卫生和食品计划

第二节　墨西哥“教育、卫生和食品计划 （PROGRESA）”的出台

一、墨西哥经济危机时期的贫困状况

1994年12月初，塞迪略就任总统后不久，墨西哥爆发了金融危机，危机的爆发使墨西哥贫困人数急剧增加，社会冲突加剧。塞迪略政府在执政初期继续实行萨利纳斯政府时期的“团结互助计划”，先后推出了几十项扶贫计划，采取各种措施与贫困作斗争，但到1995年初，墨西哥的贫困问题依然严重的困扰着全国五分之一的家庭，即480万家庭生活在极度贫困之中，相当于2 800万赤贫人口，占当时总人口的29.3％^[7]。这些家庭的经济收入不足以满足基本的食品需求，长期处于营养严重不良的生活状况之中，其家庭成员的健康状况、学习能力以及工作能力都受到了极大影响和限制。更为令人震惊的是，在墨西哥的某些地区，营养不良仍然是造成儿童死亡的第三大原因。另一方面，全国将近1 000万人口缺乏进行基本的健康检查的机会，150多万6到14岁之间的儿童无法上学，特别是在偏远地区，那里的文盲率是全国平均水平的三倍，辍学率和复读率均为其他地区的三倍^[8]。

1995年，在经济危机的冲击下，墨西哥人均国内生产总值下降了8.1％，个人消费水平下降了12.9％，失业率从1994年的3.7％上升到1995年的6.3％，在正规就业部门，100万人口失去工作，生产制造业平均工资水平下降12.5％，到1996年情况并没有明显好转，平均失业率仍维持在5.5％，实际工资继续下降，从危机爆发到1997年7月，制造业实际工资下降了39％^[9]。

二、塞迪略政府的应对措施

在危机面前，塞迪略政府（1994—2000）面临的任务之一就是如何减少贫困，改善不平等状况，要实现这一目标，面临的难题有：首先，每五个墨西哥人中就有一个处于极度贫困之中，其中的40％为少年儿童，尤其是在农村地区，这一状况更为触目惊心，总贫困家庭数量达到270万户（如表5－1所示），平均每10户家庭中就有6户为贫困家庭，而当时这一比例在城市仅为1∶5。

表5－1　城乡贫困家庭数量比较（单位：百万），1994

来源：墨西哥国家人口委员会（CONAPO）

其次，当时的联邦政府没有足够的用于减贫的手段和财政支持，特别是用于食品补贴的资金不足；再次，严重的经济危机对公共开支造成了巨大的压力，限制了社会开支预算；最后，经济危机带来的最直接冲击是，赤贫人口的数量大幅度增加，其生活状况进一步恶化。尽管经济面临重重困难，塞迪略政府用于扶贫的开支还是呈现了逐年增加的态势，1996年为67亿比索，1996年为90亿比索，1997年为127亿比索，占政府总开支的2.3％，超过了对国防事业的开支，比1996年增加了41％^[10]。

这一时期墨西哥贫困人口的特点：贫困家庭在人口数量、家庭结构以及家庭构成等方面都与非贫困家庭有很大区别。

1.贫困家庭人口数量多于非贫困家庭，分别为5.8和4.3，其中贫困家庭的儿童数量也远远多于非贫困家庭，贫困家庭平均需养育2.4个0到11岁的儿童，而在非贫困家庭仅为1个，因此贫困家庭的负担率会远远高于非贫困家庭，这就意味着要将非常有限的家庭资源分配给更多的家庭成员。从这里我们可以看出，1994年前后，墨西哥的贫困人口主要集中在儿童身上，100位墨西哥人中，大约30位为贫困人口，而100位10岁以下的儿童中就有40位为贫困儿童^[11]。

这种状况造成了贫困家庭中较高的依赖性和较重的家庭负担，平均一个劳动力需维持3.3人的生活，而在非贫困家庭这一比例仅为2.1∶1。贫困家庭较多的人口数量在无形之中加剧了其贫困状况。

2.从表5－1可以看到，1994年墨西哥的赤贫人口大多集中在农村地区，尤其是人口数量少于500，甚至100人的小村庄，而且这些农村人口中大部分缺少土地。

3.由于贫困家庭儿童数量众多，经济来源不足，因此大多数儿童无法接受正规教育、缺少基本健康医疗服务，造成了高辍学率、失学率、死亡率等现象的恶性循环，从而使贫困代际传递。根据墨西哥1995年进行的“家庭计划生育国家普查（ENPF－95）”数据，15岁以上的贫困人口中有一半以上未小学毕业，而在非贫困人口行列，此比例仅为20％。根据1994年的“家庭收入支出国家普查（ENIGH－94）”结果，虽然有95％的儿童能够在8周岁入学，但是从12岁起这一比例将大幅下降，尤其是农村贫困家庭的女童。15岁之后，只有将近33％的女童能够继续在校学习，而这一比例在男童身上为45％^[12]。

鉴于这一时期贫困现象的特殊性和严峻性，塞迪略政府对症下药，采取了多项缓解贫困状况的措施：

1.为解决日益严重的失业问题，制定并实施紧急就业计划，此计划在实施的前三年共创造了225万个就业机会；

2.支持贫困地区农民和印第安居民；

3.采取紧急措施，补贴和救济城乡贫困家庭；

4.实施学生早餐计划，对贫困家庭儿童提供免费早餐；

5.实施食品和营养计划、玉米饼补贴计划、社会牛奶供应计划，为550万儿童和母亲提供免费牛奶。

以上措施收到了一定成效，对于暂时缓解贫困的白热化现象起到了缓冲作用，但要从长远角度消除贫困，塞迪略政府必须出台更为有效的扶贫政策。

三、新政策的出台

在当时的社会、经济环境下，虽然经济的持续增长对于创造稳定的、高报酬的就业职位，创造改善贫困人口生活水平的物质条件是必不可少的，但仅仅依靠经济的增长是不可能做到的。为此，在稳定经济、增加经济增长的同时，1995年，在塞迪略政府主导下实施了一系列的社会政策，在适应当时国情和国际大环境的前提下，总结以往经验教训，加强政府在社会领域的干预力度。这时的社会政策已不再仅仅关注短期效果，而应该从长远角度出发，制定长期的、真正改善贫困状况的扶贫政策。1995年10月，在渡过了经济的最困难时期后，在已有扶贫政策的基础上，墨西哥政府着手制定新的减贫政策，目的是在加强贫困人口社会保障网络建设的同时，扩大贫困人口真正参与并从经济增长中获益的机会。在这样的前提条件下，墨西哥政府决定在坎佩切（Campeche）省的三座城市率先试行现金补贴计划——“基本食品篮计划”，作为“教育、卫生和食品计划（PROGRESA）”在全国范围推广之前的试点。经过将近1年的推行和评估后，1996年9月，塞迪略总统在其第二份政府工作报告中宣布出台旨在消除极度贫困、与边缘化做斗争的“教育、卫生和食品计划”，也称为“全国综合扶贫计划”，并提交众议院审议，之后于1997年8月正式实施。从2002年起，“教育、卫生和食品计划”更名为“机会计划（OPORTUNIDADES）”，它延续了“教育、卫生和食品计划”的基本构架，将计划受益范围扩大到城市边缘贫困人口，并将教育助学金补贴的受益人群扩展到中学、大学以及成人教育^[13]。