拉美国家减贫政策新思路

第四节　拉美国家减贫政策新思路

摆脱贫困并不是一件容易的事，更不是可以一蹴而就的。这不仅是由经济的多变性造成的，而且还受人力资本投入不足以及穷人经济机会不足、社会保障制度本身缺陷等各种因素影响。减贫政策随着贫困概念的演变而不断得到丰富。贫困概念外延的不断扩展，从最初的只关注人的基本生存状况，如基本的营养需求、健康需求等，到以关注人的能力的缺乏为主的更为立体、多维的概念，现在的贫困概念已不仅仅指人类的基本生存需求，而是更多的涉及社会凝聚的问题。因此，随着贫困概念的扩展和演变，为了克服贫困，就必然需要更为综合的社会政策，以及一个国家内部多部门、多行业的共同努力，要目标明确，措施之间具有较强的互补性，形成真正的社会完整的保障网络。

当我们研究拉美各国实施的减贫政策时，会发现虽然各个国家国情、执政理念、施政风格各不相同，但它们所采取的以减贫为主要目标的社会政策以及实施方式在一定程度上是有相似之处的。一方面，拉美经济委员会曾经提出，当贫困被作为一种过程而不是一种状况来分析时，社会政策需要首先解决导致贫困产生、贫困世代相传原因的问题，其中包括受教育机会的不均等，地理条件的限制，获得财富、社会资本以及象征性资本机会的缺乏，然后关注贫困带来的后果，比如生产机会、个人福利的丧失、社会凝聚难以形成、国内消费和服务市场难以扩张等，最后应将重点放在调整造成贫困状况的结构性因素上，比如稳定的宏观经济，资本的流动情况，创造更多就业职位以及改善分配机制等。另一方面，鉴于贫困问题的多方面性和多原因性，虽然经济增长对于解决贫困问题是最为根本的因素，但经济增长本身并不能改变贫困世代相传的结构性问题，因此这就对各国的生产政策和社会政策提出了新的挑战——各种政策应长期相互协调实施，并同时注重人力资本和社会资本的形成，这样可以帮助贫困家庭摆脱结构性贫困的命运。与此同时，短期的社会救济政策也必不可少，它可以在出现暂时危机时提供保障。此外，为了保证教育、营养、健康等领域的社会政策得到正确的实施，需要政府投入长期的、持之以恒的努力，因此，社会政策的制度化是必不可少的，它可以确保社会政策长期的一致性，并能监督目标的实施情况。

然而，在整个20世纪80年代以及90年代初大部分时间里，拉美地区的多数国家都将社会政策理解为针对贫困人口的专项补偿性措施，这种理解就阻碍了各个政府从综合、宏观的角度来规划其社会政策。从90年代后期起，面对日益严峻的社会贫困，各国政府才开始从贫困根源出发，制定了真正意义上的社会政策，所有这些项目都借助提高贫困人群的个人和集体的人力和社会资本，来改善其创造财富的能力。这些社会政策包括以下五种类型：第一类：社会收益型政策：代表了拉美地区减少贫困所采取的现金补贴项目、社会住房项目以及食品项目。第二类：社会危机和脆弱性管理政策：针对贫困家庭的特定援助项目，对无保护人群提供紧急性的补偿援助。第三类：特定人群项目：针对特定脆弱人群的特定需要，如青少年、残疾人、少数民族以及其他。第四类：生产和就业指导公共政策：通过对贫困阶层和人群进行职业培训和指导，使其具备生产能力。第五类：社区指导和社区资本投入型政策：使贫困人群积极加入到社区改善自身生活状况的行动中。其重要特征和实施范围可归纳为下表所示（见表3－1）：

表3－1　20世纪90年代拉美各国减贫项目分类表

续表

来源：Cepal，La protección social de cara al futuro－acceso，financiamiento y solidaridad，Santiago de Chile，2006，p.156

作为上述减贫政策的重要组成部分，“有条件现金转移支付计划”就在20世纪90年代后期，在拉美各国逐渐认识到人力资本的投资对长期减贫的重要性的大背景下出台了，此计划旨在通过提高贫困人口的人力资本，达到减少贫困的目的，它是拉美地区实施范围最广、创新性最强的社会政策。虽然这项减贫计划不足以囊括解决贫困和促进社会保障的所有措施，但它作为一项中长期扶贫计划，能够为贫困人群提高创造财富的机会，具有重要的战略意义，对于我们研究扶贫、减贫的社会政策具有一定的启示意义和现实意义。

【注释】

[1]Banco Interamericano de Desarrollo，BID，Para salir de la pobreza—enfoque de BID　para reducir la pobreza，New York，Washington，D.C.，abril de 1998，P.25

[2]Banco Interamericano de Desarrollo，BID，“Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social—documento de estrategia”，Washington，D.C.，agosto de 2003，p.6

[3]袁东振著，《拉美国家传统政党的衰败与可治理性危机》，《拉丁美洲研究》，2005年第五期，第34页

[4]Jaime Saavedra，Omar S.Arias，“Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe：promesas y retos para las políticas públicas”，Visiones del desarrollo en América Latina，Capítulo IV，Cepal/Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，P.212

[5]同上，p.213

[6]Banco Mundial，“Income Generation and Social Protection for the Poor in Mexico”，Washington D.C.，Banco Mundial，2005

[7]Banco Interamericano de Desarrollo，BID，“Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social—documento de estrategia”，Washington，D.C.，agosto de 2003，p.6－15

[8]沈红：《经济学和社会学：判定贫困的理论》，《开发研究》，1992年第3期，第25页

[9]Nora Lustig，“Pobreza y desigualdad：un desafío que perdura”，Revista de la Cepal，No.extraordinario，Santiago de Chile，octubre de 1998，http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/19389/lustig.htm

[10]Banco Interamericano de Desarrollo，BID，Para salir de la pobreza—enfoque de BID　para reducir la pobreza，New York，Washington，D.C.，abril de 1998，p.23