城乡差距成因分析

三、城乡差距成因分析

我国城乡发展差距的成因主要表现在以下几方面：

（一）改革开放以前，工业化发展道路的确立与计划经济体制相结合是形成城乡差距的主要原因

新中国成立以后为了尽快摆脱“一穷二白”的落后面貌,实现现代化,迅速启动了赶超型工业化战略,而且为了能够在经济发展水平极其低下的基础上顺利推进这一发展战略（主要是为了筹集工业发展所需的资金积累）,建立了高度集中的计划经济体制，构建了农业剩余向工业转移的通道，并且使这种资金和其他要素的流向固化。在这一体制的作用下,一方面,农业剩余持续流向工业,工业部门很快步入快速发展的轨道,在较短的时间建立了较为完整的工业体系。据测算,从1952—1978年,仅仅通过价格“剪刀差”提取的农业剩余就达4097亿元,占同期国家财政收入（14091.4亿元）的29.1％。如果再加上财政取自农业的税收（1952—1978年合计为777亿元）,农业对财政的贡献高达34.6％。而1952—1978年,国家财政支农资金合计1570.19亿元,同期财政支出14214.1亿元,支农资金占财政支出仅为11％,占农业对财政的贡献也只有32.2％。^[25]另外,1950年,我国工业在国民收入中的比重只占14.1％,而到1978年,工业化率已达46.8％。^[26]但是,另一方面,对于农业而言,由于长期的剩余流出,资金和其他要素的投入严重匮乏,因而也就无法实现由传统低效的小农经济型农业向现代高效农业转变,农业发展长期处于滞后状态,农民贫困，农村落后，二元经济社会的特征也越来越明显。

在我国的工业化进程中,一开始就选择了重工业优先发展的战略。“一五”时期重点建设的156个（实际开工150个）苏联援建工业项目中,重工业项目为147个,占98％,而在“一五”时期的工业投资中,重工业投资份额高达85％。一直到改革开放前的“五五”时期,重工业的投资份额仍然高达87.3％。^[27]重工业是资本密集型产业,优先发展重工业,一方面要求大量的资本供给；另一方面,它创造的就业机会又比轻工业少得多。在资本短缺、劳动力资源丰富的中国实施这一战略,必然使资本和劳动力的矛盾更加突出。本来我国的工业化发展是以牺牲农业为代价的,工业和城市的发展相应地带来了农业和农村发展环境的恶化和发展的滞后,而重工业优先发展战略又使得非农部门的就业吸纳能力有限,大量农村劳动力流向城市,势必造成城市失业人口增加,对工业和城市的发展形成巨大压力。为了缓解这种压力,国家开始采取强制措施限制农村人口向城市流动,最终由1958年1月9日召开的全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》,以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来,并逐渐把户籍制度与粮油供应制度、就业制度、社会福利保障制度实行挂钩。从此,以户籍制度为主的城乡分割体制开始形成。

城乡分割体制造成的农业发展的落后扩展为整个农村经济社会发展水平的落后。一方面,通过户籍制度限制农村劳动力向城市流动,把工业化过程中的资本与劳动力的矛盾压制在了农村,转化成了农村地区的人地矛盾,造成农业和农村发展的资源约束日益严重,农业边际劳动生产率不升反降。另一方面,城乡分割使农村地区的发展游离于工业化之外,无法获得工业和城市发展的支持和带动,农村既不能通过转移剩余劳动力分享工业化、城市化发展的成果,城市工业体系也无法向农村地区延伸,发挥对农村的辐射和带动作用。由此,城乡经济社会发展的二元特征日益明显。

（二） 改革开放后,计划经济体制和市场经济体制的双重挤压使城乡差距继续扩大

改革开放后,由于农村家庭联产承包责任制的实施,改善了农业发展的制度环境,极大地调动了农民的生产积极性,而国家重工业优先发展战略的调整以及市场化方向的体制改革,为乡村工业化发展提供了制度和市场条件,这些条件的改善,曾使农村经济发展加速,城乡发展差距也曾一度缩小。到1985年,城乡居民收入差距从1978年的2.71:1缩小为1.86:1。然而,由于以工业化促进现代化的发展道路没有改变,整个经济体制的改革实际上都是围绕实现工业化推进现代化的目标而展开的。因此,1984年启动城市经济体制改革之后,随着改革的深入,工业和城市经济发展环境和条件迅速得到改善,工业和城市经济发展加速,工业化进程加快,而且,由于渐进式改革所形成的经济体制“双轨制”特征,在体制转轨时期的工业化和城市化道路上,虽然工业和城市经济发展速度加快,但是,工业和城市的加速发展并没有带动农业和农村的发展并最终消除二元结构,反而形成了计划经济体制和市场经济体制对农业和农村发展的双重挤压,城乡发展差距继续扩大,城乡二元结构继续深化。

1．工业和城市汲取农业和农村剩余形成行政方式和市场渠道的重合,农业和农村向工业和城市单向转移资金的格局不仅没有逆转,反而在加剧。

首先,计划经济体制下通过行政力量形成的工业和城市汲取农业和农村剩余的渠道不仅没有解构,反而因为加入了市场因素的作用而得到了强化。财政方面,虽然农业税收的份额在不断减少,并于2006年全部取消,但国家财政每年仍从农村提取大量的资金；工农产品的价格“剪刀差”方面,虽然统购统销制度的退出使制度性的价格“剪刀差”不复存在,但是,由于改革开放后以家庭为生产经营单位的农民处于“散、弱”状态,在市场竞争中一直处于弱势地位,使得制度性的工农产品“剪刀差”转化成了“市场化”的工农产品“剪刀差”；金融方面,由于市场化改革强化了金融系统对自身收益最大化的追求和对经营风险的规避要求,使得金融系统加大了把农村储蓄投向工业和城市的力度。

其次,在市场化发展过程中,由于城市发展环境优势的日益突出,又形成了农村资金投资性外流渠道,把原来在农村形成的资本积累吸引到城市,形成农村资本的净外流。加之转轨时期出现的农村地区“乱收费”和政府部门对涉农资金的挤占、挪用等情况,使得改革开放后农村的资金外流不仅没有缓解反而加剧。据测,1991—1998年,农村资金通过财政渠道净流出额高达6829亿元,1979—1990年,由于工农产品的不等价交换,使得农村流出资金高达5000亿元。1991—1998年从金融渠道净流出的农村资金共计2841亿元,平均每年高达358亿元。^[28]而农村地区的资金流入,主要来自于财政支农资金的投入,改革开放以后,国家财政支农支出虽然总量增加比较迅速,但是,支农支出在财政支出中的比重却不如改革开放之前，而且比重逐年下降，总量不足，结构不合理。此外，改革开放以来城市发展依靠征地积累了大量财富,而农民损失达到2万亿元。

2．城乡分割体制由阻隔和控制城乡交流的障碍演变为城市对农村在城乡交流中的“寻租”门槛。

计划经济体制中,城乡分割体制的功能主要是控制和阻止城乡交流,特别是限制农村劳动力向城市流动,改革开放后,城乡分割体制控制和阻止城乡交流的功能开始弱化,1984年中央政府出台允许农民自带口粮进城务工经商政策,此后,农村劳动力向城市转移开始加速,并在20世纪90年代形成巨大的“民工潮”,至今,长期在城镇从业的“农民工”已达2.5亿,为加强城乡交流、促进城乡发展起了很大的作用。然而,控制和阻止城乡交流功能的弱化并没有带来城乡分割体制的解构,而是形成了城乡分割由控制和阻止向城乡不对等交流的演变,把城乡交流的制度屏障转化为城乡交流的体制“租金”,农村和农民在城乡交流中向城市支付了巨额的体制“租金”,使城乡二元结构进一步深化。这一点集中体现于我国特有的“农民工”现象。

从农村到城市务工的“农民工”,虽然形式上实现了劳动力从农村向城市的位移,但他们却依然处于城市体制之外,因此,一方面,他们进入城市劳动力市场时往往不能获得与城市居民同等的劳动报酬,长期以来,“农民工”的工资只有城市居民的一半左右,这个差额,实际上就是农民进入城市就业所支付的体制“租金”。据有关部门调查统计,2004年,农民工的月工资要比城镇职工低500—800元,当年农民工1.2亿人,以相差600元/人月计,这一“租金”就高达8400亿元人民币。^[29]另一方面,农民工在城市务工就业,其创造的剩余价值留在了城市,但是农民工劳动力再生产成本的相当一部分城市却不予承担,而是留给了农村支付,如农民工的医疗、失业、养老保障以及农民工的教育费用（主要是农民工子女的教育）等,城市对农民工劳动力再生产成本的转嫁,实质上就是城市在城乡交流中对农村的体制“寻租”。而农民取得城市户口需要交纳城市增容费或进行一定数额的投资（如在城市购买房产）等制度的出现,则是这种城市对农村和农民“寻租”的最为直接的体现。这种城市对农村“寻租”的分割,对农村发展的挤压,从某种程度上说,比严格控制和阻止城乡交流的分割体制还要严重,因为它完全破坏了城乡交流的平等性,使城乡分割体制演变成为城市汲取农村剩余的又一渠道。

以上分析表明,我国以重工业优先发展为重点的赶超型工业化道路以及服务于此的制度构建和变迁,形成了城乡失衡的要素配置机制,造成城乡发展环境的二元分化,即所谓“城市像欧洲,农村像非洲”，近年来我国凸显的“三农”问题,就是城乡二元结构不断深化累积的结果。所以，构建城乡协调和平等的发展环境,形成以工促农、以城带乡的发展机制,使城乡二元结构在不断加快的工业化、城市化进程中逐步消失,“三农”问题得到根本解决至关重要。