构筑失地农民保障的安全网建设和谐稳定发展的新农村

构筑失地农民保障的安全网建设和谐稳定发展的新农村——对都龙镇失地农民问题的思考

郑周道

失地农民是现代城市化的产物，是现代化进程中必然产生的社会现象。2009年2月，笔者有幸参与了文山州“社科专家都龙行”调研活动，对都龙镇失地农民问题进行了调研。都龙镇失地农民问题已对都龙镇社会稳定和农村经济的发展产生了一定影响。失地农民问题的严重性已经引起了都龙镇党委、政府的高度重视，成为一个不容回避的社会、经济、政治问题。

一、都龙镇失地农民现状

都龙镇是一个具有民族文化和生态文化浓郁，商业、边贸发展历史悠久的边陲重镇，地处马关县城东南部，镇政府距县城23公里，距越南直线距离8公里，国境线长达58.4公里(5—9号界碑立于国境线上)，占全县国境线的42.3%，境内有堡梁街、茅坪两个边民互市点，且自然资源丰富，现已探明的矿产有锡、铜、锌等矿产资源30余种，其中锌储量达365万金属吨，锡矿储量达30万金属吨，素有“中国第三锡都”之称。现已探明的铟金属储量达3779吨，中国有60%的铟在云南，云南70%以上的铟在都龙，都龙是全国第一大铟资源地。近年来，随着矿业经济的不断发展，出于矿段开发采选工程需要，从2005年至今，云南华联锌铟股份有限公司征用了曼家寨、金竹山、大地、辣子寨等村民小组的土地共计3279.265亩，其中旱地1161.726亩，水田272.02亩，林地1287.942亩，荒山557.577亩，造成都龙镇共有141户、601名农民失地，这些失地农民主要集中在矿区曼家寨村和大地村。土地是农民最基本的生产资料和生产要素，更是农民生命中的一部分。农民失去了土地也就失去了最基本的生活方式和“铁饭碗”，陷入了生活的困境。

(一)征地补偿费偏低，生活困难，自主创业更难

土地是人类赖以生存的物质基础和经济来源，长期以来，农民祖祖辈辈靠土地生活着。一旦土地被征用，土地补偿费便成为失地农民维持生活的保命钱。但据了解，都龙镇征地价格仅为旱地14500元/亩、水田16500元/亩、林地3500元/亩、荒山3500元/亩。这对以土地为生、文化水平低、以种植业为主、没有工作经验、技能和年龄偏大的农民而言，土地是他们唯一的收入来源。土地被征用后，靠纯粹的低标准经济补偿，无法长久地保证他们维持失地以前稳定的收入和生活水平，未来的生活极不稳定，特别是失地农民中身体上有缺陷的残疾人、体弱多病者、40岁以上的妇女和50岁以上男性农民等“弱势群体”表现得尤为突出。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。据了解，现已有60%的人家失地补偿金已用完。偏低的补偿费既不能保证失地农民的长久生活，也不足以成为失地农民自主创业的依托。都龙目前的情况是，土地被征用后，少部分的农户能较好地运用得到的补偿金自主创业，生活稳定并有所提高，如有的带着补偿金到河口种香蕉，有的到西双版纳种橡胶，还有的用于盖房出租门面、开宾馆等，但这部分人只占总数的10%;一小部分人家用于小规模的种植、养殖，基本可以养家糊口。但2009年以来，由于受金融危机的影响，都龙矿业极不景气，导致就业困难，流动人口减少，使都龙服务业呈现出从未有过的萧条。有一位叫聂系全的农户，全家有6口人，土地被征用后得到补偿金60万元，又筹措20万元建盖了80多万元的宾馆，前两年矿价高，到这里做生意的人多，宾馆入住率高，每年的收入能维持一家人的生活，孩子上学、老人医病几乎都能应付，有时还略有结余。但2009年以来，由于受金融危机影响，矿价大幅度下跌，流动人口减少，他家的宾馆已经好长时间没人住了。此失地户为所借的钱和维持6口人的生活感到十分焦虑，感叹如果继续这样下去，生活将会十分困难，宾馆也卖不出去。

(二)就业安置率低，再就业难，失土又失业

据了解，都龙镇曼家寨村、大地村土地被征用后，云南华联锌铟公司按征地数量(凡土地被征用的农户，每户征地超过2亩的农户给一子女就业名额，6亩以上的给就业名额2人)安排就业，土地征地数量不足的优先安排做临时工。凡符合用工条件的(年龄在18岁以上，35岁以下，初中以上文化程度)由公司分批分期安排培训，培训费用由公司承担。尽管如此，曼家寨和大地村符合条件的失地农民仅安排了195人就业，目前曼家寨、大地村还有112人、水洞厂24人、四台坡7人、金竹山24人，华头山12人、辣子寨34人未安排就业。加之2009年由于受金融危机的影响，有色金属价格大幅度下跌，锌铟公司生产经营不景气，导致大批工人下岗，致使经过培训的失地农民也难以就业，未来生活很难得到保证。可以说，目前都龙失地农民面临的一个很突出的问题是就业难问题。由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力表现得极为突出，虽然他们过去是农业生产的好手，但现在田地没有了，年龄又偏大，也不可能待在家里吃闲饭，所以不少人到建筑工地打短工，从事简单的看管、搬运等临时性工作。许多农户在全部或大部分耕地失去后，希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。

(三)缺乏必要的社会保障

对农民来说，土地不仅承担着生存功能，还肩负着保障功能和发展功能。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，农民失去了土地也就意味着失去了基本生存保障。长期以来，由于都龙矿区的农户重矿轻农、重矿轻商、重矿轻教的思想较严重，因而这些失地农民整体素质、就业能力和社会生存能力也较差。现在，他们虽然户口簿上已经成为城镇居民，却无法享受到与城镇居民平等的各种社会保障，而失地补偿又无法解决失地农民失业后的养老、医疗保障等现实问题。加之由于目前最低生活保障制度尚未建立，失地农民大都没有参加社会养老保险，一旦补偿金用完，基本生活就没有来源。从目前都龙镇的情况来看，尽管锌铟公司对失地农民中的老年人、贫困户等弱势群体按每年每亩20元(含荒山)核拨给村民小组，由村民小组制订方案，报村民委员会批准后给予补助(时间为10年)。被征用土地的村民子女上马关县一中高中部，公司给予资助学费，考取全日制大专以上院校，如所学专业符合公司发展需要，经公司批准，公司按文山州最低工资标准资助生活费，就业由公司优先安排，时间为10年。愿意转为城镇居民户口的村民，公司统一办理农转非手续，“低保”按当地民政部门批准的有关规定执行。但还有部分失地农民仍处于种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城镇的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出。

二、建立健全失地农民保障网

“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地，是农民最基本的生存资料，是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的主要途径和最后一道安全网。土地一旦被征用，就意味着农民失去了基本生存保障，因此，要从根本上解决失地农民问题，必须构建起失地农民的社会保障网。

(一)构建就业保障制度，使失地农民收入有源

就业是民生之本。保持和提高失地农民的生活水平，必须按照胡锦涛总书记在十七大报告中指出的要“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”，“建立面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训”，“完善面向所有困难群众的就业援助制度”，采取多种措施，多管齐下，解决好失地农民的就业问题，使农民收入有源。

1.建立以促进就业为中心的就业服务制度

一是制定措施，鼓励兴办劳动密集型企业，对较多吸纳失地农民就业的劳动密集型企业给予优惠与扶持，如税收优惠和专项补贴。二是建立适合失地农民特殊需求的促进就业培训制度。文化素质较差、就业竞争力弱是农民再就业的最大障碍。应以土地征用费、土地转用增值收益、政府的补贴等作为经费来源，把失地农民的培训工作纳入城市下岗人员再培训体系。同时，要有针对性地为失地农民提供培训，在培训前，根据农民的需求，围绕当地农业结构调整、生产技术的需要开展培训，坚持“以市场引导培训、以培训促进就业”的方针，不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道地提高农民的各项技能，特别是针对用工单位需求和农民的需要，进行“订单式”和“菜单式”培训，切实增强失地农民的就业能力和专业技术素质。三是积极落实再就业优惠政策，建立再就业创新机制。要争取和落实对失地农民的优惠政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，吸收失地农民的企业应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。同时要加大扶持力度，帮助失地农民创业发展。在失地农民群体中，有一部分人头脑灵活，具有经商致富的能力，对此，政府要积极创造条件，给政策、给教育、给培训、给贷款，帮助这些失地农民创办个体私营企业。对自谋职业和自主创业的农民，应参照对下岗失业职工的办法，发放“再就业优惠证”，使其享受与下岗失业职工同等的再就业优惠政策，同时，享受新办企业和小额贷款担保的优惠政策。

2.建立对失地农民倾斜的就业保护制度

一是建立并完善基层就业服务网络，为失地农民提供及时的免费就业信息、提供就业咨询服务，帮助收集用工信息，搞好劳务输出，拓宽就业路子。二是加强劳动合同执法检查，提高用工单位与失地农民的劳动合同签订率和履行率，切实落实工伤保险、医疗保险和最低工资保护待遇。三是加大失地农民的外出务工维权力度，通过有组织输出维权和政府维权，切实维护好失地农民的合法权益，让失地农民树立和增强外出务工的信心，积极地外出务工。四是对自谋职业的失地农民参照对城市失业人员的办法，给予办理《就业优惠证》，使其享受同等的就业创业优惠政策。

(二)建立社会保障机制，消除失地农民的后顾之忧

保障是民生之盾。要切实解决失地农民的后顾之忧，降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，为他们的长远发展拓展空间，必须按照十七大报告提出的“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的要求，建立失地农民社会保障机制。

从目前都龙的实际情况来看，可采取引导失地农民从土地征用款中确定一定数额投资于建立基本养老保障制度的办法，形成“以土地换保障、以保障促就业、以就业促发展”的良性循环，延续土地的社会保障功能。一是将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，确保应保尽保;将符合条件的农村失地农民纳入农村最低生活保障。二是采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题。三是建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农转非人员办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。

(三)以土地使用权作价入股，建立失地农民最后的安全网

针对部分失地农民失地后不能再就业、自主创业难的实际，针对失地农民失地失业、无保障、生活难以维持的实际，可采取以土地使用权作价入股的方式，将集体土地被征用后地价款入股，参股到用地企业用于生产经营。这样既可以有效地避免失地农民得到一次性赔付后无法保障后续基本生活的普遍问题，又可以使农民在保留了土地股权收益的情况下，还可以安心离开土地从事非农产业，从根本上解决农民收入增加缓慢的问题。而且土地使用权作价入股将农民纳入了征地开发利益共同体，政府、企业、农民三者利益共享、风险共担，政府和企业在降低成本的同时维护了农民的利益。这是一个三者共赢的结果。从政府方面来看，土地使用权作价入股建立在企业与农民双方自愿的基础上，政府充当的是牵线搭桥的“媒介”角色，并起监督作用，只要作用发挥得当，既可以实现顺利征地，又可以降低因征地引发的群众信访事件，进一步促进社会稳定。从企业方面来看，以土地使用权作价入股方式征地，促进了企业发展，提升了企业形象。特别是这种方式可以有效地减轻企业的资金负担，等于大大增加了企业用于生产和经营的周转资金，有利于企业的稳步健康发展。

没有农民的小康，就没有全国人民的小康;没有农村的现代化，就没有国家现代化。农民富才能全民富，农业兴才能百业兴，农村安才能天下安。三农问题说到底就是土地问题，土地是农民的“命根子”，是农民最可靠的社会保障。切实做好三农服务工作，特别是做好失地农民的征地补偿安置和基本生活保障工作，是推进中国全面建设小康社会的有力保障。

(作者系中共文山州委党校副教授)