转变政府职能，建设服务型政府

一、转变政府职能，建设服务型政府

2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表题为《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。

同年3月，温总理参加全国人大会议期间再次强调，“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”

并将努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务等要求写进了全国人大十届三次会议《政府工作报告》。

2008年伊始，中共中央政治局集体学习，专门安排了公共服务型政府的专题讲座。

在现代国家，政府是一个经由人民同意合法掌握并行使公共权力、利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求并承担公共责任的政治组织；服务型政府是指在现代民主政治与宪政体系下建立的一种以公民为本位，通过提供公共服务与公共产品，满足公民公共需求，承担公共责任，从而提升公民公共生活质量、促进人的自由发展的现代政府模式。

所谓政府职能就是国家行政机关对社会公共事务进行管理时所承担的职责和功能。包括政治统治和社会管理两个部分，统治职能一般较为稳定，社会管理职能的规定性则是动态的，在客观上随着社会物质文明的发展进步发生变化，在主观上则随着人们对国家或政府的再认识而变化。

（一）政府职能转变的动力

政府职能转变不是现阶段的命题，自从政府产生，它的职能就随着经济和社会的发展不断变化。

新中国成立以后，构建完整的行政体系、稳定社会秩序、恢复经济发展是社会对政府职能的基本需求，因此政府职能更多地体现为政治职能和管理职能。改革开放以来，解放生产力，快速发展市场经济是社会对政府职能的需求，因此政府职能更多地体现为经济建设职能。经过三十多年的快速发展，随着市场经济的建立，社会阶层分化、利益多元化的格局逐渐形成，“三农”、城乡二元等问题严重制约了国家的可持续发展，通过转变政府职能，最大限度地契合多元化的利益需求、调和不同发展利益间的差异，进而破解城乡发展不均衡的难题。

城乡发展和城乡公共产品供给失衡，是多重因素交互作用的结果，离开政府权威，单纯依靠市场或社会力量显然无法摆脱这一困境。在强势行政的现实背景下，只有通过转变政府职能，构建服务导向的政府主导方式，才有可能破解公共产品供给的困局。

转变政府职能不是简单地对现有行政管理体制的修补和增减，而是一场深刻的“政府革命”，涉及的层面广泛而深入。

其一，作为国家权威的承载者，政府自身效能对社会和经济而言毋庸置疑具有巨大的影响。建立服务型政府，既是经济转型的内在要求，也是中国共产党加强执政能力建设的必然要求。

改革开放以来，我国各级政府充当了经济建设主体和投资主体的角色，政府主导的资源配置，更多地重视经济建设的投入和回报，与之相比较，社会事业的投入不足，甚至不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明，中国要实现经济持续快速增长，必须实现从经济建设型向公共服务型政府的转变。这是构建适应社会主义市场经济体制的政府职能与行政管理体制的需要，也是落实科学发展观的需要。

其二，构建服务型政府是政府自身发展规律决定的，具有历史必然性。公共性是政府职能的基础。政府职能的公共性是指政府职能的配置必须符合社会发展和公共利益的需要。政府产生之初，就担负着维护社会秩序、保障公民人身和财产安全的基本公共职能，随着社会发展，政府的公共职能也不断变化，但公共性不能改变。

在参与式的治理背景下，政府主导不同于以往大包大揽式的全能政府，也不同于过度干涉私域、插手微观经济事务的管治式政府，应当是服务为导向、服务为手段、服务为目的而设置的政府主导。

其三，为公众服务是政府存在的合法性基础，服务性是政府职能的题中应有之义。人类社会发展的不同历史阶段，存在着多种不同的政府模式，但并不是所有的政府模式都能实现人类对政府的期待，有些模式甚至有违人类建立政府初衷。服务型政府，是一种值得现代人追求和期待的政府模式。服务型政府行使职能，当立足于为社会成员提供公共产品和服务，而非通过“管治”手段发布行政命令。这是适应当代国际行政改革潮流的需要，是提升政府核心竞争力的必然路径。在社会利益格局分化的现状下，政府除了依法行使部分管理职能外，更重要的是通过行政服务的方式。

服务是政府存续和职能开展的核心，提供良好的服务是政府管理或政府存在的本质，尤其是我国正处在经济社会全面转型的关键时期，政府要着眼于最突出的社会矛盾，提供最紧迫的公共产品和公共服务。

其四，目前我国的中介组织尚不成熟，且大多脱胎于政府部门，并保持着千丝万缕的联系，还没有实质上的独立。中介组织对行政垄断资源也比较依赖，所以仅仅凭借或发展中介组织，不能全面根本地改善公共产品供给效率低、质量差，供需不平衡的情况。因此，依据国情，走出公共产品供给的困境，关键在于发挥好政府在公共产品供给上的责任，政府职能从管理型向公共服务型转变。

（二）强化服务意识

迟福林认为，所谓服务型政府，就是为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。

新公共服务理论的原则主要表现为公民的参与意识和政府的服务精神。主张治理主体从政府一元到社会多元，倡导参与式民主治理模式，认为政府的主要作用是服务而不是掌舵，强调服务于公民而不是顾客，重视人超过重视生产率，服务而不是控制或驾驭社会，政府的基本目标是公共利益，而不是行政效率。这为服务型政府提供了直接的理论来源和理论支撑。

服务是服务型政府的首要职责，服务型政府就是以服务为宗旨的政府。

首先，服务型政府必须体现公民本位。这是服务型政府的本质特征，也是判断一个政府是不是服务型政府的根本标准。公众是政府的“所有者”，源于人民的权力是实现一定利益的政治力量，掌握公权力的政府有义务保证人民利益的实现，所以公民利益是政府行为的依据，也是政府行为的目的。服务型政府需以为人民服务为核心理念，以“民众本位”为行为的价值取向，以人民利益的代理机关和服务者为己任。

把公众满意作为服务型政府的绩效评估标准，这需要公民社会的培育与同期成长。公民社会的成长，有助于制约政府权力；有助于凝聚社会资本，分担公共服务职能；有助于建立民主政府；有助于督促政府责任。

其次，服务型政府必须强调法治。法治的第一要义就是对政府权力进行限制，服务型政府就是权力受到限制的有限政府，其职能、服务内容和方式必须受法制的规约，符合宪法原则。政府必须以宪法法定的身份和地位，法定的权力和程序履行职能。要牢固树立依法行政，依靠制度管理的观念。在行政活动中维护行政活动的合法性，提高行政制度的稳定性，摒弃行政活动的主观随意性，倡导法治型的制度文化，培养法治型的制度文明，规范和约束行政主体的行为。

再次，服务型政府必须彰显责任。强调政府的职责重心应从承担发展功能的经济建设，转向为社会提供公共产品与公共服务，为公民提供优质高效的公共服务，是服务型政府的最高追求。

最后，服务型政府必须更新理念，优化公共服务、创新工作方式。服务模式是服务职能的具体体现，建设服务型政府，如果没有行之有效的服务模式，服务型政府而设计的各种机制也会流于形式。

温家宝总理将中国政府的职能概括为“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”四个方面。^[1]经济调节、市场监管和社会管理，都属于公共产品和服务的范畴，所以，服务型政府的职能，归根结底是提供公共服务。