政策性补助是国内光伏市场启动的必要条件

政策性补助是国内光伏市场启动的必要条件

一、中国的可再生能源规划

根据目前已经公布的数据和对水电、核能、风电、光伏、生物质能等未来规划的主流预测，利用各类清洁能源在未来的装机规模到2020年大致为水电300 GW、风电150 GW、生物质能30 GW、光伏20 GW、核能86 GW。

表7.6　国家新能源规划（单位：万千瓦）

但是，随着应用技术的高速发展，光伏发电的成本始终处于不断下降中。根据目前的成本—经济性结合我国能源的未来布局推算，有专家认为至2020年光伏装机容量应可达到30 GW，比之前的预期高出50%左右，并且不排除进一步突破该预期的可能性。

虽然从长期来看，太阳能的应用前景大大超越于其他发电形式，其巨大的技术潜力和优越的环保特点使其必然成为未来能源利用的方向标，但目前光伏发电由于成本过高和转化效率不足等原因，在补贴政策出台之前严重缺乏经济效益。即使近期多晶硅价格出现大跳水（现货价从2008年年中的400美元/公斤以上跌至目前的50美元/公斤左右），大大提升了光伏发电的经济性，但其成本依然远超过1元/度，远远高于其他能源形式。因此，国内光伏市场的真正启动，依然有赖于大规模补贴政策的推出。

二、依赖市场机制推动光伏市场的尝试——日本

日本是一个缺乏能源储藏的国家，因此对能源问题特别敏感，这也导致了其在启动光伏市场这一点上领先全球。1974年第一次石油危机重挫日本经济后，日本便意识到必须逐步削弱对海外的能源依赖，开始“阳光计划”，规定以居民屋顶并网发电为主要目标，对光伏系统实施政府补贴，初始补贴达到了光伏系统造价的70%，1993年又将其升级为“新阳光计划”，对可再生能源进行系统性支持，其中规定从1994年起对光伏装机进行50%左右的补贴。装机补贴大大推动了日本光伏产业的发展，一举奠定了日本在全球光伏产业发展初期的领袖地位，装机容量一度占据全球的40%以上。

图7.12　日本新增光伏装机容量在全球中的占比

但日本光伏政策中预设其装机补贴随光伏装机成本下降而逐渐减少，至2005年装机补贴已经下降至80日元/瓦，与1994年的900日元/瓦相差悬殊，为2005年光伏装机成本的10%左右，2006年补贴政策正式取消。与此相对应，日本光伏装机容量在全球的占比自2003年起一路下滑，至2008年已经降至3.64%，从产业上看已经近乎沦为边缘，与之相对应，德国、西班牙等欧洲国家迅速崛起。

在2005年前后日本决定取消光伏装机补贴时，产业界一片叫好，认为完全商业化、市场化才是光伏产业的健康发展之路，但之后的经历证明，在光伏产业还未形成足够的生命力之时，强行将其推入与其他能源形式的商业化白刃战，无异于拔苗助长，对光伏产业本身是一种严重的伤害。在光伏产业的自我造血功能还不够强大之时，政府补贴依然是产业发展的必由之路。

所幸日本政府很快也意识到了这一点，于2008年确定至2020年光伏装机容量14 GW（后修正为28 GW）、2050年达到53GW的产业发展目标，并从2009年起重启光伏补贴政策：向10 kW以下的民用系统提供70日元/瓦的初装成本补贴，居民系统发电收购电价为48日元/kWh，非居民系统发电收购电价为24日元/kWh，基本相当于零售电价。

三、补贴政策的离散化——美国

从国土面积、自然禀赋等多方面比较，美国与我国都有很多类似之处，因此对美国的光伏政策分析对我国光伏产业也有更大的借鉴意义。

从光伏产业角度来看，美国市场更像是一个由50个不同市场组成的团体而非单一的国家市场，各州都有各自针对性的光伏支持政策。适用于全美的光伏投资税减免政策（ITC），在2005年规定税收减免额相当于系统安装成本的10%，民用系统限额2 000美元；2005年后将税收减免额提高到30%，而2009年后去掉了民用系统2 000美元限额的限制。

加州是美国光伏安装的主战场，截至2010年6月光伏装机累计总量为778.9 MW，占全美光伏安装总量的45%左右。开始于2006年的“加州太阳能计划”规定，光伏安装依据政府、非盈利机构、商用和住宅的不同，可以选择发电量补贴和装机补贴中的一种，但不能同时选择两种。另外，该补贴的额度随加州光伏安装总量的提升而呈阶梯状下降。

根据目前加州光伏安装的进度，加州太阳能计划已经进行到第七个阶段，因此，对政府以及非盈利机构的装机补贴和发电补贴分别为1.4美元/瓦和0.19美元/度，而住宅以及商业机构的装机补贴和发电补贴分别为0.65美元/瓦和0.09美元/度。

在取消2 000美元的ITC补贴封顶之后，从数值上看美国（加州）对光伏的补贴力度已经大幅度超越日本。但美国光伏补贴政策的问题在于政策内容过于复杂，导致实际执行时困难重重；更兼监管不严，导致延长申请时间的同时更有众多乱报投资额以图偷漏税者。另一方面，ITC的补贴体现在扣税上，而一旦由于光伏装机运行不善或者其他原因导致盈利低下，则补贴的力度更加不能充分体现了。另外，美国各州自设的补贴政策才是光伏补贴的真正重心，这就相当于自成市场，对美国市场作为一个整体的拉动就非常有限了。各种因素的综合作用导致了作为光伏资源最丰富的国家，美国至今为止只是全球光伏应用方面的配角。

图7.13　美国新增光伏装机容量在全球中的占比

由美国的情况可以看出，光伏市场的发展所需的补贴政策必须具有足够的明确性和可执行性，且必须确保补贴对应于真实的安装量。作为幅员辽阔的大国，必须存在强有力而执行性好的全国性的统一措施。

四、上网电价补贴的首创者——德国

自2004年以后，德国一直都是全球光伏市场的领军者。除了2008年西班牙推出高昂补贴导致装机量暴涨之外，德国始终蝉联全球年光伏装机容量的首位，市场规模一直呈稳定的高速扩张趋势。

德国的光伏市场发展，显著得益于其首创的上网电价补贴。自1991年起，德国就为光伏上网提供0.12欧元/度的补贴，但补贴力度与当时装机成本相比显然相差甚远，因此，其光伏市场长期处于沉寂。2000年德国出台了“可再生能源法案”（EGG），确定光伏上网电价为0.51欧元/度，每年下降5%，2004年又将EGG进一步细化，调整上网电价为0.457～0.624欧元/度，建筑系统电价年减5%，空地系统电价年减6.5%；出于光伏市场的成熟和减轻政府负担考虑，2008年该法案又经历了一次修改，将2009年起的新上网电价下降15%左右，但由于光伏成本下降更快，需求反而剧增。2010年德国政府欲进一步加快上网电价下降速度，但因遭到各邦政府反对而作罢。

可以看出，自2000年出台EGG法案起，德国的主要补贴政策即上网电价补贴一直处于较高的水平，并根据光伏装机实际成本而稳定下降。德国补贴政策的明确性、可操作性及其与实际情况的紧密结合，使其成为实际效果最佳的光伏补贴政策。

图7.14　德国新增光伏装机容量在全球中的占比

表7.7　其他部分国家的光伏上网补贴政策

五、中国的光伏补贴政策

目前我国针对光伏市场的鼓励政策主要有两项。一项是2009年3月推出的《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，提供最高20元/瓦的装机补贴，优先支持大容量并网式BIPV项目。另一项是财政部下达的《关于实施金太阳示范工程的通知》，对离网、并网光伏项目分别提供相当于装机和输变电成本70%、50%的补贴，其中各省份的补贴上限为20 MW。在《关于实施金太阳示范工程的通知》退出后，之前的光伏建筑项目补贴并入其中。

图7.15　中国新增光伏装机容量（单位：MW）

从实效上看，由于政策和其他因素的刺激，我国2009年光伏装机容量与历年相比确有很大幅度的增长。但是，从我国装机潜力上来看，似乎依然低于预期。

根据之前对光伏装机成本的估算，离网70%和并网50%的补贴力度并不能使光伏项目获得经济性。从美国光伏的发展经验教训得出的结论是，光伏项目的真正启动显然需要更加强力而富有可执行性、明确性的补贴政策出现，而从实效上看，普遍性而非各省独立或者特项特批型的光伏电价补贴对于大规模的光伏市场运作，特别是并网项目的运作具有决定性的意义，是国内光伏市场真正启动的标志。

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