计划的制度化及可持续性

第六节　计划的制度化及可持续性

作为“新一代”的扶贫政策，“有条件现金转移支付计划”承担着帮助贫困人口更好地融入社会救助体系的重任，因此，其可持续性就成为是否能担此重任的关键问题，这种可持续性即包括职能范围的，也包括制度领域的。虽然该计划在拉美大部分国家取得了良好效果，将国家的救助散播到以往扶贫计划未曾涉及的最贫困人口中，但考虑到拉美国家的国情，许多扶贫计划常常受政府更替、缺乏政策支持、财政预算不足等因素影响而不了了之，鉴于上述问题，本节中的论述将围绕与该扶贫政策的制度化及可持续性相关的几个关键点展开。

一、从法律框架及法制化角度，保证计划具有可持续性。

在多数拉美国家，关于计划的管理、实施和预算均出台了相关法律框架，成立了专门负责计划相关工作的部门，无论是墨西哥的“机会计划”还是巴西的“家庭救助计划”，都是在政策一致的基础上，将零散的扶贫意向进行综合，进而形成体系，并赋予执行部门足够的权力来推动各项规定协调进行。在某些国家，计划还以法律的形式写入宪法（详见表4－7），如智利的“智利团结计划”，拉戈斯总统宣布计划实施后的第二年，“智利团结计划”中的规定通过了“共和国宪法”第19.949号决议，^[11]这意味着计划以法律形式得到了保障，计划所需资金由国家财政统一拨发给规划与合作部（MIDEPLAN）。计划的法制化进一步明确了所有参与计划的各相关部门的职责，有效避免了计划实施中由于各部门权限不明确而造成的矛盾，对于计划的有效实施、可持续性及制度化贡献极大。可以肯定，除条件性外，体系化、法制化是此计划取得成功的关键因素之一^[12]。

但通过表4－7可以看到，许多国家的法律框架仅限于总统令或政府协议，而这中法律效力较弱的法令往往无法有效地命令各职能部门通力协作，这也是许多国家在未来需要解决的一大问题。

表4－7　拉美与加勒比国家：“有条件现金转移支付计划”的主管执行部门及法制化情况

续表

续表

来源：Simone Ceccbini，Aldo Madariaga，Programas de transferencias condicionadad—balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe，Asdi y Cepal，junio de 2011，p.161

二、有效的监督体系，设立“问责制”，调动民众广泛参与监督。

在拉美地区各国，利用政治权力进行利益输送（CLIENTELISMO）、贪污、腐败现象在社会政策的实行中屡见不鲜，成为拉美社会的顽疾，笔者将其称为“拉美式陋习”。“有条件现金转移支付计划”也不例外，鉴于此，拉美许多国家均采取了有效措施来抵制各种政治腐败现象的发生，主要核心为“问责制”以及广泛调动民众参与监督。从主管社会扶贫项目的部门层面讲，“问责制”的设立进一步明确了各类主管部门（国家部门及私人部门）的责任、义务和职权，较有效地避免了拉美国家历史已久的政客操控、利用社会扶贫措施谋求私利，进行利益输送的现象。从社会监督层面讲，民众的广泛参与对社会政策的监督效果在近些年中日益凸显，总体来看，民众监督的方式不外乎表达他们的不安情绪、表达他们对于计划的实施的意见、建议以及诉求，在民众参与较突出墨西哥，已形成了民众凝聚力十分强大、能够充分行使话语权的公民社会阶层，他们甚至对计划的设计、评估以及监督机制提出了属于他们的想法。

具体到监督体系的运行方式，通观拉美国家的情况，可以分为两种：间接监督机制和直接监督机制。前者指民众通过向相关部门反馈意见、表达不满等方式参与监督，后者指被救助人直接成为计划监督委员会或监督机构的成员，参与直接监督。在计划监督情况较好的国家，如墨西哥、阿根廷等国一般采取了以上两种监督机制，两者相辅相成，起到了较理想的监督作用。

间接监督机制指的是设立专门接受民众提出的意见、建议、投诉的相关部门，所有有关计划各环节的问题均可以在这些部门得到受理。墨西哥“机会计划”的“民众接待系统（SAC）”就是其中一个代表，它直接隶属于墨西哥社会发展部的民众接待及社会监督司，由联邦支出预算提供财政支持。民众可以通过信件、电子邮件、电话、传真、网络甚至直接听证的方式向接待系统在全国设立的办事处提出申请、咨询、投诉、举报或者提供有效信息和建议。该系统在2003—2009年间收到的各类请求数量增长率为130％，在总数为78.6 617万个请求中，83％为申请或咨询，14％为投诉或举报，其余3％为其他类，一般为表扬类信函。在收到的所有的投诉中，39％是指控“多纳”（指将不符合救助条件的人纳入计划救助范围）或“漏纳”（指本应被纳入救助计划的人被排除在计划救助范围之外）问题的，22％投诉救助金未及时或全额发放的，13％投诉计划执行中出现的问题或错误，9％投诉滥用职权，还有6％对计划设计的合理性提出了质疑。因此，研究人员指出，通过这种间接监督机制，政府可以更为有效地监控“误纳”、“漏纳”、计划执行问题以及在“对应义务”履行情况的评估过程中出现的滥用职权等问题，从机制上保证了计划的有效实施。

直接监督机制指的是建立专门的、计划救助人、关联部门广泛参与的监督机构。在墨西哥，这一机构是由各级“社区促进委员会”为代表的、由计划参与家庭选举的代表组成的监督委员会，其职责是进一步密切社会服务人员与参与计划家庭之间的关系，借助投诉渠道的扩宽，加强并监督计划各类行动的实施力度，保证计划取得预期效果。秘鲁“在一起计划”的“监督透明国家委员会”是一个由总统代表、教会、私人部门、地方政府以及扶贫基金会等部门共同组成的、负责监督及“问责”的机构，该委员会具有独立行使职责的权力，其监督范围包括：1.是否严格执行目标人群聚焦标准、参与家庭选择标准、“对应义务”履行要求以及是否按时全额发放救助金；2.监督计划实施所需要的教育、卫生、营养等方面的社会资源及服务的配置使用情况；3.计划实施的透明度，信息的公开度。除此之外，在秘鲁还有638个地方监督委员会，监督地方的实施情况，在必要的时候，将其中较严重、具有代表性的问题和现象反映到省级甚至国家级监督部门。以2008年为例，上述638个地方监督委员会共接到1 441次投诉，其中47％得到了妥善解决，其余未解决投诉被反馈到上一级部门。

除墨西哥、秘鲁外，其他拉美国家也成立了类似机构，如哥伦比亚“家庭行动计划”的“母亲领袖”委员会等。

三、救助目标人群信息的透明化进一步保证了计划的可持续性。

拉美国家计划实施过程中非常重视的一个环节就是救助目标人群信息的透明化和公开化，这是保证计划“问责制”和可持续性发展的一个重要条件。首先，信息的公开化有助于计划的监督和评估工作，前者通常由专门的监督委员会进行，后者一般由国际机构、学术界团体以及公民社会共同组成的评估组完成。其次，信息的公开化可以有效避免“多纳”、“漏纳”等现象的发生，并可防止被救助人口重复领取社会救济金。最后，信息公开化有助于防止利用政治权力进行利益输送等贪污腐败现象的发生。在巴西，通常公布受益人的身份证号码和年救济金金额。在智利、阿根廷、哥斯达黎加等国基本也是以公布身份证号码为主。在墨西哥，为保证受益人登记系统的正确、透明实行，从而进一步保证计划的制度化发展，特于2002年4月30日出台了“政府公共信息透明化联邦法”，规定社会救济项目中的所有受益人信息必须全部在网络公开，并由“机会计划国家协调办公室”负责按法律要求严密地使用和操作受益人信息，而这个办公室同时也负责管理、整合、更新受益人信息，并是唯一一个有权批准受益人参与或退出计划的机构。

当然，在信息公开化、透明化的同时，也要适当保护被救助人口的个人信息，拉美各国依据各国法律，在公开信息的同时，采取了适当的技术手段对被救助人的私人信息进行了保护。

四、跨部门协作是计划具有可持续性的重要条件。

“有条件现金转移支付计划”作为一项关注贫困多维化的扶贫政策，其实施中必然要求整合各政府部门、私人部门的力量，达到各种力量的团结协作，与此同时，由于计划要求受益人履行“对应义务”，就要求教育、卫生、营养等各部门提供高质量的服务，这对于各国服务部门来说既是一种激励又是一种挑战。在拉美地区各国，由于各国国情不同，政府体制有所差异，社会领域行业之间的协调机制也各不相同，有的成立了社会事务委员会，有的成立了管理所有计划的协调机构。其中，“智利团结计划”、哥伦比亚的“家庭行动计划”以及巴西的“家庭救助计划”在跨部门协调方面成效较为突出。但是，以上计划在取得较好协作的同时，也暴露了一些问题，比如协调机制的运作模式，是否经得起时间考验以及被赋予的实际权限的多少，因为机构建立本身并不能保证行业协调一定有效，更不能确保各行各业都为减贫付出同样的努力。

以“智利团结计划”为例，负责该计划执行、协调各部门工作的“社会保障行政秘书处”需要履行以下职责：1.协调各服务提供部门和机构的关系，确保其网络化运营；2.拓宽现行社会扶贫项目或制定新的扶贫项目以应对常规项目无法覆盖的贫困人群；3.关注信息管理，拥有全面的支持系统。为此，该秘书处要求各部门签署了“跨部门直接协调协议”，并且2009年智利“规划与合作部”颁布了用于规范整个计划系统运营，并保证服务供应的法律规范。根据该规范，秘书处虽然不能支配任何政治资源、财政资源，但它可以在适当的时候，决定是否扣留与计划相关的、本应分拨给某个部委或机构的财政拨款，以此该秘书处能够保证各部门的相互协作。

另外，在巴西“家庭救助计划”中，实施人员发现被救助家庭在履行“对应义务”时遇到的许多难题都不是计划主管和执行部门可以解决的，这些难题包括成年人就业问题、扫盲课程较少的问题以及房屋不稳固的问题等等。为此，计划主管部门在与其他部门（如教育部、劳动与就业部以及农业发展部等）达成协调合作协议后，提出了一系列“补充性计划”，目的是切实为贫困家庭解决他们的实际困难，帮助他们更好地完成“对应义务”，从而取得较好的扶贫效果。

五、实施中的合理性也是计划可持续发展的重要条件。

此系列计划是由世界银行、美洲开发银行资助和倡导下实施的，该银行在全部计划的设计、运作以及评估过程中担任了重要角色，体现了较高的合理性和科学性：1.保证了计划在设计、结构和管理方面更加具备合理性、公正性，其中所包含的概念、界定以及各项规定均经过缜密考虑，顾及到了中央、地方等各级地区的不同情况；2.计划配备了先进、有效的信息系统和财政系统，有利于救助金的准确、及时发放；3.采用了先进的效果评估系统，或者是设定基础线，或者使用群控制法，确保了计划效果的客观评估；此外，此类计划的实施单位只限于国家公共事务机构，在实施过程中，不存在中间程序或中间人，更不可能将计划的任何程序的实施外包给第三方^[13]。以上各项措施的实施使得整个计划在实施、管理过程中大大降低了所需成本，这也成为计划的一大特色。

在补贴的发放方式上，就充分体现了计划在设计和实施中的合理性。考虑到农村地区银行、金融机构较少，农村贫困人口普遍文化水平较低的实际情况，拉美各国在发放补贴时，采取了灵活多样、一切为了方便受益人为指导思想的操作方式。萨尔瓦多的“团结网络计划”中，补贴由相关扶贫执行部门的代表按计划规定的每两个月一次直接到村镇进行统一发放。在其他国家同样会根据具体情况，选择通过银行支付或当面支付，甚至通过手机银行支付，这些做法都极大地减少了贫困家庭在领取补贴时花费的时间以及与此相关的其他费用。墨西哥的“机会计划”更是将城市贫困家庭和农村贫困家庭的补贴发放方式和额度进行了区分。2009年启动的“城市机会计划”不仅制定了全新的救助人口聚焦规则，提高了救助金额，并出台了对“对应义务”履行较好的家庭发放一定金额的额外补贴作为奖励的机制。而对于土著人口较集中的州则采取了更符合他们情况和需求的救助方式。这种将贫困人口无法摆脱的地理劣势与社会文化劣势纳入社会政策考虑范围的理念是值得其他发展中国家借鉴和学习的。