、共同发展和协调发展。只有坚持统筹城乡协调发展，才能形成城乡经济社会一体化发展的新格局，实现真正的全面协调可持续发展。

统筹城乡协调发展，促进城乡经济社会一体化发展，就必须从根本上破除城乡二元结构，在发展的基础上兼顾各方利益关系，正确处理各种社会矛盾，保障社会公平正义，促进社会和谐发展。只有统筹城乡发展，从制度上构筑城乡经济社会发展一体化新格局，才能强化农业基础地位，加快农村经济社会发展，促进农民持续增收，推动农村全面进步，才能确保2020年全面建成惠及十几亿人口的小康社会。

从户籍制度改革与城乡公共产品供给的密切关系看，通过城乡公共产品的一体化供给来促进户籍制度改革，可以有效降低户籍制度改革的成本。同时，在顶层设计上，摒弃“二元态度”比破除二元户籍制度更为迫切。

（二）城乡一体化的政策支持和制度设计

城乡一体化发展，要求健全城乡统一的生产要素市场，促进生产要素、公共资源在城乡间的自由流动与整合，逐步实现城乡基础设施的共建共享、产业发展的互动互促；消除城乡协调发展的体制性障碍，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局，充分发挥城市与乡村各自的优势，使两者相互依存、相互促进，相互融合，形成以城带乡、以乡促城、城乡联动、整体发展的新型城乡关系。这一过程离不开政府的制度安排和政策扶持。

1．政府宏观政策支持

其一是扶持政策。在农村工业化、城市化进程中，农业很容易受到侵害。因此，许多国家都非常重视对农业的保护与支持。加大支农和对农业投入的力度。对落后的农业区，采取投资补贴、拨款、农产品价格支持、贷款担保及低息贷款等措施，加速农业现代化。如：2013年中央一号文件提出，扩大林权抵押贷款规模，完善林业贷款贴息政策；健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策；加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。对企业和社会组织在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策。

其二是促进政策。农业工业化是城乡一体化的基础。通过财政、信贷，税收等经济手段，激励农业的工业化，是世界许多国家屡试不爽的重要经验。2013年中央一号文件决定落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策。提供技术、信息服务、教育培训等公共产品和公共服务更是必不可少的政府作为。引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，是改变城乡二元结构、促进城乡经济社会发展一体化的重要环节。一要按照第一、第二、第三产业互动，城乡经济相融的原则，促进城乡各产业有机联系、协调发展。二要促进三种产业在城乡科学布局、合理分工、优势互补和联动发展。三要积极推进农业专业化生产、集约化经营和区域化布局，加快农村服务业发展步伐，着力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局。

其三是发展政策。在城乡一体化中，小城镇是连接城乡的纽带，因此各国都非常重视小城镇的发展。小城镇在我国城镇化进程中也有着举足轻重的作用。如：为大力支持发展多种形式的新型农民合作组织，2013年中央文件规定了合作社税收优惠政策。为了让农户更多分享加工销售收益，中央决定推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，并采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，支持其发展。

其四是投资政策。基础设施质量是城乡一体化的基础条件，须臾不可怠慢。基础设施建设的特点是需要长期积累、维护，所以政府投资政策、投资力度、投资规模、投资项目等关系很大。尤其是公路、铁路、港口等大额投入，离开政府投资政策，很难有大的提升和作为。只能通过政府公共财政拨款、低息贷款、发行债券等形式，强化基础设施建设，既可改善农业生产和农民生活条件，又可增加农民收入，缩小城乡差距。

其五是保护政策。推进城乡一体化发展，占用耕地是不可少的，但政府必须防止城乡一体化演变为“圈地运动”，克服城乡一体化过程中大量占用耕地的倾向。为此，国家必须采取有关政策和法律手段减少耕地的非农化，保护耕地。通过设立专门机构予以监管，或以立法的形式，限制城市化对耕地的侵蚀。具体措施包括统筹土地利用和城乡规划。一是按照自然规律、经济规律和社会发展规律，打破城乡规划分离的状况，制定统一的城乡发展规划，通盘考虑和安排城市发展和农村发展，统一制定土地利用总体规划和城乡建设总体规划，改变城市发展规划和乡村发展规划互相脱节的状况；二是明确城乡功能定位，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。这是实现资源合理配置、促进城乡经济社会发展一体化发展的重要前提。三是落实严格的耕地保护政策，真正落实农民长期而有保障的土地使用权。本着科学发展的指导思想，为子孙保护好农地和自然生态环境，实现中华民族的永续发展。

2．城乡一体化发展的制度安排

城乡对立的根源之一是城乡制度分割，城乡分治。制度一体化的主要内容是建立城乡一体化的要素市场，创造各类市场主体平等使用生产要素的条件，消除要素在城乡之间自由流动的各种体制和政策性障碍，不断创造有利于消除二元结构的制度环境。城乡居民不受制度限制，可以自由流动和迁移；城乡只是居住地点，工农只代表职业分工，不存在身份、地位的高低。

（1）“农民进城”与“服务下乡”并举

2010年中央一号文件提出了推进城镇化发展制度创新的新任务，以及统筹研究农业转移人口进城落户后，城乡出现的新情况新问题。文件指出，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。

2011年我国的城镇化率已经达到了51.3％，这是中国社会结构的一个历史性变化。但目前的城镇化是夹生的^[1]，城镇户籍人口占总人口的比例只有33％，大量农民工在城镇就业居住，但享受的公共服务水平低，融入城市难，成为我国城镇化进程中的突出问题。温总理在第十一届全国人大第五次会议所作的《政府工作报告》中，用较大篇幅从优化全国生产力布局的高度，专门强调要更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民，放宽中小城市落户条件，合理引导人口流向，让更多农村富余劳动力就近转移就业，通过刚性制度加人文关怀等多渠道，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民。这既可以看成是城乡户籍制度改革的配套政策，也可以视为城乡户籍制度改革的重要步骤。通过“农民进城”，增加公共产品的可获得性，届时，农民既可以选择为流动人口提供的上水平的良好服务，也可以选择在城镇落户，享有城镇居民待遇。另外，提升农村公共服务的水平，通过“服务下乡”缩小城乡公共产品供给的差别。这包括在2012年底前，实现新型农村社会养老保险全覆盖；加快全国统一的社会保障卡发放；完善国家助学制度，逐步将中等职业教育免费政策覆盖到所有农村学生；完善农业技术补贴制度，促进先进适用农业技术到田到户；加大政府对农业关键技术研发和应用的支持力度等等一系列强农、惠农、富农政策。让农民进城和留乡都能安居乐业，增加幸福指数。

发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。

逐步建立城乡统一的公共服务制度。这是改变农村落后面貌、促进城乡经济社会发展一体化的着力点。一要着眼于统筹城乡基础设施建设和公共服务，切实将公共资源向农村倾斜，着重改变农村基础设施薄弱和公共服务不足的状况，逐步实现基本公共服务均等化。二要切实把城市与农村作为一个有机的整体，着眼于强化城市与农村的设施连接，加大农村基础设施投入力度，特别要增加对农村饮水、电力、道路、通信、垃圾处理设施等方面的建设投入，实现城乡共建、城乡联网、城乡共用。三要着力推进城乡环境综合治理，加强农村防灾减灾能力建设。四要巩固和发展城乡义务教育制度，促进城乡义务教育均衡发展，加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育。五要繁荣发展农村文化，坚持用社会主义先进文化占领农村阵地；建立稳定的农村文化投入保障机制，完善城乡公共文化服务体系。六要促进农村医疗卫生事业发展，巩固和发展新型农村合作医疗制度，健全覆盖城乡的公共卫生体系和基本医疗制度。七要健全农村社会保障体系，就是贯彻广覆盖、多层次、可持续原则，加强制度建设，包括建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法；完善农村最低生活保障制度，不断提高保障标准和补助水平；完善农村社会救助制度，积极发展农村社会福利事业和慈善事业等。

（2）建立城乡要素相互流动的新机制

人类社会的经济活动是以土地、资本、劳动力、信息等生产要素为生产资料的。这些生产要素在城市和农村的行政配置方式不完全相同，加之，公共资源运行机制差异，进而导致生产要素在城市和农村不同空间的结果出现了差异。城乡之间生产要素的合理流动和优化组合，有利于将空间上高度分散的经济活动整合为一个有机的整体，促进全社会总体物质财富和精神财富的增加和积累。

2010年中央一号文件提出，健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置，积极引导社会资源投向农业农村。2013年再度重申，鼓励社会资本投向新农村建设。

城乡要素平等交换是统筹城乡发展的核心问题，也是当前我国城乡二元结构要突出解决的问题。我国城乡发展不平衡，城乡差距扩大，很大程度上是由于城乡资源要素交换不平等造成的。

农业部部长韩长赋对此作了详细的分析和解读。他指出：在工农产品价格“剪刀差”基本解决后，现阶段主要是城乡要素配置“剪刀差”。要素城镇化超前，农民城镇化滞后，农村资源过多地流向了城市，突出表现在土地、资金和劳动力等方面。

土地方面：我国城市建设用地、工业项目用地、开发区占地，大多是从农村征用的土地。近年来，尽管征地的补偿标准在逐年提高，但还是大大低于土地市场价格，土地净收益流入城市和工业，每年以万亿计。金融方面：通过金融机构存贷差，农民和农业积累的有限资金大量流入城市和工业项目。2010年末，全国农户储蓄余额为5.9万（亿元），农户贷款余额只有2.6万（亿元），两者相差3.3万（亿元）。农村资金供给严重短缺，提高了农业的融资成本。劳动力方面：据专家测算，农民工为城镇经济发展积累的资金每年在几千个亿（元）以上。近几年社会各界对农民工工资问题比较重视，农民工工资增加较多，但农民工享受的各种社会福利仍很欠缺，特别是参加社保的比例仍很低。

这需要充分发挥政府调控和引导作用，加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制，改变城乡要素交换不平等的情况。总体目标是优化新农村空间布局、构建城乡经济、社会、公共服务、行政体制与生态文明的一体化发展新格局。

一是发挥分税制的调控作用。我国目前实行分税制，税目及税率基本上都由中央政府制定，地方政府的权限比较有限。如此一来，地区间居民税收负担差距不大，地方政府供给的公共产品水平却参差不齐，公共产品供给数量多、质量好的地方将会吸引大量外来居民，一方面会使本地居民的分享程度降低。另一方面，现有的养老保险与社会保障各地缴纳的水平不一样，中间有差额，且多数由地方财政兜底解决，在人员流动时很难对接。我们知道，制度变迁存在较强的路径依赖，若在上述基础上直接实行地方完全自主供给，那么对地方政府来说，降低公共产品供给水平，搭其他地区的“便车”是较明智的选择，大家都“搭便车”可能就会造成总体的供给困境。农村特有公共产品的供给水平也会因为地方政府的财政经济能力受到影响。应当发挥中央政府宏观调控的能力，合理均衡地方之间的财力，加大对城乡统筹工作的财政支持，规范中央对地方的财政转移支付制度，提高中央与地方财权与事权的匹配度。

二是改革征地制度，加强农民土地权益保护。工业化、城镇化过程中土地占用是难免的，但要防止盲目滥占土地、损害农民利益，更不能继续靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本。应当创新农村土地流转机制，完善农村宅基地制度；改革征地制度，调整土地出让收益分配关系，按照“取之于地、用之于地”的原则，提高对农民的征地补偿标准，提高用于农业基础设施建设的投入比重。

三是改善农村金融服务，破解“三农”发展的资金制约。积极发展农村新型金融机构，吸引社会资源投入、发展地方金融业；鼓励大中型银行开展涉农贷款批发业务、小微型银行开展零售业务。加强农村金融产品创新，放宽抵押担保范围，建立符合农村实际的抵押、担保制度。继续完善农业保险制度，增加保险品种，扩大覆盖面，提高保障水平。

四是统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，将农民就业纳入整个社会就业体系，形成城乡劳动者平等就业制度。这是改善人民生活、促进城乡经济社会发展一体化的重要条件。要健全覆盖城乡的就业服务体系，做好农村劳动力的就业培训。加强农民工权益保护，推进城乡劳动力同工同酬同保，并逐步实现同城同待遇。加快形成城乡统一的劳动力市场，切实保护农民工合法权益，让农民外出务工能找到工作、拿到工资、劳动安全，工伤大病有保险、有地方住、子女能上学。土地是农民最后的保障，对进城的农民，应当充分尊重和保护他们的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，允许他们带着权利进城，进退有路。

五是推进城乡社会管理一体化。构建规范化的公共管理体系，进行行政管理体制改革、户籍管理制度改革、农村集体产权制度改革，提升中心村社区化管理、社区精神文明建设的层次；提高执行计划生育政策、农村社会治安综合治理的水平；进行县乡财政管理体制的改革；建立城乡均等的社会服务制度，均衡城乡基础设施和公共服务。

（3）让农民与新农村和城镇化同步成长

马克思主义认为：“社会结构和国家经常是从一定的个人的生活过程中产生的。”^[2]全部历史是“个人本身力量发展的历史”，^[3]“是他们的个体发展的历史。”^[4]这深刻揭示了个人发展状况对社会结构、国家结构的决定关系。

其一，关切农民工问题。城市发展首先是人的发展。这要求行政管理部门改户籍人口管理为实有人口管理，主动适应人口流动趋势和城乡发展一体化进程，同时应当尊重和支持农民工融入城市，保证农民的权力和幸福，否则，城镇化也只能是数字上的繁荣。

20世纪80年代后出生，在我国总体进入小康、农村摆脱贫困的条件下成长的农民工，被称为新生代农民工，正在成为农民工大军的主体，已占外出进城农民工的60％以上，总量超过1亿人。

这个群体最大的特征是基本脱离农村但还没有真正融入城市，其价值观念已经和乡村文化有了较大差异，乡土观念逐渐减弱，融入城市的愿望也更加迫切。无论从促进经济发展、维护社会稳定的角度，还是从调整城乡人口结构的角度出发，政府都必须考虑他们先城市化、再社会化问题。政府有责任创新社会管理体制机制，落实好户籍制度改革的政策，让具备条件的农民工在就业地逐步安家落户，融入城市。

这个群体对就业有更高预期，更加看重发展前景，对未来充满信心，希望增加收入，长久融入城市生活，对政府充满期待，对社会地位和人身权利有更高的期许。这既是十分现实的问题，又涉及长远的制度安排，这要求政府出台的相关举措，既要立足现实，又要着眼长远，一是要广泛开辟就业渠道，增加城镇对农村富余劳动力的吸纳能力；二是要加强职业教育和培训，使之学有所成、学有所用，增强职业选择的空间和能力；三是要搭建平台，保障他们在城市享有无差别公共服务和同等的民主政治权利。

这个群体不仅追求更高的物质生活，而且追求更好的精神生活。所以，加强人文关怀，为之提供丰富的文化生活也是当务之急。

其二，重视农民的主体地位。缩小工农、城乡差距，不仅要缩小收入和生活差距，更重要的是要缩小权利和机会差距，这是“三农”问题得以解决的根本途径。一是巩固并加强农民宪法上主体地位；二是尊重农民独立、平等的主体人格。农民主体地位的确立，有助于强化农民的公民地位，农民不再是身份标签，而只是社会分工前提下的职业标志，这利于保障农民在诸多方面享有同市民一样的权利和自由，防止其成为最大的边缘群体。主体地位对于农民改变自身地位，以及对于农民群体的发展具有基本的价值。这一方面需要加强农民的主体意识；另一方面更需要政府的权利保障机制，保护农民的自主活动空间和农民的各项宪法权利，保证农民知情权、参与权，以及无障碍行使对权力的监督与制约权。

其三，推进城镇化。这要把握好两点，一是重视发展小城镇。小城镇是吸纳农民进城落户的重要载体。加快小城镇建设，要重点发展县城和中心镇，促进产业聚集，提高产业发展、就业吸纳和人口聚集能力；加强公共设施建设，重点建设水电路气房等，提高小城镇综合承载能力和提供公共服务能力；完善小城镇管理体制，建立财权和事权相匹配的镇级财政管理体制，增强小城镇发展活力。二是土地与人口的城镇化必须同步。中国社科院学部委员、农村发展研究所原所长张晓山认为，理性地看，我国城镇化、工业化加速的同时，往往就是土地的城镇化过程，我国的土地城镇化进程要远远快于人口城镇化的进程。要想真正实现城乡经济社会发展一体化新格局，加快城镇化进程非常重要，而推动农业人口向城市的转移，则是城镇化建设的题中应有之义。

其四，着力打造新农村，加快建设农民幸福生活的美好家园。一是缩小城乡差距。加快健全农村基本公共服务制度框架，加大农村基本公共服务投入力度，逐步提高农村基本公共服务的标准和水平，推进城乡基本公共服务均等化。积极调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立保障水平与经济发展速度和财政支出增速挂钩的增长机制。二是提高农村基础设施和社会事业发展水平。切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村。三是建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸。构建多元化农村公共服务供给机制，鼓励城市对农村进行帮扶，普遍实施教育、卫生、文化部门人员到农村服务一定年限的制度。利用信息技术等便利化手段，促进农村共享城市优质公共资源。四是注重城乡制度衔接，制定并实施城乡一体的基本公共服务设施配置和标准，城乡逐步并轨，缩小保障水平上的差距，最终迈向城乡一体化。五是发展县域经济。县域一头连着城市，一头连着农村，是宏观和微观、城市和农村、农业和工业、农民和市民的结合部。目前，我国大多数县域经济比较薄弱，支持和带动农业农村发展的能力十分有限。壮大县域经济，是带动农民就业增收的有效途径。

城镇和农村在经济社会生活中具有不同功能。城镇化不能取代新农村建设，不能把城镇建设的做法简单地套用到新农村建设中去，不能把城镇的居民小区照搬到农村去。城镇和农村应当和谐一体，相得益彰，不能有巨大反差，也不能没有区别。中国是发展中国家，主要是农村欠发达。在推进城镇化过程中绝不能放松农村的建设和发展，必须统筹考虑城镇化与新农村建设，坚持城镇化与新农村建设“双轮驱动”，形成城乡经济社会一体化发展新格局。