甘肃县域经济发展存在的问题及成因

二、甘肃县域经济发展存在的问题及成因

（一）县域经济发展存在的问题

毫无疑问，“十一五”期间甘肃省县域经济取得了长足发展，综合实力明显增强。然而不可否认，受各种主客观因素的制约，甘肃省县域经济发展还存在诸多不容忽视的问题，这些问题主要体现在:

一是县域综合实力较弱。从经济总量看，甘肃省县域经济地区生产总值的平均规模为30.24亿元，而全国县域经济百强县（市）和西部百强县县域经济的地区生产总值平均规模分别为407.10亿元和132.85亿元，全国百强县和西部百强县的平均经济规模分别是甘肃县域经济平均规模的13.46倍和4.39倍。从人均指标看，全国县域经济百强县（市）和西部百强县的人均地区生产总值分别为54350元和40950元，甘肃省县域人均地区生产总值仅为8952.11元，分别仅占全国县域经济百强县和西部百强县人均水平的16.47%和21.86%。从整体竞争力看，甘肃省自2009年玉门市退出“西部百强县”后，成为除西藏自治区外唯一无县域入围的省份。而相邻的陕西和宁夏入围“西部百强县”的县（市）数量分别由第八届的6个和3个增加到第十届的11个和4个，青海省亦尚有“一席之位”。从自身财力看，甘肃省县域财政基本是“要饭财政”，县域财政自给率呈下降态势，从2005年的15.66%下降到2010年的9.00%，也明显低于全省地方财政的自给水平（表0-1），县域经济自我发展能力十分不足。在76个县域中，财政自给率低于10%的有44个，低于20%的有68个；县域财政自给率最高的华亭县仅为35.41%，县域财政自给率最低2个县分别是舟曲县（1.16%）和康乐县（1.77%）。

表0-1　县域财政自给率与全省地方财政自给率比较

二是经济结构不尽合理。一方面，三次产业结构仍不合理。尽管经济结构有所优化，但是一产比重偏大，二产竞争力不强，三产发展层次低的问题依然存在。第三产业的比重是衡量区域现代社会经济发达程度的重要指标，2010年，甘肃省县域第三产业比重明显低于全省平均水平（40.2%），更低于全国43%的平均水平。另一方面，产业内部结构也不尽合理。当前县域第一产业仍以传统农业为主，产业化经营水平低，加工转化能力弱，农业合作组织不健全，应对自然灾害和抗风险能力差；第二产业以“两高一资”企业为主，产业链条短，缺少具有高技术含量和高附加值的工业企业，缺乏竞争力；第三产业以商贸流通和餐饮住宿等传统服务业为主，现代服务业发展严重滞后。

三是发展差异性明显。从县域发展的整体看，2010年甘肃省县域经济发展居全省前10位县（市）的GDP总和为593.75亿元，仅占同期全省县域GDP总量的14.41%；而居末10位县（市）的GDP总和仅为65.54亿元，仅占全省县域GDP总量的1.59%；从地方财政收入看，县域间差异化趋势更为显著。全省县域地方财政收入最低的14个县的财力之和尚比华亭县2010年的地方财政收入还要少3800万元；从城乡居民收入看，纵向比较，“十一五”时期，甘肃农民人均纯收入无论是增加值还是增长幅度，都远远落后于县域城镇居民可支配收入水平，城乡二元化结构特征依然明显。2010年，全省县域城乡居民的收入比达到了3.47:1，较2005年有所增长；横向比较，县域农民人均纯收入最高的酒泉市和最低的陇南市分别为7234元和1870元，前者是后者的3.87倍。即便是在同一地区，发展的差异性也十分明显。华亭县以占平凉市8%的人口创造了全市22%的生产总值、54%的工业增加值、50%的大口径财政收入、31%的地方财政收入和19%的固定资产总投资；从地域分布看，甘肃省县域经济发展较快的县域主要集中在河西地区，2010年县域经济综合竞争力排序中，居于上游层次具有绝对竞争优势的前10位县域中，有6个分布在河西地区；而欠发达县域主要集中在临夏回族自治州（以下简称临夏州）、甘南藏族自治州（以下简称甘南州）和陇南3市（州），2010年县域经济综合竞争力排序中，居于下游层次具有绝对劣势的10个县域中，有9个县分布在陇南市、临夏州、甘南州3市（州）。

四是基础设施比较滞后。基础设施建设水平滞后，特别是农村基础设施水平滞后，已成为制约甘肃省县域经济发展的主要瓶颈。甘肃省乡村道路等级低，缺乏标志标识、桥梁栏杆、排水路渠等附属设施，仍有许多村没有实现通标准路，还有相当一部分人饮水安全得不到保障。农村网络覆盖率低的现象依然存在，农贸市场建设和农产品信息化网络建设比较滞后，农村水利设施年久失修、维护资金缺乏、带病运行严重、防汛安全隐患大等问题普遍存在。据调查，张家川县和清水县目前还不通二级公路，通渭县还有2个乡镇没有通油路、45个村没有通砂路、249个村没有通水泥路、21.8万人存在缺水或饮水不安全问题、122个村动力电不足。而且，邻省陕西省的高速公路在与甘肃省接壤的正宁、华池、泾川和徽县等地就变成了“断头路”。此外，县域城镇基础设施的建设也明显滞后。随着县域经济社会的发展，县城水、电、交通等设施未能配套跟进，成为县域经济发展的“梗阻”。如金塔县电网设备老化，电网主要以110KV为主，网架薄弱，电网输送能力受限，根本无法满足规划能源项目电力的输出和高载能项目电力的输入。

五是“三农”问题仍然严峻。首先，农民增收依然困难。农业生产成本的增加和甘肃省县域劳动力以“体力型多、技能型少”为特征的现状，进一步加大了农民增收的难度。2010年甘肃省农民人均纯收入较2009年增长11%，尽管高于全国较2009年增长平均水平（8.9%），但增长速度远低于国家水平，且部分县域收入受制于农民素质低和技能少、产业化发展水平低等因素，增收途径窄、增收难度大的问题普遍存在。宕昌县2010年的农民人均收入仅为1873元，较上年仅增长0.7%，不到全省农民人均纯收入的6成（56.62%）。其次，农业问题不容忽视。调研得知，甘肃省目前的粮食问题令人担忧。当前粮食直补是以耕地面积为单位进行补贴，并不考虑农户是否种植，加上劳务收入远大于种植收入，农村青壮年劳动力大量外出打工，导致农村土地撂荒现象逐年增加、粮食作物播种面积不断缩减，以前农户家庭“户户有储粮”的局面不复存在。第三，个别县域农村经济、社会不稳定现象值得关注。一方面县域农村债务问题较为突出。时下，全省各县（市）、乡（镇）、村均不同程度地存在债务，这已经成为影响农村稳定和发展的一大障碍。华池县2010年县级政府的负债已超过6.3亿元，是其当年地方财政收入的6倍多，全县人均负债4700多元；乡、村两级债务累计9087.7万元，仅该县悦乐镇的负债就在1100万元以上，该镇村级的平均负债在40万元左右。另一方面，随着各地农村青壮年劳动力的大量外出，农村“留守妇女、留守儿童和留守老人”的大量存在，这为一些不法分子提供了可乘之机，对农村社会稳定构成隐患。

（二）问题成因

形成上述问题的原因是多方面的，究其故，一是来源于外部环境，如甘肃省本是欠发达省份，自然环境差、省级财政基础薄弱、产业发展水平低等，二是来源于内部环境，如县域发展能力不足、体制机制不健全等。主要原因如下:

其一，体制机制不顺制约着县域经济的发展。体制机制性因素对县域经济发展的制约主要体现在:从行政管理体制看，现行对工商、国土、税收、药监、环保、金融、电力等部门的垂直管理，一定程度上弱化了县级政府对发展县域经济的宏观调控能力；从税收金融体制看，现行的分税制导致县级税收分成比例较低，无财力促发展。2010年徽县的金徽酒业上缴税收超过1亿元，而县级财政仅仅得到1000多万元，只有当年税收总额的10%左右。从金融体制看，更不利于甘肃省县域经济的发展。对甘肃省而言，时下实施的宏观金融调控政策无异于“富省得病、穷省吃药”。对县域经济发展刚刚起步的甘肃省来说，国家适度从紧的宏观调控政策，使得原本紧缺的资金要素制约进一步凸显，导致多数中小企业融资难问题加剧，这对甘肃省县域发展来说无异于致命一击；从项目管理机制看，目前采用“上级设计、逐级申报、分散管理、条式下达、资金配套”的运行机制，呈现出“九龙治水”的混乱局面，致使很多项目资金无法配套、项目与基层需求脱节、项目申报程序复杂、审批周期长、前期费用大等问题层出不穷。以至于基层为了发展就得“跑项目”，而项目跑下来之后又无力配套，只能“有多少钱办多大事”，从而严重影响项目的实施效果。上述诸多体制机制性因素成为束缚甘肃省县域经济发展的一大桎梏。

其二，金融抑制对县域经济发展的严重影响。目前，金融机构中除农村信用合作社外普遍存在惜贷现象，广大县域农村地区和中小企业贷款供给严重不足，金融服务已经不能有效地满足县域经济发展的客观需要，县域经济已遭遇严重的金融抑制，这种资源配置不公现象已经明显地影响到县域经济的正常发展。同时，现行县域金融机构职能逐步退化，在体制机制方面存在严重缺陷，主要表现在信贷资源配置变异，贷款机构、贷款结构、信贷品种、投放方式等严重失衡。特别是商业金融机构市场化运作以后，使得其贷款准入门槛不断提高，“逐利性、扶强不扶弱”的现象非常突出，欠发达地区银行成为上级行的“存款部”和“蓄水池”，致使自我“造血”功能原本不强的甘肃县域经济，越发雪上加霜。县域资金通过金融机构后大量逆向流出，加剧了资金的供求矛盾，加大了县域资金需求的缺口。而国有商业银行在抓大放小经营理念的驱使下，贷款集中向优势地区、优势行业、优势企业贷款。对县域而言，其经济发展的关键就是要解决农村基础设施、中小企业技术改造、产业结构调整等问题，而解决这些问题需要大量、长期的资金支持，资金回报率也不高，因此，金融机构对这些中长期贷款“不感兴趣”。

其三，发展规划缺失、发展规划滞后阻碍了县域经济的科学发展。县域经济的健康发展，科学规划是前提。当前，全省县域经济的发展既缺少省级层面科学规划的宏观指导，又缺少自身发展的科学定位，导致县域在发展过程中无章可循、无规可依，由此造成大家都从自身利益考虑，“急功近利、恶性竞争、盲目跟风”的现象时有发生。这不仅有悖于甘肃省“组团发展、整体推进”的发展战略，更是规划缺失导致的恶果。由于编制规划思路滞后、超前性不足，领导班子考核机制不健全，导致规划持续性较差，“新官不买旧官账”、一届班子一个思路，各唱各的调等不良现象。这些都是缺乏科学规划的体现，很大程度上影响了县域经济发展。

其四，资本积累形式与投资转化方面的制约。首先，资本积累的形式断层及缺乏创新。一般来说，县域经济主要包括县城经济、小城镇经济、乡村经济和家庭经济等四个主要组成部分。传统的县城乡镇工业经济积累主要依靠工农剪刀差的形式进行，而在市场经济的今天，以农养工的积累方式显然难以为继。但依靠县级的固定资产投资在绝大多数县（市）还属于“吃饭财政”和“要饭财政”的情况下显然力不从心。同时，家庭经济的分散性及其弱小性又制约了资本积累的速度与规模。由于有效资本积累形式的缺乏，资本难以有效大规模形成。其次，目前县域金融机构有大量的存贷差，也就是说有相当多的资金受限而没有被利用，致使剩余资金转化资本率较低。

其五，城镇化滞后对县域经济发展的影响。甘肃省县域城镇化水平普遍较低，“十一五”末县域城镇水平才达到23.86%，比全省低近10个百分点，导致农村滞留了大量的剩余人口和过剩劳动力，由于就业不充分，加之农业劳动生产率长期得不到提高，很大程度影响了农村居民收入水平的提高和农村市场消费能力的提升。同时，由于第三产业的主要载体在城市而不是在农村，因而城镇化的滞后还严重制约了甘肃省县域第三产业的发展。总之，城镇化滞后于工业化，或者城镇化和工业化水平都很低，这将造成工业品市场需求不能随着工业生产的迅速发展而同步扩大，最终也会制约工业化的进程。世界经济发达国家的发展历程表明，只有城镇化与工业化协调发展，经济才会以更有效的速度运行。因此，在现阶段全省县域经济城镇化普遍滞后的情况下，加快县域经济城镇化进程对促进工业化、加快经济发展有更强的推动作用和溢出效应，这不仅有利于带动城市基础设施建设，拉动投资需求，而且会带动第三产业的大发展。