天水市规划管理体制存在的问题及对策

天水市规划管理体制存在的问题及对策

近年来，天水市城乡规划发展迅速，为天水经济和社会发展做出了巨大贡献，但不可否认城乡规划管理机制中仍存在一定问题。如规划设计部门的规划师谈规划编制，规划管理部门的管理人员说规划管理，地方政府关注规划的实施等，客观上将城乡规划这一整体分割开来，在各自行业内部研究得很深刻，但很少从城乡规划的整体来看待问题。只有将城乡规划这个复杂系统真正看成一个整体，规划研究才能更有效地推动，规划实践也才能臻于理想。其中，规划管理体制的系统化改革，是当前最突出的。因此，对这一问题的特征和解决策略进行研究，有助于天水市规划管理体制的进一步完善，让城乡规划更好地服务于当前关中-天水经济区发展的新形势，更有效地推动我市国民经济和社会的快速发展。

一、天水市规划管理取得的成就

（一）创新思路开展城市研究，城乡规划软科学研究成果显著

城市研究是城乡规划编制与实施管理的基础。只有在全面系统的城市研究成果指导下的规划编制，才是立足现状、符合城市长远发展的规划，也只有这样的规划成果才有可能符合一个城市的市情，才会对一个城市的未来发展和规划实施产生科学合理的指导作用。近年来，天水市规划局着眼发展，克服资金缺口大的困难，动用一切资源，创新思路开展城市研究。先后委托国内十余家知名科研院所，编制了《天水市城市化与城镇体系发展研究》等十多部城市研究专题。其中，有三项成果获得甘肃省科技进步奖；三项获得天水市科技进步一等奖，两项获得二等奖。应当说，天水市在城乡规划软科学研究方面取得了显著的成就。

（二）积极开展城乡规划编制工作，不断充实城乡规划管理法定依据

规划编制成果是进行城乡规划管理的法定依据。近年来，天水市规划局紧紧抓住城乡规划编制这一龙头，不断强化城乡规划编制工作，编制工作取得了新进展。以第三版城市总体规划编制为起点，先后编制了《天水市城市道路工程专项规划》等；为了实现城市规划管理的规范化与标准化，又先后编制了《天水市西十里及暖和湾片区控制性详细规划》等几十个专项及控制性详细规划编制工作，为审定和指导各类建设项目提供了法定依据。

（三）进一步规范和完善城乡规划管理体系，各项工作健康有序开展

天水市规划局在重视城乡规划编制的同时，也依法进一步加强了对城乡规划实施的管理，各项工作取得显著成果，为天水市经济和社会的快速发展提供了良好的环境。

一是进一步规范和完善城乡规划管理体系。二是规划档案工作有序规范开展。三是在大型和重点项目的审批前，开展了专家评审、咨询、听证会和征求社会各界意见工作，不断提高审批质量。四是全力支持招商引资项目。五是大力开展机构改革工作。六是不断完善建设项目审批程序。

（四）进一步加强规划效能监察工作，不断提升全市城乡规划管理水平

一是年初市规划效能监察领导小组与五县县政府签订了目标责任书，对五县城乡规划的编制、行政许可、政务公开、廉洁勤政、信访、督办及违法案件处理情况等六个方面提出了具体要求。二是城乡规划效能监察工作依法深化，违章建筑得到纠正和查处。仅2010年市区全年共检查在建项目66个，查处违法建设项目14个，其中要求停止建设9个，整改6个，处罚7个，有效遏制了违法建设行为的发生。

（五）全面推行“阳光规划”，不断优化城乡规划管理环境

一是创新思路，多种形式宣传城乡规划。二是加大规划公示力度，“阳光”规划审批过程。三是高度重视“市委书记市长信箱”反映的有关规划方面的问题。2010年，在“市委书记市长信箱”共有反映城市规划建设问题68条，涉及市规划局业务范围8件，已经解决6件，书面答复6条。

（六）不断加强党风廉政建设，积极开展精神文明创建活动

一是大力开展惩治预防腐败工作。二是通过先进个人事迹，大力弘扬奉献精神。三是为不断深化创先争优活动。

二、规划管理体制中存在的问题

（一）规划管理体制还不够健全

首先，受传统思想的影响，更习惯于实施管理，从而出现了重管理、轻编制，忽略研究的局面，因此，规划滞后、规划管理水平难以提高等问题的存在也就成为了必然。其次，规划管理机制模式不健全。最后，规划委员会决策模式没有在全市范围内开展，没有建立市县两级规划委员会决策模式，使得市县两级政府在规划决策模式上不统一，各干各的，没有建立自上而下一盘棋的规划管理机制，从而导致全市性的规划发展战略难以有效落实，降低了规划执行力。

由于规划管理机制的不健全，而导致的诸如市、区两级规划管理责、权、界不清，市县两级规划管理机制不顺，规划管理效率不高，违章建设和违反规划的行为难以得到遏制等问题屡见不鲜，因此，健全规划管理机制迫在眉睫。

（二）规划法制建设有待提高

城乡规划工作是城乡工作的龙头，难点主要在实施和管理方面。我市规划管理的问题主要是：规划执行的随意性大，规划执行连续性难以保证；规划实施受各方面的行政干预，单位和部门违反规划；政府主要领导的人事变动影响规划实施；规划多头审批的现象时有发生，造成把关不严，扰乱了规划管理秩序；规划监察力量薄弱，规划约束力较差，规划意识、法制观念淡薄，违法建设屡禁不止，查处违章违法建筑难；规划执行中开发区难控制，城乡结合部规划管理难到位，尤其是规划的严肃性与招商引资开发的灵活性矛盾问题十分突出。

（三）规划滞后、规划起点不高

尽管近年来，市规划局在规划编制方面下了大力气，也取得了瞩目的成绩，但受经费等因素的影响，在规划编制方面还是存在规划滞后，规划起点低，编制不系统、不彻底；规划超前性及科学性不够，不适应社会经济发展，专业规划和控制性详细规划深度不够。规划管理行业本身就是高投入的行业，而其周期性较长，一个好的规划，所能产生的社会效率快则三五年，慢则几十年，甚至上百年才能见到，而近年来随着我国各级政府对规划编制工作的高度重视，使得规划编制费用价格大幅上涨，一个单项规划编制费用少则五六十万，多则上亿。由于规划意识和经费所限，我们很难委托到国内知名院所，这也是导致我们的规划编制成果水平不高的主要原因。

（四）规划经费严重不足

近年来，天水市经济发展迅速，财政收入较2001年增长了六倍多，而每年市财政对规划经费的支出几乎没有变化，我们一年的经费如果委托国内知名院所，可能连一个规划也编制不出来，因此，规划经费缺口很大。其次，受经费影响，我市规划管理硬件十分落后，许多新技术、新设备都无法运用于规划管理工作。

（五）规划管理队伍力量薄弱

规划管理人员较少，规划专业技术人员缺口较大，而受公务录用方法、公务员待遇条件以及目前我国规划技术人员紧俏等因素的制约，使处于西部落后城市的天水很难招聘到规划专业技术人员，致使规划管理队伍力量薄弱，直接影响到天水市规划管理质量水平的提高。

三、天水市规划管理体制改革对策

（一）建立健全规划管理机制

首先应健全规划决策机制，成立市、县两级规划委员会。其次，理顺规划管理机制，建立市、县两级互动的规划管理模式。最后，在规划管理职能分工上，各级规划委员会负责重大决策，同级规划局负责具体实施管理。

（二）改进规划管理方法，进一步规范行政管理行为

一是要理顺城乡规划管理部门与有关部门的业务关系，加强合作，避免多头管理和相互扯皮。二是要加强城乡规划管理机构和管理制度，做到事事有人管，事事有章法，秉公办事，取信于民，建立威信。三是要加强队伍思想素质和业务素质建设，提高工作效率，保证工作质量。

如何进一步规范行政管理行为，首先是强化法制管理。一要尽快建立健全各种法规，提高法规的覆盖面；二要根据国家和省上制定的法规，尽快制定符合我市情况的地方性实施细则、条例、办法、规定等，建立我市城乡规划管理的法规体系；三要领导以身作则，依法办事，彻底抛弃人治习惯，开拓法制新局面；四要加强对法制工作的领导和监督检查。其次是让社会管理、公众参与规划成为制度，协助规划部门提高管理质量水平。

（三）借助经济管理手段，加强科学管理

经济管理就是运用经济手段，按照客观经济规律的要求来进行城乡规划管理，这是对行政管理方法的补充，不容忽视。所谓经济手段，是指运用价格、税收、奖金、罚款等经济杠杆来管理城乡规划。运用经济手段的目的，在于激励各部门、各集团以及个人从自身的经济利益出发，把自身的活动与城乡规划意图和社会的利益结合起来，保证城乡规划的顺利实施。

加强科学管理。为了提高规划管理的效率和质量水平，需要采用当代的先进科学方法、先进技术、先进设备对城乡规划进行管理。比如，一是要学习国内外城市先进的科学管理方法，并消化、吸收、推广运用；二是加强规划管理理论科学的研究，学会运用系统工程学、控制论、城市管理学等学科来进行城乡规划管理；三是要逐步学会应用遥感技术、航测成果、电子计算机、城市地理信息系统等来进行城乡规划和规划管理；四是运用技术改革、技术经济定额指标等对城乡用地和建设项目进行严格的量化管理；五是采用咨询的方法，汲取智囊团或各类现代咨询机构中专家和专业人员的集体智慧即决策建议和意见，对城乡进行规划管理。

（四）拓宽规划经费渠道，用好有限经费

天水市受经济实力和财政收入影响，对规划经费投入不够，因此，如何拓宽规划经费渠道和用好有限资金显得十分重要。基于天水市情，我认为一是积极争取市委市政府的大力支持，在市财政收入里面按照一定比例拨付；二是运用奖罚手段，在违章建筑处罚资金内按一定比例补充规划经费；三是调整规划编制委托模式，打破以往绝大多数规划都委托国内知名院所的传统，调整一下思路：将战略规划、总体规划、重点区域城市设计等大型项目委托外院，借鉴兰州等城市经验，将一般区域的控制性详细规划、修建性详细规划等专项规划委托天水市城乡规划设计院来完成，以节约规划编制成本；四是积极扶持我们自己的设计队伍，壮大天水市城乡规划设计院的实力，自己的事情自己办，降低成本；五是谁开发建设，谁投资。对于重点区域和成片开发的区域，应当实行谁开发谁委托规划，打破一切靠政府、开发商受益的局面，鼓励多种形式的规划编制委托模式。

（五）加强规划管理队伍建设

再好的规划也要靠人来实施，因此，规划管理队伍建设为重中之重。如何加强队伍建设，一是打破常规引进人才，对于稀缺性专业技术人员，要打破普通公务员录用模式，采用公开招聘、高薪吸引、破格录用的方法，吸纳人才；二是运用制度和感情留人的双重模式，避免现有人才流失；三是通过外派高校轮训、结合规划编制项目代训、考察交流、奖励自学等形式，提高现有管理人员的专业素质和管理水平；四是强化管理人员法制与职业道德教育，提高规划管理队伍执行力。

2011年春季年轻干部培训班

姚勇：天水市规划局

汪亚伟：天水市工信委

曹玲玲：天水市国土局

指导老师：高建兰党史党建教研室副教授