农村公共产品供给制度重构

二、农村公共产品供给制度重构

农村公共产品供给制度重构的主导力量来自政府，城乡一体化和统筹城乡发展是路径选择，无论是城乡一体化发展，还是城市化，其实质都是让农民充分享受改革发展的成果，让农民和市民拥有同等的机会，享有同等的权利。

（一）农村公共产品供给的目标任务

农村公共产品供给制度重构不能忽略城乡关系这一大前提。关于我国城乡关系的发展前景，研究界基本上有三种目标模式，一是统筹城乡发展；二是加快城市化；三是城乡一体化。三者在表达上语义相近，内涵也不存迥异，其核心思路是城乡同构，即在结构上城乡一体化，在发展上城乡统筹，在目标模式上，推进城市化。所谓同构，就是在承认城乡社会具有异质性的前提下，制定并遵循统一规定或共同规则，构建统一体系的过程。最终实现农民与市民、城市与乡村平等发展、和谐发展、均衡发展，优势互补、互利共赢。

1．在城乡生产力布局上实现资源共享及合理配置

城乡一体化的基本内容之一是产业一体化。产业一体化是指城乡在产业上形成有机的整体，既独立又互补。根据其不同特质及优势，在城乡之间进行产业分工，在不同区域形成不同的产业基地。即工业逐步从中心城市扩散到小城镇，使分散的农村工业向小城镇集聚，第二产业从中心城市和广大农村转移到小城镇，可以解决城乡之间产业同构和过度竞争的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系；中心城市不再以生产性功能为主，重点发展金融、贸易、信息、服务、文化、教育等第三产业，以贸易中心、金融中心、信息中心的功能成为周围区域的发展极；从区域经济学的角度看，城乡良性互动和优化组合是在一定的都市圈内实现的，都市圈是指以交通便利、通信条件为支撑，以行政协调为保障的一个或多个核心城市，以及与这个核心具有密切社会经济联系的相邻城镇与地区组成的城乡复合体。都市圈的形成是中心城市与周围地区双向流动的结果，是客观条件与主观规划双重作用的产物；中小城市则以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的集散地。

2．为城乡居民打造公平发展的环境和生存空间

党的十八大报告提出，加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇公共服务对常住人口的全覆盖。

体现以人为本，把人的存在定位为国家和社会的根本，是城乡一体化的本质所在。城乡一体化最根本的目的就是城乡居民政治、经济及社会地位的平等。城乡一体化不仅要求城乡之间经济融合，还要求社会、文化融合；这要求城乡居民一体化，在一定意义上就是农民市民化。在当今世界的大多数发展中国家，基于制度、文化等各种因素，或多或少都存在着城乡居民不平等的事实，农村居民很容易受到各种歧视。因此，为城乡居民塑造公平的发展环境和生存空间，逐渐实现城乡居民真正的平等，不仅是一国或哪国的课题，也是发展中国家的世界性课题。

国务院发展研究中心副主任韩俊对此提出了自己看法：他认为以农民工进城落户定居为重点，加快人口城镇化进程，需要解决好以下几个问题。一是适应城镇化发展需要，改革常住人口、暂住人口分类管理办法，建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制，实行覆盖全部实有人口的动态管理，把流动人口服务管理纳入流入地经济社会发展规划，尽快实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖；二是全面实施集多种服务管理功能于一体的居住证制度，梯度赋予农民工与当地人口同等权利；三是分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。对已落户城镇的农民工，要保证其与当地居民同等的权益。今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不再与户口性质挂钩。

3．城乡公共产品供给制度一体化

公共产品城乡一体化供给，不能简单理解为供给一模一样的公共产品，或者说这只是一方面，而主要是强调在城乡公共产品供给中，统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇，从根本上改变城乡有别的供给体制。农村与城市一样享受公共产品的制度内供给；建立公共产品需求的民主表达机制，以充分反映农民对公共产品的需求偏好；需求主体参与供给决策，在公共资源的使用和监督上发挥作用。

公共产品供给是政府对公共资源的配置过程，是以政府主导的国民收入再分配。市场分配重效率，政府分配重公平。实行城乡统筹的公共产品供给制度，就是变二元供给为一元供给，将城乡置于一体的政策框架之下，在保证城市居民现有公共品供给效用水平不降低的前提下，将城市创造的一部分财富用于从总体上提高农村公共产品的供给水平，提高资源共享的程度。一是要照顾城乡特色需要；二是要在城乡和区域差异客观存在的情况下，在公共产品供给的优先序上，向农村倾斜，作为过渡性的政策制度安排；三是要借鉴城市公共产品供给升级替代的经验，让农村公共产品的基本供给和升级少走弯路；四是要注意城乡协同，实现互利互补互动；五是无论城乡都要注重公共产品之间的匹配，提升集群效应，减少重复投资或投资供给不足或供给过度，提升供给效率。六是要体现无差别国民待遇，政府与公民之间存在一种契约关系，政府向公民提供公共产品和公共服务，公民则以纳税的形式支付使用公共产品的成本。国家向公民普遍征税，公民有权利享有国家提供的无差别公共产品服务，这体现公平原则。

江苏无锡在这方面有较好的探索和经验，其城镇化的突出特点是统筹城乡规划建设，全市城乡发展一张图纸，紧密结合发展的实际进行总体规划或专项规划，农民在资源的基础上可以用农村住宅置换城镇住房，以农民土地承包经营权置换城镇社会保障，加快城乡对接和同步建设。

（二）农村公共产品供给的制度框架

所谓统筹城乡发展或城乡一体化的重心，都是在社会发展战略上把城市和农村当作一个整体，通过协调发展城乡社会，实现城乡共同繁荣，逐渐消灭城乡差别，最终使城乡融为一体的过程。城乡公共产品供给的制度框架必须为这个目标服务。

1．确立政府供给的主导地位

在我国统筹城乡发展的实践中，合理的政府主导十分必要，因为城乡二元结构的形成有着复杂的历史、政治、经济、文化等多重原因，单纯依靠市场力量或是社会调节无法克服这些问题。实现城乡协调发展，必须通过转变政府职能，优化政府主导，以行政力量整合市场和社会力量。

首先，完善的政府主导能够打破城乡协调发展面临的体制障碍。城乡分隔的制度安排是造成城乡发展失衡的制度原因，长期以来在“工业优先、城市优先”的发展思路下，政府通过户籍制度将公民划分为城市居民和农村居民，以公民身份和居住地为标准设置了差别对待的公共服务制度。导致城乡资源的单向流动，优质公共资源逐渐聚集于城市，大量发展资源服务于城市，固化了城乡居民在经济、教育、医疗、社会保障等方面的差距。很显然，破解城乡二元制度安排，构建城乡协调发展机制，还须通过政府制度安排，才能实现城乡均衡发展。

其次，完善的政府主导能够整合城乡协调发展的各种资源。推动城乡协调发展是一项浩大的系统工程，涉及社会发展的各个层面，这是公民力量、市场经济力量或社会力量力所不及的，必须通过政府主导，积极吸纳各种力量参与城乡建设，才有可能形成推动城乡均衡发展的合力。政府不是万能的，但在整合社会各种发展资源方面，离开政府的主导是万万不能的。政府的整合能力，体现在通过权力、制度、政策资源，构建参与式治理格局，提高政府决策的包容性和科学性，确保政府决策最大限度地体现和承载不同利益主体的要求，从而实现“国家—社会—公民”的良性互动和有效合作，整合包括财政、市场、公民社会在内的各种发展资源，使之形成推动城乡协调发展的合力。

第三，完善的政府主导有利于推进区域经济一体化发展。解决二元问题的根本途径，首先在于实施城乡统筹和区域统筹两大发展战略。目前我国已经开始把推进区域经济发展规划与“五个统筹”战略结合起来，制定适合我国国情的区域发展战略，积极探索区域协调发展的新机制，制定区域经济一体化战略规划，强化经济增长极，进一步形成多级次的经济增长带，优化区域布局并充分发挥其带动作用，把农村和落后地区纳入城市和发达地区的共同体来发展。将区域经济发展规划逐步上升到国家战略的高度以及建立区域性政府协调机制，建立健全科学的宏观调控体系，需要政府发挥主导作用，在中央政府层面设立区域经济社会管理机构，在国家整体区域政策和规划指导下，打破地方保护，克服产业重复建设，将经济增长纳入经济社会发展的大背景和大系统。

2．选择并确立适用的公共产品供给决策机制

对公共产品供给的研究，离不开对公共产品需求的分析。满足了公众需求的供给，才是有效的供给。由于市场机制这只看不见的手在公共产品供给领域中不能发挥作用，使得人们对公共产品的需求往往难以有效表达和集中，造成偏好显示难题。政府在提供公共产品时，一方面由于信息不对称，对公众的需求不能准确掌握；另一方面，受到政治考核、财力状况等因素的影响和制约，所做决策往往不能实事求是地反映公众需求，甚至偏离需求。选择使用的公共产品供给决策机制变得尤为重要。

（1）发挥并保障农民的主体地位

政府作为农村社会发展主要推动力量，它能否有效的体现农民的利益诉求是解决“三农”问题的关键。从这个方面来说，促使农民以主体身份真正参与到农村社会发展建设之中，不仅是农村公共产品有效供给的途径，也是目前解决“三农”问题的有效途径之一。

新民主主义革命时期和建国初期，政府有意识地引导农民参与社会事务，较为注重体现农民的利益和意志，成为赢得革命胜利的重要因素。

1953年开始，国家决定优先发展工业，为了集中农业剩余发展重工业，国家对农产品实施统购统销政策，这是政府首次通过行政手段对农村和农民进行控制。此后很长一段时间，政府与农民之间的关系发生了一些转变，政府为了加快农业发展的步伐，促进农业发展与工业发展相适应，从发展农业合作组织转而大力建设初、高级农业合作社，并且要求在有条件的地区建立人民公社。在“大跃进”运动中，政府以行政指令主导农民的生产、生活，完全掌控了农民的利益分配，在政府主导的高度计划经济体制之下，农民缺乏有效的利益表达渠道，生产积极性和生活自主性不高，对政府的依附增强。

十一届三中全会以来，推动了政府职能从绝对主导逐渐向民主治理方向的转变，政府对农村经济发展中以及公共事务治理过程中农民利益的尊重也逐步体现，重新开启了农民参与社会公共事务之旅，为农民在新农村建设中充分发挥主体作用奠定了基础。但如何体现农民的主体地位，仍在探索中。

总的情况是国家不再全面干涉农民的生产和生活，更为规范的基层行政体系为农民提供了安定有序的社会环境，逐步推进的村委会直选给农民意志的表达提供了有效途径，使农民看到了公民权利在公共事务管理中的作用，激发了农民作为农村建设主体参与村级组织内部公共事务管理的积极性。一方面是政府逐渐转变了绝对主导农村经济发展的思路，使农民对政府政策和政府行为恢复了信心，进而提升了农民的生产积极性，为农民发挥主体作用提供了政策保障。另一方面是政府逐渐重视对农村公共资源的完善，从物质层面使农民体会到作为社会主义建设主体的真实感，为农民作为社会主体参与社会发展和管理，提供了不可或缺的现实条件。在此基础上，国家推动基层政权组织机构进行改革，为农民发挥自主性、参与公共事务管理提供了制度基础。

2013年中央一号文件起草组成员吴宏耀和张征在接受记者采访时对中央一号文件精神做了解读。他们提出，创新农业生产经营体制，是农村生产关系的进一步完善，必须积极稳妥地加以推进。要支持地方大胆实践，但必须明确，创新农业生产经营体制，真正的主体还是农民，创新什么、怎么创新、啥时创新，都要让农民自己做主、自主决策。一号文件强调，农户是农业生产经营的基本单元，家庭是双层经营体制的基础层次，农业生产经营体制不管如何创新，都不能脱离这个基本点。

国家的宏观政策导向和一系列支持政策，都体现了将农村发展视为国家发展重中之重、促进城乡融合的决心。但是与城市居民相比，农民的利益诉求仍缺乏及时回应，农民权益被切实尊重，尚有很大的提升空间，农民参与公共事务管理的主体地位仍常常流于形式，与城市居民所享受的权利和公共服务存在较大差异。

解决这个问题的关键是增强农民现代性，激发农民作为农村社会发展主体的积极性和自主意识；提升农民整体的参与能力，使政府与农民之间的有效沟通和良性互动成为了可能。

社会权力是由社会主体支配、利用社会资源对社会和国家发展施加影响的权力。农民作为农村发展的建设主体、决策主体和利益主体，应当充分发挥主体作用，一是改变农村社会发展依赖政府决策和政府支配的状况，否则会因为缺乏农民参与，无法代表绝大多数农村社会成员的意志。如果由少数人垄断农村社会整体发展的权力，常常无法做出符合农民整体利益的决定。二是农民主体性缺失极有可能导致政府公共权力无限膨胀，宏观主导演变为全面掌控，导致政府做出不符合农村实际和农民需求的公共决策，不利于农村社会的快速发展。三是农村社会发展缺乏农民参与，会降低农民对政府的公信度，甚至会引致政府的合法性危机。

参与的途径与参与权在意义和权重上等量齐观，不可或缺，参与途径是参与权的实现路径。如果缺乏有效的参与途径和参与方式，农民为了表达和维护自身权益，往往采取一些非理性的方式，甚至实施群体性行为，以期引起政府的关注。这些行为或许会因为利益表达群体参与能力的不同而获得截然不同的回应，但无疑会损害法治化理念和公平原则，还会浪费大量的社会资源，危及整体社会秩序的稳定。

在统筹城乡发展背景下，推动乡村社会现代化固然需要政府的主导作用，但离开农民自身主体性的发挥，则是本末倒置。

（2）完善村民自治基础上的需求表达机制

城乡二元结构在社会管理和决策领域与社会利益分配上，将农民置于市民之下，不平等的权力配置与制度设计使得农民缺乏有效的途径参与社会管理，成为农民发挥主体作用的重重障碍。

要充分发挥农民的主体性作用，首先必须为充分发挥农民主体的推动作用提供制度前提和参与路径。

新中国成立之初，为实现国家和社会的稳定与国民经济发展，乡镇以上的各级政府工作几乎都以城市发展作为出发点和落脚点。政府的行政权力占绝对主导地位。农村的发展方向由政府根据城市发展的需要设定，农民只需根据行政指令安排生产，农业与农村成为城市发展的附属，限制了利益表达意识的成长和利益表达能力的培养，利益表达功能不被重视，也缺乏利益表达的渠道，农民权利意识的弱化，更无所谓农民的主体性。

要改变这一状况，必须抓好两个环节，一是必须转变政府职能，扭转管治角色，限制政府权力，充分发挥公共服务职能，优化公共产品，满足参与式治理的服务需求，听取农民的意愿，回应农民的需求；二是突出农民身为农村社会主体在农村社会事务管理中的作用，加强基层民主政治建设，建立协商对话机制，降低农村社会风险。

在中国利益关系调整的关键时期，农民的具体利益表达和诉求越来越强烈。如果这个利益诉求得不到基本满足的话，农村社会暂时的利益冲突不可避免，局部地区甚至会产生某些过激行为。在这种情况下，政府要从广大农民利益出发，建立协商对话机制，主动进行沟通和交流，并依靠农民组织缓解社会矛盾，减少社会冲突，避免“零和”博弈。

（3）为农民“参与”提供制度平台

农民独立的经济地位得到逐步明确和巩固后，农民对经济利益的关注进而发展为对基层政治参与的强烈诉求，特别是在产权制度改革中，涉及土地、房屋勘界、确权、流转等直接关系农民群众切身利益的事项，已不能沿用过去“代民做主”的工作方式，如何组织和引导村民有序的政治参与、实行村民自治、实现主体地位，均对基层组织提出了新的更高要求。

当管治模式让位给服务模式后，行政方式也随之转变，其显著特征是单向“命令式”行政方式，被双向“协商式”行政方式所取代。

在协商行政模式下，农民可以通过利益表达来影响甚至决定政府公共产品供给。政府要为这种参与式治理提供必须的公共产品，用于构建模式和满足参与需求。政府应当为农民参与提供必要的场地、资金和服务；增加政府透明度，公开政务信息；不断增加财政投入，发展乡村地区教育医疗等公共事业提升农民参与的能力。除了增加农村物质化的公共产品供给外，政府还应当结合当地实际对农民参与的范围、方式、途径和救济等程序问题做出合理的制度供给，提供优质的公共服务，鼓励并支持农民有序行使参与权，不断提高农民参与的有效性和可信度，切实保障参与质量。

早在1998年我国就通过了《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》以法律的形式将乡镇政府与村民委员会的“指导与被指导”关系确定下来，但事实上在绝大部分农村，仍然缺乏必要的途径和手段。一种现象是村级组织“行政化”倾向十分明显，村级组织忙于应对乡镇安排的具体工作，很少有精力顾及村民直接、现实利益的实现和保证，这在一定程度上还弱化了村委会和党支部在群众中的威信。另一种现象是村民自治缺乏运行空间，难以适应市场化、民主化为主要特征的城乡统筹经济社会发展的要求。传统村级组织，主要由村党组织、村委会、村集体经济组织构成，在长期运行中形成了村党组织、村委会和村集体经济组织交叉任职、“三位一体”的治理格局。在这一治理格局下，有的村“两委”特别是村党组织对公共资源直接调控，对社会管理大包大揽，弱化了自治性。

为此，一是要在此基础上进一步明确界定乡镇政府与村民各自的治理权限，进一步规范乡镇指导村委会的内容、方式以及村委会协助乡镇的事项范围，重构国家与社会关系；二是要进一步健全村民自治机制，提高村委会自治能力。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是激发基层活力的主要载体；三是要理顺基层社会关系，选择合适治理模式，明确规范村党支部与村委会的具体职责和工作程序，正确处理和加强党的领导与扩大农村基层民主的关系，明确村党支部的领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治，使村党组织领导与村民自治协调起来；四是要将协商民主注入基层直选，培育基层自主性，形成国家治理资源与民间社会治理资源的衔接与互动，走出村民自治的困境。

必须承认，公共产品需求表达和决策机制涉及政府治理等层面的问题，所以，在农村公共产品制度变迁中显得较为滞后，遇到的阻力较大，解决起来也比较困难。

3．财权事权合理配置，增强供给动力

一级事权必须有一级财权作保证。财权与事权配置是决定地方政府行政能力的基础，合理的权力分配能够有效提升地方政府主导社会发展的能力。从理论上看，传统中央集权体制下中央政府和地方政府的权力分配呈现垂直管理或统治的特征，这种体制的优势是能够保证中央政府对地方政府的领导和控制力，有利于政治制度和社会制度的稳定。其局限在于上下级间的权力配置容易失衡。

1994年的分税制改革，在财政上采用了分权模式，激发了地方政府参与经济建设的积极性，增加了中央政府的宏观调控能力。随之也带来的一些问题，在理论上，地方政府具备职权范围内的自主权，但在实际上，地方自主权受到了限制，这种限制来自于财权上移、事权下沉。地方政府的公共职能实际上主要集中在推动经济发展上，造成地方政府经济职能比较完备，而公共服务职能欠缺，公共服务效能低弱的情况。

（1）农村公共产品的分类排序是权责划分的基础

在市场对资源配置起基础性作用的体制下，公共产品的层次性问题是各级政府间财政关系理论必须面对的问题。因为不同受益范围的公共产品与中央和地方政府的职责密切相关。在一定意义上，各级政府间财政关系所反映和体现的是各级政府分别提供不同层次公共产品过程中的相互关系。

公共产品的层次性问题，是公共产品理论的进一步延伸。对公共产品的层次划分并不统一，但从一国范围考虑，一般把公共产品可以分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。典型的全国性公共产品包括国防、外交以及在全国范围实施的法律制度等，其受益范围是全国性的，各社会成员均可享用，其外溢性可以忽略不计，并不影响提供者和使用者的效益。区域性公共产品内部也存在较为明晰的层次性。包括城市基础设施、行政管理、教育、医疗、供水、排水、供电等。西部大开发战略对西部省份提供的优惠政策，也属于区域性公共产品；还有些产品，其受益范围相对较小，如一个城市的路灯，属于地方性公共产品。

然而，受益范围也不好绝对划分。如，甲地的公共安全能够使当地所有居民受益，但它同样使相邻乙地的居民受益，虽然受益要小得多。但我们仍把甲地的环境治理看作区域性公共产品。如果公共产品的受益远远超出了区域性范围，直至能够为国内居民所共同享用，那么它就具备了全国性公共产品的特征。区域性公共产品的受益区域并不严格地与行政区划相一致，总有一些公共产品会产生外部性，将正面或负面的影响外溢给相邻地区。这种外部性的存在，无疑更增加了划分公共产品层次性的难度。

农村公共产品分类有多种视角，这里从厘清供给主体责任的需要出发，设定几个参数，一是外溢性大小；二是是否拥有全局性或关系国家总体利益；三是与农民直接利益关系的强弱。粗略统计，可大致分为四类：第一类农村公共产品具有全局性和战略性，关系到国家总体利益和农村的可持续发展，主要涉及农村公共安全、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础科学研究、江河骨干治理工程、大型水利工程、商品粮棉基地、用材林生产基地和防护林工程、义务教育、计划生育、民兵训练、优抚等；第二类农村公共产品既有较为明显的区域性特征，又会产生全局性影响，主要包括农村公共医疗卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技推广、农田防护林病虫害的防治、防灾减灾、中低产田改造等；第三类有突出的局部性和区域性，主要包含农村通信、电网、饮水、有线电视、农村职业教育、农业技术研究与指导、良种培育、基本农业生产与营销服务、市场开发、提供供求信息、小型水利灌溉设施、乡村道路建设等；第四类微观区域性农村公共产品，主要是指村内道路、村内环境、村内治安、村内福利、村内公共娱乐设施、公共农用固定资产和设备、村办集体企业、村内其他重大事项等。上述分类很可能挂一漏万，有欠全面合理，也不够细化，但农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府责任分属是毋庸置疑的。

由此可见，公共产品受益的空间层次和分类揭示了各类公共产品的差别，为各级政府分级提供、履行目标提供了依据。如果所有的公共产品都由中央政府统一提供，就无法体现不同地区人们的不同需要和愿望，从而影响这类公共产品在全国范围内的最优提供，损失资源配置的效率。而如果所有公共产品都由地方政府提供，则全国性公共产品和跨省区公共产品的提供将趋于零，也缺乏可操作性，不符合效率原则。只有中央和地方政府分级提供，才能既保证所有公共产品的供给，又能充分体现不同地区的不同需求和愿望。

（2）公共产品分层分级提供有助于划分事权与财权

公共产品层次理论是理解政府间财政关系的基础。不同层次的公共产品由各级政府分级提供的实质，是在中央与地方政府之间划分事权与财权。

首先，从税权划分来看，除了关税都划归中央、财产税一般划归地方外，其他税收权限的划分并不一致。财权决定了中央政府和地方各级政府公共产品供给分工的合理性。不同受益范围公共产品的存在，也直接关系到各级政府之间职责范围和收支权限的划分。在各级政府中，中央政府理所当然地应该承担提供全国性公共产品的责任，但却不能包揽其他层次公共产品的供给，否则容易导致效率低下。因为各个地区居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常具有差异性，这决定了不同地区居民对某种公共产品的需求量也不尽相同。中央政府若提供区域性公共产品，就必须考虑各个地区的需要，要选择一个尽可能照顾到各个地方综合利益的“量”。但是囿于各地居民偏好的较大差异，能够照顾到各地综合利益的“量”往往很难选择和定夺。如果中央政府按各地需求量的平均数来提供，那么对于很多地区来说会是不合理的。相比之下，地方政府能更多了解本地居民的需求偏好和数量，公共产品区域性提供的组合和水平会更有效率。

如果把公共产品受益范围与各级政府职责做关联性参考，资源配置、调节经济运行和收入再分配等会对全社会产生影响，则应由中央政府承担，其履职责任是任何一级地方政府无法替代的；地方政府的主要职责，应该是进行区域性资源配置，提供有效的基础设施，并在此基础上实施二级调控，落实中央政府的宏观政策。

其次，虽然公共产品分级提供是基本原则，但许多地方公共产品的供给需要中央政府的必要干预。

实践中，中央政府会经常介入地方政府对公共产品的提供，因为某些地方性公共产品如果完全由地方政府提供，会在一定程度上造成效率的损失。一是没有中央政府的介入，可能会导致区域经济发展的不平衡，进而影响经济全局的发展；二是公共产品的外部性决定了一个地区提供的公共产品可能会影响其他地区，如地方政府对教育提供一定的财力支持，但新迁入本地受教育的居民很可能在没有花费很多成本的情况下就坐享其成，从本地受教育后迁出的居民却可能将一部分应由本地区占有的收益带给了其新迁入的地区；三是地方政府提供公共产品也会存在“搭便车”的问题，如某地方政府可能不愿冒风险对某一项目进行尝试而更愿等其他地方政府取得经验后坐享其成，如果都持观望态度，就会导致地方政府公共产品供给的无效率。

上述情况表明，需要一个凌驾其上的权力，协调或干预总体运行，通过税收、补贴或转移支付纠正负外部性，补偿正外部性，克服“搭便车”现象，对外部性极强的地方性公共产品或转由中央政府提供。

再次，事权决定财权，事权与财权相匹配。生产和提供公共产品需要花费一定的成本，尤其是需要公共财政制度给予一定的保障。畅通有效的资金渠道，是公共产品供给的重要财力保障。一般情况下，公共产品成本的融资渠道与其供给主体是相互对应的，但在一定条件下，供给的融资也可以有多种来源。

在市场经济条件下，公共产品供给所需资金的筹集渠道和手段具有多样性，诸如收费、使用者购买、金融机构贷款、非政府组织投入、社会主体捐助等多种筹资渠道。个人融资渠道主要包括农民个人和个别企业主的筹资、筹劳以及自愿捐款等。总之，农村公共产品的成本筹资渠道应是多元的。由于本论题主要是讨论公共产品的政府供给，所以财政筹资是主渠道。

说到财政筹资，就不能不再次提到公共产品的层次性，因为公共产品的层次性是划分各级政府事权范围的基本依据，而事权是各级政府财权的主要参数。按照公共产品层次性的要求，各级政府间的财政关系应本着如下原则协调并运转：一是明确划分各级政府事权、财权，并将其关系纳入法制化；二是分设中央和地方两套税制体系，并履行各自的权利承担应有的责任；三是为保证国家财政的统一，中央财政需要储备必要的财力，用以保证宏观调控能力；四是财政体制应与国家政权结构和经济体制相适应，避免干扰政权结构的稳定和经济体制的正常运行。

财政筹集是农村公共产品供给的最主要渠道。主要有税收、公共收费、公债三大渠道。税收作为公共产品的价格，能鲜明地体现出财政活动的公共性。在市场经济条件下，税收所具有的强制性、无偿性和固定性，使得政府可以通过税收组织到稳定、可靠的公共收入来源，作为公共产品供给成本筹集的最主要手段和来源渠道。公共收费即“谁受益谁付费”，体现了公共产品的直接受益性和受益对称性，这也是政府筹集公共产品成本的一种普遍形式。公债即用明天的税收来满足今天的公共需要，日渐成为弥补政府公共收入不足的一种有效形式。

最后，秉承“谁出政策谁拿钱”的原则，作为财权与事权划分“留白”处的补充。我国农村公共产品供给体制是从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。农村社区在我国行政区划中处于基础地位，这就决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有覆盖到农村的可能。既然是多层次覆盖，就难免会发生厚此薄彼，顾此失彼。因此，依据农村公共产品的层次性划分厘清供给主体即各级政府间责任，尤为重要。依照农村公共产品上述分类，具有较强外溢性和全局性的农村公共产品属于全国性公共产品，由中央政府承担；属于地方性的农村公共产品由地方政府承担；介于两者之间，外溢性和全局性较全国性公共产品弱，但需要跨地区而弱化了地方性的农村公共产品，以地方政府承担为主，中央政府可通过协调或资助予以支持。各级政府供给责任的划分绝非简单，不乏繁琐，遇有不好界定的情况，应秉承“谁出政策谁拿钱”的原则，界定责任，可以借鉴温总理《政府工作报告》中“米袋子省长负责，菜篮子市长负责”的办法，这样做的益处在于可以更好地调动中央和地方两个积极性。有助于杜绝地方上的政绩工程和面子工程，但拿捏不好也会挫伤基层政府的积极性。这种责任划分的前提要求事权与财权的一致性，可通过适当调整税收管理权限，理顺财政分配关系，以保证各级政府有与事权相匹配的财力和财权，用以兑现农村公共产品供给，并可遏制制度外财政的膨胀。村集体组织可以通过集资实现微观区域性供给。

（3）加大财政支农的力度

其一，财政支农具有不可替代的重要意义。亚当·斯密认为，在各种投资用途中，农业投资最具有生产性，最有利于社会，应该优先得到财政的支持和扶持。一方面是因为农业投资及其增加，可以直接带动农业关联产业的发展，农业生产率的提高，可以间接推动消费品工业的发展，使非农部门获利。另一方面是在工农业的特定发展阶段，农业剩余是工业发展的必要条件，为了经济的持续发展，必须对农业做一些必要的投资来加速农业剩余的增长。

强调农业投资的观点，大都是基于农业的公共产品属性。关于农业生产和农产品属性的界定比较多重，就农产品本身讲，属于非公共产品，从国民经济发展的宏观角度，农业是国民经济的基础产业，关乎国计民生，具有明显的外溢效应。农业的增长必须建立在一定的物质基础之上，农业发展和收入水平的提高，在很大程度上取决于农业投资水平及投资收益率，农业投入直接规定着农业再生产的补偿和扩张能力。在农业生产中，输入和输出之间呈正相关关系。没有相应的农业投入，就不可能有更高的农业产出。因此，通过政府财政对农业和农产品生产给予直接或间接的投资和补贴，以保证农产品的充足与均衡供应，已成为经济理论和各国政府的共识。

鉴于农业的基础地位和农业对国民经济的贡献，以及农业的基础性和弱质性，财政给予支持和保护是十分必要性的。

其二，财政农业投入具体是指支援农业生产支出、农业事业费支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用及农村救济费等。

新中国成立后的1950—1962年，是国民经济的恢复和发展时期，国家财政支持的重点是工业，为满足工业发展的资金需求，农村财政政策将农业剩余转移到工业，在支出方面，国家财政投入重点放在农业基本建设和农林水气象等事业费支出方面，农村教育、卫生和文化的支出很少，从农业上取得的财政收入要远远大于财政对农业的投入。

此后至改革开放前，国民经济与社会处于调整、动荡时期，经济增长基本处于停滞状态，社会发展严重滞后，财政收入增长缓慢。国家财政农业投入一直保持在较低的水平，没有大幅度增加。农业发展特征是低投入、低产出、低效率和低积累。

实施家庭联产承包责任制以后，国家财政农业投入经历了波折，直到1997年党的十五大提出和重申了发展农业和农村经济的若干条政策性措施，加之，1998年的财政体制改革，提出建立公共财政体制框架，在财政支出方面逐步向公共财政的方向调整，在一定程度上促进了农村财政政策的转变。此后，接二连三的有力举措，不断增加对农业和农村的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，财政支农资金稳定增长机制逐步建立健全。

其三，加快建立农村公共财政体制。税费改革在一定程度上促进了农村财政政策向公共财政原则的转变。一是财政用于农业农村的支出逐步增加，增加的重点，主要放在农业农村基础设施、生态建设和农村税费改革转移支付。二是支出结构调整向市场经济体制的要求靠近，减少了对农产品生产领域的支持比重，加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发、生态建设的支持。

2005年中央一号文件提出要建立稳定增长的支农资金渠道，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。

2006年中央一号文件提出，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。

2008年中央一号文件提出了财政农业投入的重点领域是加强农业基础设施建设；加强农业技术和流通加工领域的投入；加强农村水、电、路、气等和生产生活有关的基础设施的投入；加强政府对农村公共服务的投入；加大对农村最低生活保障制度的转移支付。

2010年中央一号文件提出，要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查。继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。

2011年的中央一号文件提出，从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设。

2012年中央一号文件在继续强调加大财政用于“三农”支出的基础上，进一步提出确保财政支农增量和比例均有提高，以发挥政府在农业科技投入中的主导作用，保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，逐步提高农业研发投入占农业增加值的比重，建立投入稳定增长的长效机制。

2013年中央一号文件提出，按照增加总量、优化存量、用好增量、加强监管的要求，不断强化农业补贴政策。

从2004年到2013年，中央连续十年的一号文件都聚焦“三农”，数度提出并相继出台了一系列更直接、更有力的支农惠农政策。公共财政覆盖农村的政策范围不断拓展，这在一定程度上加快了城乡发展，国家与农民的“取予”关系发生了重大转变，为缩小城乡差距、农民增收、农业增长、农村稳定带来了强劲的发展动力。

4．加强农村公共产品供给的监督和约束

党的十八大报告指出，“坚持用制度管权管事管人。”监管是通过具有监管权力的监管体系来实现的。一般包括行政监管体系、司法监管体系、专门监管体系和社会监管体系。政府监管主要是通过行政监管体系实现的。

（1）“财”的使用监督——在公共财政活动中用好公权力

公共财政就是为市场提供公共服务的财政、是社会公众的财政。在公共财政的所有属性中，公共性是本质属性。从本质上来说，提供公共产品是政府财政活动的重要内容和目标，因此，公共产品供给与公共财政有着十分密切的关系。

农村公共财政制度是我国公共财政制度的重要组成部分，是整个公共财政体系中满足农村居民公共产品需求的制度安排，或者说是满足农村地区居民社会公共需要的财政活动。其显著特征是以村民自治的治理结构为基础的民主财政，在提供农村公共产品时，要以农民需要为导向，通过村民自治等自下而上的民主决策方式确定提供哪些公共产品、提供多少以及如何提供。

财政的公共属性决定了财政支出应主要是用于提供公共产品，但在不同的政治经济体制下和不同的国家政策下，财政支出中用于提供公共产品的比重是有很大区别的。

我国实行中央和地方的分税制，地方政府调整财政收入的决策权有限，享有的财政支出分配决策权，相对比较充分，这就决定了城乡公共产品提供的决策权主要体现在安排财政支出方面。在财政资金的使用方向和具体数量确定的情况下，如何管理和使用这些财政资金，极大地影响着资金的使用效果。仅就提供农村公共产品的财政资金来说，如果能够严格执行预算，加强资金管理，改善资金使用方式，不仅可以提高资金使用整体效益，还可以发挥财政资金四两拨千斤的功效，调动社会资金投入农村公共产品的积极性。

目前，公共财政支持现代农业发展存在一些问题，一是规模在不断扩大，但公共财政支持现代农业发展的力度却没有增长，甚至有所下降；二是公共财政对农业资金投入结构不合理，投入重点是“生产、事业和基建”等基础设施建设，而对农业科技引进、研究和推广的投入明显不足，不适合现代农业发展的要求；三是财政支持的生产性支出比重下降，各项事业费的支出比重增加，财政支农资金的70％左右用于农业单位的人员和机构经费，直接用于农业生产的比重不足30％，用于农业基本建设的资金更少；四是公共财政支持现代农业发展的资金管理有待完善，目前财政支农资金分散在十多个部门管理，容易造成职责不清、政出多门、挪用挤占，不仅增加了管理成本，而且在使用上交叉重复，降低了效能。

现阶段，在短期内不能提供充足的公共产品以满足城乡需要的情况下，如何用好有限财力，考验的不仅是政府的决策智慧，还有行政道德。一要合理配置城乡公共资源，加速完善农村公共产品供给的配套措施，落实胡锦涛总书记在十七大报告中强调的：好政策只许增加、不许减少；支农投资只许增加、不许减少；财政用于农村公共品开支只许增加、不许减少。二要防止出现行政不作为或作为不力，因负面影响抵消正面成绩。

为此，一是要大力推进农口事业单位体制改革，加快农口事业单位布局调整，对于基础性、公益性事业单位，财政由养人型支出向以课题制或项目制支出转变，根据课题或项目的工作量、完成数量和质量，安排与之相匹配的财政资金；二是要全面推进公共产品供给资金预算编制改革，加强预算监督，强化预算执行，严格预算追加论证或听证制度，硬化预算约束；三是要规范公共产品建设项目申报程序，规范立项审批工作；四是建立健全农村集体“三资”管理制度，规范农村集体资产资源处置和交易程序，提高农村集体“三资”的经营管理水平。规范农村财政财务管理，完善“村财乡代管”和村级会计委托代理制度，提高农村财会人员素质；五是要建立健全公共产品供给绩效评价指标体系，进一步完善公共产品财政支出资金使用效果考核评价办法，与下一年项目和资金安排挂钩，建立健全公共产品财政支出资金分配和使用奖惩机制，最大限度地实现财政支农资金使用效益，一方面需要处理好农村公共资金与农户私人资金之间的关系，带动农户的农业投资；另一方面要合理利用农村公共资金与区域财政资金之间的配比，带动区域农业经济增长和农民增收，发挥好公共财政支农投入的宏观效应和微观效果。

从发达国家财政支持农业的发展历程来看，建设成熟的法治是其最重要的特征之一。发达国家农业财政政策目标和政策目标实现的措施，包括预算支出规模、政府执行机构的职责范围等，都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整，保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性，降低了制定政策的随意性。

（2）“人”的绩效考核——严把考评关口，增加供给动力

一项好的决策要取得好的结果，要有好的执行力作支撑，以保证好的决策不走样，好事办好。政府提供公共产品后，公众会做出评价，这些评价将会影响政府的下一步举措。笼统地讲，做好农村公共产品供给，无非是治人和治事两方面。“治事”离不开“治人”，两者不能截然分开。农村公共产品供给，对于各级政府而言，必须警惕形象工程。官员热衷搞政绩工程，有主客观两方面的原因，主观上乃不正确的政绩观作怪；客观上，官员政绩考核评价机制有失偏颇。要杜绝此风，必须从改进官员政绩考评机制入手，合理设计评议权重的比例配置，将公共服务数量和质量纳入绩效考核，对上负责和对下负责有机结合，增加民意权重，把群众满意作为检验标准，因为群众最重实际，心理有杆秤，如《尚书》所言：“天视自我民视，天听自我民听。”要以“制度加科技”为手段，处理好考核参数之间的关系解析，比如：长效和短期业绩、显性和隐性业绩、诉求数量与回应强度、经济指标和社会指标、GDP水平和人文环境指数、当下的可获得性和可持续发展性等等，加大地方官员在任期内增加农村公共产品供给可获得政治支持的可能，以强化正向激励。为此，迫切需要完善农民对公共产品供给的约束和监督机制，有效监督农村公共产品供给在制度框架内合法运行，制约基层政府行为的随意性，确保公共产品供给资金的合理使用。一是要激活农民的参政和监督意识；二是要提升农民的主体性，在公共资源的管理上迅速成长；三是要强化农民“集体行动”的能力。城乡统筹反映在组织化方面，就是支持广大农民在法律允许的范围内，在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中真实表达农民意愿的农民组织，提高农民的组织化程度，并给予扶持和规范。

要把农村公共产品供给的好事办好，必须善始善终。所谓善始，就是把好决策关，完善农村公共产品供给决策机制。传统的“自上而下”的农村公共产品决策制度，容易偏离需求导向，忽略农民真实的需求偏好，导致不需要的供给过剩和急需的供给不足。农民是农村公共产品的直接消费者与受益者，期盼什么，需要什么，他们最有发言权。要让公共产品供给深得民心，就必须完善需求表达机制，充分反映农民对公共产品的偏好，重视农民的话语权。实现途径包括搭建对话和沟通平台，保证信息对称，构建民主的决策机制。不提倡“代民做主”、“替民做主”的包办代替，警惕从欲有所为、有所作为到为所欲为的不良倾向。基层政府活动和政府目标与农民的要求并不总是一致的，“自上而下”的决策固然有弊端，但“自下而上”的决策也会面临参与困境。总之，用“自上而下”或“自下而上”不能反映问题的本质。公共产品供给决策，顾名思义，应当是供需双向互动过程。政府以信息和资源优势引导农民着眼大局和长远；农民以需求偏好和选票约束政府从小处着手，脚踏实地。一项好的决策，必是博弈后的共赢，而不应出现零和博弈。越俎代庖没有好决策，民意不经过提炼和升华，也不会出好决策。

（3）“物”的管理维护——保障农村公共产品供给的良性和可持续发展

一是我国农村生产性公共产品涉及面广、存在区域广泛，导致使用监督成本高；二是政府部门在收集农民反馈意见这块存在缺失；三是农村生产性公共产品尤其是纯公共产品使用的“非竞争性”和“非排他性”，造成使用者本身只希望实现自身利益的最大化，而对于公共产品的寿命和维护不关心；四是政府部门公共产品供给的政绩考核“重建设，轻维护”，导致公共产品提供和使用后存在严重的维护问题。

解决上述问题，提高农村公共产品供给和使用效果，首先要完善管理和监督等公共产品供给和使用的配套制度，如公共产品的确权，如果已提供的公共产品难以明确划分权属，则难免在管理和维护上互相推诿，影响公共产品的使用寿命。其次，本着权责利相结合的原则，行使分配权的主体和取得使用权的主体，都应对公共产品的管理承担相应的责任、履行对应的义务。可以尝试健全村级公益事业管护机制，以“财政奖补”资金落实管护责任和管护费用，发挥公益设施的长期效益。

（4）创新公共资源管理机制——让权力在阳光下运行

随着2013年春运的开始，集行政监管与市场主体于一身的铁路部门，又成了人们热议的焦点，主要集中在怎样让铁路售票信息更加透明，管理更加公开。有人称之为在“玻璃房”里卖票，以便能更好地回应公众关切。

让权力在阳光下运行，让人民监督权力，不只是职业道德和行业素质问题，理应是制度建设问题。制度是最好的防腐剂，必须“把权力关进制度的笼子里”。

以水资源管理责任和考核制度为例，县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据，为严格实施水资源管理考核制度，还需加强水量水质监测能力建设，为强化监督考核提供技术支撑。

在这方面四川省做了有益的探索性尝试。2012年10月，在四川省委省政府以及相关部门的强力推进下，四川省公共资源交易服务中心开始挂牌运行。挂牌运行以来，进场交易项目的数量、预算金额、平均节支率都可圈可点。项目包括工程建设项目招投标、土地或矿权出让、国有产权转让、政府采购、医药采购、知识产权、特许经营权、林业权等各级公共资源的交易，交出了一份不俗的成绩单。截至2013年1月，四川省全部21个市，以及占总数97％的县（市、区）均以建立公共资源交易服务中心，2013年6月底，可望实现省、市、县三级公共资源交易服务平台的互联互通、一体运行，与之配套的全省电子招标系统也将投入使用。

公共资源交易服务平台的创新之处在于，以往以行业为中心的部门主导型，改为以流程为主线的流程主导型，打破了原有管办不分、条块分割的局限。通过流程再造，既有利于整合资源，提高效能，也能较好地增强对进场交易各方主体的约束力，可有效地避免恶性竞争和暗箱操作以及“围标串标”等公共资源交易领域的易发问题。与流程再造同步的是科技手段的全程运用，交易平台可以屏蔽关键信息，实现利益关联人的分离，通过交易节点痕迹化管理还可以实现控制证据的可追溯。

（5）克服公共产品供给评价的主体差异——追求卓越

公共产品供给评价是个较为复杂的问题，但又不能因其复杂而绕过去，因为评价结果是调整公共产品供给政策和措施的主要依据。

若单纯从理论上而言，公共产品评价并不十分困难，从经济学角度而言，农村公共品供给效率强调公共资源配置的帕累托最优，即实现了公共资源供求效益最大化就是有效率的供给。从管理学角度而言，农村公共品供给效率强调在既定的公共资源投入水平下，获得产出的最大化，即实现公共资源投入产出比例最大化就是有效率的供给。

但在实践中，则变得十分复杂，评价主体不同则评价视角不同，评价结果自然不尽相同。从供给目的看，不同层面的评估主体对农村公共品供给评价的目的是不一样的，一般来说上级政府更重视供给范围大的公共产品的效率问题，地方政府更为重视中观层面的农村公共品供给的效率问题，而农村居民，则最关心当地农村公共品供给的效率问题；因为政府可配置的公共资源是有限的，同时又掌握全国农村的基本情况，所以会注重农村社会经济发展的长远目标，而农民对国家供给的公共产品具有依赖性，又比较了解当地公共产品的供给需要，所以更注重现实目标。

从供给品种和数量上看，也不好量化，因为不同区域对公共品需求的偏好，也会影响评估结果的客观性。农民所关心的现实公共产品需求，往往容易计量，如政府加大对农村教育的投入，可以直接免除农民子弟的学杂费；政府加大对农田基本建设的投入，可以直接减免农民的排灌费用等等。而对于政府在生态建设、计划生育等方面的投入，不仅农民很难直观地衡量，政府也不易对其效率进行计量，但其产生的代际效率是不可估量的。

公共产品的属性既决定了衡量政府公共产品供给行为的质量标准：一是公平，二是效率，也决定了效率最终必须服务于公平。

既然作为一种标准，就不能没有参照系，这个参照系可以是经济价值，也可以是社会效益或者生态效益等等。

可以肯定地说，农村公共产品供给的效益就是追求农村居民的福利最大化，其评价标准则应当是公平和效率之和，或者说是效率加效果，等于卓越。效率审视的是有无和快慢的问题，效果则考量好坏、对错、是非等价值问题，政府的行政理念和农村经济社会发展目标，会直接影响农村公共产品供给，所以公共产品评价必须体现价值标准。

【注释】

[1]《城镇化要摒弃“二元态度”》，《人民日报》2013年1月20日。

[2]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第79页。

[3]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第29页。

[4]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第321页。